بخشی از مقاله
بررسي عوامل سازماني موثر بر فساد اداري در ادارات دولتي شهرستان شاهرود
مقدمه
در حال حاضر فساد يكي از مسائل مبتلا به اکثر كشورهاي جهان است. مطالعه تاريخ تمدن‌هاي قديم مانند ايران، يونان، روم، چين و هند نشان مي‌دهد كه در اين تمدن‌ها نيز فساد اداري رايج بوده و نابساماني‌هاي بسياري براي جوامع بشري به دنبال داشته‌است به گونه‌اي كه منشا برخي ازجنگ‌ها، سقوط حكومت‌ها و درهم ريختن جوامع از فساد بوده‌است در مجموع فساد در كنار بقيه عوامل از علل مهم فروپاشي تمدن‌ها بوده‌است.
به اعتقاد اكثر متفكران، فساد يك بيماري انكارناپذير در همه حكومت‌هاست و مختص يك قاره، منطقه يا گروه قومي خاصي نميباشد. فساد در رژيمهاي دمكراتيك و ديكتاتوري، اقتصادهاي سوسياليستي، سرمايه داري و فئودال نيز يافت مي‌شود و آغاز اقدامات فساد آميز مربوط به زمان حال نيست. بلكه تاريخ آن به قدمت جهان است. از اين رو قدمت فساد به اندازه قدمت مفهوم دولت است. در واقع هرجا كه قدرت و ثروت متمركز مي‌شود و هر جا دولتي وجود دارد، فساد نيز وجود دارد.(ربيعي، 1383، ص15)
در طول تاريخ همواره ارتباط معكوسي بين استفاده صحيح از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته و هنگامي كه از قدرت به طور مطلوب استفاده شده فساد كاهش يافته‌است. حكومت‌ها و دولتها از قرنها پيش با مشكل سوءاستفاده كارگزاران دولتي روبرو بوده اند در متون باستاني نيز اشارات متعددي به اين پديده شده‌است نشان مي‌دهد كه حكومت‌ها هميشه نگران سوءاستفاده شخصي صاحب‌منصبان و كارگزاران دولتي از موقعيت و امتياز شغلي بوده‌اند. جرايمي نظير
اختلاس، ارتشاء و جعل و... جرايم جديدي نيستند و قدمتي به اندازه تشكيل دولت دارند. فراهم شدن موقعيت، منجر به ارتكاب جرم مي‌گردد و مسئوليت و اختياراتي كه طبق قانون به كارمندان دولت تفويض مي‌شود زمينه مساعدي را براي سوءاستفاده فراهم مي‌كند. هزينه‌هاي اضافي متعددي كه اين جرايم به جامعه و دولت تحميل مي‌كنند باعث شده‌است كارشناسان علوم سياسي اجتماعي و اقتصادي در دهه‌هاي اخير به پديده‌هاي تخلفات اداري و ابداع روشهاي موثر و كم هزينه براي مقابله با آن توجه نشان دهند.(فرج پور،1383،ص9)
هنگامي كه مونتسكيو فيلسوف فرانسوي، در قرن هجدهم نظريه تفكيك قوا را مطرح كرد، هدف وي مبارزه با فساد بود. كاركرد قانون‌اساسي همواره در اين جهت بوده‌است كه بسهيم‌شدن در قدرت سازمان دهد تا بر نحوه اجراي آن نظارت داشته باشد و مانع سوءاستفاده از قدرت شود.(سافاروني،1375،ص31)
شواهد فراواني وجود دارد مبني بر اين كه هر چقدر به پايان سده بيستم نزديك مي‌شويم، موضوع فساد به عنوان يكي از مسائل فراگير دهه آخر اين قرن، اهميت بيشتري مي‌يابد(هيود،1381،ص154) و رويكرد روغن‌كاري چرخدندههاي توسعه براي حل مساله فساد اهميت خويش را از دست مي‌دهد و اين ديدگاه كه فساد بيش از هر چيز همچون ماسه‌اي عمل مي‌كند كه منجر به اخلال در روند چرخدندههاي توسعه مي‌شود، رونق پيدا مي‌كند. بدين‌ترتيب امروزه مبارزه با فساد در صدر شعارهاي انتخاباتي قرار‌گرفته و احزاب رقيب و رقباي سياسي بدين وسيله از ميدان به در مي‌شوند.(ربيعي،1383،ص13)
اما واقعيت امر اين است كه امروزه اين پديده در مقايسه بين دو دسته كشورهاي توسعه‌يافته و در‌حال‌توسعه، در بين كشورهاي دسته دوم بيشتر و شايع‌تر است و اكثر مطالعات و بررسي‌هايي كه راجع به فساد صورت‌گرفته به نحوي به اين كشورها مربوط مي‌شده‌است. اين كشورها اغلب از ساخت سياسي شديداً متمركز عشيره‌اي و غير‌دمكراتيك برخوردارند. دولت‌هاي آسان‌گير، تمركز شديد و بسيار ناكارآمد قدرت سياسي، سوءاستفاده مقامات دولتي از قدرت سياسي، سوء‌مديريت، سياسي بودن تخصيص منابع، نظام سياسي - اقتصادي مبتني بر افراد، اقتصادهاي شديداً تنظيم شده توسط بوروكرات‌ها، اطلاعات ناقص، عدم تقارن شديد اطلاعات، قوانين ضعيف و ناكارآمد، عقب ماندگي و ناكارآمدي تكنولوژي نظارت و نظام انگيزشي مخدوش، واقعيت اساسي بسياري از كشورهاي در حال‌توسعه است كه همگي از نشانگرهاي فساد هستند.(خضري،1381،ص211)
در اين جوامع با توجه به شرايط بالا نشانه‌های فساد را به وضوح می توان مشاهده کرد. نشانه هايی همچون:
همه قسمت‌ها و بخش‌هاي دولت تابع و تسليم در برابر يك عامل اجرايي (حاكم) قدرتمند و غير پاسخگو قرار‌گرفته‌اند و نمي‌توان براي تصميم‌گيريها روال منطقي و قابل‌پيش بيني را ترسيم كرد.
سيستم بانكداري، اعتبار و سرمايه‌اي براي اعمال غارتگرانه به حساب مي‌آيد.
باور عمومي و كلي بر اين است كه براي كسب و اخذ يك نوع از خدمات (اجتماعي) بايد به آن شخص پولي، فراتر از حدود مقرر در قانون بپردازد.
يك سيستم غير‌دمكراتيك يا يك سيستم سياسي دمكراتيك اما ناكارآمد و غير موثر حاكميت دارد.(ربيعي،1383،ص17)
يك رويه و سيستم كنترل و نظارت شديد بر رسانه‌ها و مطبوعات اعمال مي‌شود درصورتي كه مي‌توان از آنها به عنوان يك اهرم نظارت عمومي بهره‌جست.
رشد اقتصادي ارقام پاييني را تجربه كرده و درآمد سرانه از روند مطلوبي برخوردار نيست.
هزينه‌هاي نظامي و پليسي بالا و سنگين و هزينه‌هاي اجتماعي كم و پايين است.
نسبتهاي بدهي فراتر از حد استانداردهاي بدهيها بوده و مشخصات سهم بدهي‌هاي خارجي در توليد ناخالص داخلي بالاست.
بنابراين جاي شگفتي نيست كه اغلب پژوهشگراني كه روي پديده فساد (سياسي) مطالعه مي كنند، در زمينه كشورهاي جهان‌سوم و در حال‌گذار متخصص اند.(دلاپورتا،1375،ص18)
مطالعات نشان مي‌دهد كه فساد در ابعاد و سطوح مختلف شامل فساد اداري، مالي، سياسي و فساد «بالانشينان يقه سفيد» و «حقوق بگيران گرسنه» از يكسو خود نتيجه توسعه‌نيافتگي و عقب‌ماندگي محسوب مي‌شود و از سويي ديگر مانعي براي رسيدن به جامعه‌اي سالم و رشد‌يافته است. (ربيعي،1383،ص21)
تجربههاي به دست آمده از كشورهاي مختلف نشانگر اين است كه فساد اداري امری پيچيده و متنوع است. از اين رو مبارزه با آن نيز امري مستمر و پيچيده ميباشد، در حقيقت فساد (چه در ابعاد اداري و چه در ديگر ابعاد) مانند عفونت است كه اگر به اندام و پيكر جامعه راه يابد، آن را يكي پس از ديگري عفوني‌كرده و از كار مياندازد و چه بسا گسترش اين عفونت كل پيكره جامعه را فاسد كند.
بدين‌ترتيب اصطلاح فساد اداري كه آن را در برابر سلامت اداري به كار مي‌برند، مدت زيادي است كه مورد توجه انديشمندان و صاحبنظران مختلف سازماني قرار‌گرفته و آنها تلاش کرده‌اند با ارائه تعاريفي منطبق با اصول سازماني در جهت رفع آن گام بردارند كه وجه اشتراك اغلب تعاريف ارائه شده درباره فساد در دستگاههاي دولتي را مي‌توان مصاديقي همچون رشوه، اختلاس و سوءاستفاده از موقعيتهاي شغلي، براي نفع شخصي، كلاهبرداري، پارتي بازي، بي عدالتي، باج‌خواهي، ايجاد نارضايتي براي ارباب‌رجوع (ذينفع) سرقت اموال و دارائي سازمان، فروش اطلاعات محرمانه سازمان به ديگران و نظاير آن چه بصورت فردي يا گروهي و سازمان يافته پديدار مي‌گردد، دانست.
عوامل و زمينه‌هاي گوناگوني وجود دارند كه مي‌تواند موجب پيدايش و گسترش و ترويج فساد اداري به صورت بالقوه و بالفعل شوند، بر مبناي اين عوامل و زمينه‌ها مي‌توان راههايي را شناسائي كرد كه اثر بيشتري در كاهش و حذف پديده فساد اداري در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت يك سيستم در نظر بگيريم، اين سيستم از خردهسيستمهاي گوناگون تشكيل شده‌است كه يكي از مهمترين آنها خرده سيستم منابع انساني است. بر همين اساس در مبارزه با پديده فساد اداري، تمركز بر روي عاملي كه مستقيماً به همه سازمان مربوط مي‌شود، مي‌تواند تاثير خاصي در كاهش فساد در سازمان داشته باشد. هر چند عوامل ديگري همچون فرهنگي - اجتماعي اقتصادي و... يقيناً مي‌تواند در كاهش يا افزايش اين معضل نقش موثري داشته باشند.
تعريف فساد
در تعريف بايد اذعان داشت فساد اصطلاحي است که معاني آن از يک گوينده به ديگري تغيير مي‌کند فساد مي‌تواند به عنوان يک برنامه خشن که در تلويزيون توسط جواني ديده مي‌شود تا يک تصميمگيري سياسي که منافع محدودي را براي اشخاص درگير در آن فراهم مي‌کند، تعريف شود.گويندگان از اين واژه در طيفهاي وسيع و در شرايط متفاوت استفاده مي‌کنند، بطوريکه اين واژه براي اکثر آنها ناخوشايند و نامطلوب است، چرا که براي آنان موضوعاتي نظير حکومتهاي فاسد و فقير را در بر‌مي‌گيرد.( Rose – Ackerman, 2002, p.1 (
از فساد تعاريف مختلفي ارايه شده است، که در اينجا امکان بازگويي همه آنهاوجود ندارد. ما تنها به چند مورد به صورت گذرا اشاره کرده و در انتها تعريف منتخب خود را خواهيم آورد.
در گسترده‌ترين تعريف، فساد عبارت است از «سوءاستفاده از امكانات و منابع عمومي در راستاي منافع شخصي. (ربيعي،1383،ص29) بدين ترتيب فساد در حقيقت رفتار منحرف‌شده از ضوابط و وظايف رسمي يك نقش عمومي، بنا به ملاحظات خصوصي يا ملاحظات قومي و منطقه‌اي است.(هيود، 1381،ص475) در اين تعريف از فساد تعمد، غير‌قانوني‌بودن و جايگزيني منافع خصوصي به جاي منافع عمومي وجود دارد.
از جمله ديگر تعاريف فساد مي‌توان به موارد زير اشاره داشت: فساد تلاش براي كسب ثروت و قدرت از طريق غيرقانوني همچون انتخابات غيرقانوني، سود خصوصي به بهاي سود عمومي يا استفاده از قدرت دولتي براي منافع شخصي بوده و يك رفتار ضد‌اجتماعي محسوب مي‌شود كه مزايايي را خارج از قاعده و بيجا و برخلاف هنجارهاي اخلاقي و قانوني اعطا كرده و قدرت بهبود شرايط زندگي مردم را تضعيف مي‌كند. (ربيعي،1383،ص29)
در فرهنگ لغت معين فساد به معني تباهي، خرابي، آشوب، بدهكاري و ظلم و... آمده است. در علم حقوق، فساد در مقابل صحت قرار گرفته و آن صفتي است كه به اعتبار آن صفت، آن عمل نمي‌تواند داراي آثار قانوني باشد. در فرهنگ وبستر در تعريف فساد آمده است، فساد عبارت از پاداش نامشروع است كه جهت وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه تخصيص داده مي‌شود.(محمد‌نبي،1380،ص32)
جي. اي. ناس بر اين عقيده است که فساد رفتاري است که به دليل جاه‌طلبي‌هاي شخصي، معرف انحراف شخص از شيوه عادي انجام وظيفه ميباشد و به صورت تخلف از قوانين و مقررات و انجام اعمالي نظير ارتشاء، پارتي‌بازي و اختلاس بروز مي‌کند.
گونار ميردال فساد را در معناي وسيعتري مورد مداقه قرار داده و معتقد است، فساد به تمام اشکال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصي و استفاده نامشروع از مقام شغلي قابل اطلاق است.(الواني،1379، ص44)
بايد اشاره كرد در حال حاضر براي فساد يك تعريف جهان شمول نمي‌توان ارائه داد. چرا كه فساد امري نسبي بوده و ممكن است در يك جامعه عملي مصداق فساد و لاجرم مذموم بوده ولي همان عمل در جامعه‌اي ديگر مستحسن باشد.
هنگامي كه فرد به رغم مسئوليت و مأموريت اجتماعي كه بر عهده دارد، براي منافع شخصي دست به عملي غير قانوني ميزند كه رديابي آن براي جامعه دشوار است، در واقع در قبال تعهد اجتماعي خود مرتكب خيانت شده و فساد اداري شكل گرفته است. به عبارت ديگر از موقعيت و امكانات اداري و سازماني براي منافع شخص(به طور غيرقانوني) استفاده كرده‌است.
براساس تعريف كارگاه آموزشي يكپارچگي حكومت در آسيا فساد عبارت است از عمل يا تصميمي كه موجب شود تا تعداد افراد متاثر از نتايج منفي عمل يا تصميم از تعداد افراد برخوردار از نتايج مثبت آن بيشتر شوند.(فرج پور،1383،ص10)
در تعريف ديگري از فساد آمده است، فساد مجموعه رفتارهايي است که از وظايف رسمي يا نقش عمومي (انتخابي يا انتصابي) به خاطر کسب منافع وسود شخصي (فاميلي، باندهاي خصوصي) يا کسب موقعيت خاص، دچار تخطي و انحراف شده‌است. ( Hassan, 2004 .p. 25)
اگرچه تعاريف مختلف و زيادي از فساد ارائه شده است اما وجه مشترك تمام اين تعاريف آن است كه در محيط فاسد حقوق اجتماعي، اقتصادي و سياسي شهروندان ناديده گرفته مي‌شود و يا حق مسلم فرد يا گروهي به آساني پايمال يا به ناحق به ديگري يا ديگران واگذار مي‌گردد.
سطوح فساد
فساد عمدتاً در دو سطح صورت مي‌گيرد:
سطح اول، مفاسدي است كه عمدتاً با نخبگان سياسي مرتبط بوده و كارمندان عاليرتبه و مقامات ارشد دولتها درگير اين نوع فساد هستند. تعبير «فساد بالانشينان يقه سفيد» را در اين سطح مي‌توان به كار‌گرفت.
فساد در سطح دوم، ميان كارمندان رده پاييني است كه در اين نوع مفاسد، رشوه‌هاي عمومي و كارسازي‌هاي غيرقانوني صورت مي‌گيرد. فساد در سطح دوم عمدتاً با بخش خصوصي و جامعه درگير و در ارتباط است.(ربيعي،1383،ص31)
انواع فساد
طبقه‌بندي‌ها و دسته‌بندي‌هاي گوناگوني از فساد وجود دارد دراين رابطه مي‌توان به فساد سوداگرانه و غاصبانه(كه اولي به توافق دو جانبه بين دهنده و گيرنده مربوط مي‌شود كه هر دو طرف فعالانه و به نفع متقابل آن را دنبال مي‌كنند، در حالي كه دومي نوعي حالت اجبار و اضطرار دارد كه معمولاً براي اجتناب از نوع صدمه‌اي كه ممكن است به دهنده يا نزديكان او وارد آيد صورت مي‌گيرد) و مواردي ديگر که در ادامه مي‌آيد اشاره داشت.
فساد آشنا‌پرورانه كه به نصب غير‌قابل توجيه دوستان يا خويشاوندان به مناصب دولتي يا نشان دادن رفتار تبعيضآميز به آنها اشاره دارد.
فساد خودزا، مستلزم وجود فقط يك شخص است كه چون از نتيجه خط‌مشي مفروض قبلاً آگاه بوده، از آن نفع مي‌برد.
فساد حمايت‌گرايانه، اقدامات انجام شده براي حفاظت يا تقويت فساد موجود را معمولاً از طريق دسيسه‌چيني يا از طريق خشونت، توضيح مي‌دهد.
فساد در سطح محلي و ملي، كه اولي مثلا جايگاه فساد گسترده در قراردادهاي مربوط به امور عمومي شهرداري است.
فساد مشخص ونهادي، يعني فساد با هدف افزايش ثروت مشخص و فسادي كه به دنبال منتفع كردن يك نهاد، مثل يك حزب سياسي است.
فساد سنتي و مدرن، مثلا آشناپروري و حامي پروري در مقابل اختلاس پول با وسايل الكترونيكي. (هيود،1381،ص135 )
در يک تقسيم‌بندي ديگر از فساد که واضحتر بنظر می‌رسد آن را مي‌توان به سه دسته شامل: فساد سياسي، بوروكراتيك و انتخاباتي تقسيم کرد. اولي هنگامي اتفاق مي افتد كه سياستمداران و تصميم گيران سياسي كه براي تنظيم، ايجاد و اجراي قوانين از طريق مردم مكلف هستند، خودشان فاسدند. دومي يعني فساد بوروكراتيك که در تقسيمات و ادارات دولتي يا در اجراي سياست‌ها رخ مي دهد و فسادي است كه شهروندان روزانه در اماكني مانند بيمارستان‌ها، مدارس، ادارات دولتي، صدور پروانه، پليس، دفاتر مالياتي و غيره مي‌بينند يا انجام مي‌دهند و سومي، فساد انتخاباتي؛ شامل خريد راي با پول، قول دادن منصب يا مساعدت‌هاي خاص، اجبار، ارعاب و مخدوش كردن آزادي انتخابات است.
علاوه بر تقسيم‌بندي هاي متنوعي كه در بالا اشاره شد يك تقسيم‌بندي ديگر فساد را به فساد تصادفي و نظاممند تقسيم نموده است.
دو مولف به نام هاي مورنو اكامپو و هربرت ورلين به تازگي و به طور جداگانه تمايز مفيدي را ميان فساد تصادفي و فساد نظام مند قائل شده اند. فساد اتفاقي مثل انجام خطا در بازي فوتبال است كه داور با زدن يك ضربه مستقيم آن را جريمه مي‌كند. اما فساد نظاممند مثل تشويق خشونت در بازي فوتبال است، به طوري كه بازي تغيير ماهيت داده و به ضد‌بازي بدل شود. از ديدگاه اين دومولف اين شكل دوم فساد است كه توسعه برخي از كشورها را تهديد مي‌كند. مورنو اكامپو فساد نظام مند را فساد حاد مي‌نامد و هربرت ورلين آن را رذالتي اجتماعي همپاي اعتياد به الكل مي‌خواند.(ربيعي،1383،ص31)
از رويکردحقوقي، مي‌توان فساد را به چند دسته شامل:
1- اقتصادي؛ اعمال و رفتاري غير قانوني كه باعث تكاثر ثروت و شكاف عميق طبقاتي در جامعه مي‌گردد و اختلال در نظم اقتصادي را در پي‌دارد.
2- فساد اداري؛ که شامل كم‌كاري، كاغذ‌بازي، اهمال، ديوانسالاري، سوء استفاده از قدرت و ارتشاء و اختلاس.
3- فساد فرهنگي؛ که عبارت از هر فعل يا ترك فعل كه باعث مخدوش كردن يا ايراد صدمه به باورها و ارزشهاي و اعتقادات جامعه گردد (محمد‌نبي،1380،ص23) تقسيم كرد.
در يك تقسيم بندي كلي و جامع فساد را مي‌توان به سه دسته اصلي؛ فساد سياسي، اداري و اقتصادي تقسيم بندي كرد، که در ادامه تعريفي کوتاه از هر يک ارائه خواهيم داد.
فساد سياسي
ارائه تعريف تعميمپذير و غير‌متناقض از فساد سياسي ممكن نيست، هرگونه تعريفي از فساد سياسي مفهومي از سياست، غير‌آلوده به فساد را مفروض مي‌گيرد. مفهوم فساد سياسي با توجه به ماهيت بستر سياسي مورد بحث متفاوت است. البته اين به معناي نسبيت‌گرائي قياسناپذير نيست كه نتوان بين دو نظام سياسي به داوري مقايسهاي دست زد. بلكه حكايت از آن دارد كه فساد سياسي در يك جامعه سياسي دمكراتيك ممكن است (يا حتي بايد) از منشأ خود در جامعه‌اي غير دمكراتيك متفاوت باشد، در تعريف كاملاً ساده فساد سياسي عبارت است از سوء استفاده از قدرت دولتي واگذار شده، به وسيله رهبران سياسي براي كسب منافع خصوصي و شخصي با هدف افزايش قدرت و ثروت.(هيود،1381،ص24)
در تعريفي ديگر از فساد سياسي آمده، انحراف و يِا تخطي از نرمها، هنجارهاي رسمي و مدون، اصول اساسي اخلاقي و مقررات دولتي ميباشد.) ( Andvig ,2000, P.11
فساد اداري
عبارت است از «سوءاستفاده نهادينه شده شخصي از منابع عمومي و دولتي توسط كارگزاران خدمات عمومي». فساد اداري به مفهوم فروش مالكيت دولتي يا بهره‌برداري از اموال عمومي توسط بروكراتها در دولت در راستاي انتفاع خود يا خويشاوندان است. در نظام اداري و كشوري مجموعهاي از قوانين و مقررات مدون اداري وجود دارد كه چارچوب فعاليتهاي مجاز بروكراتها را تعيين مي‌كند. در اين صورت هرگونه رفتاري كه مغاير با اين قوانين و مقررات باشد و انگيزه ارتكاب آنها انتفاع فردي بروكرات يا دوستان آنها باشد فساد اداري محسوب خواهد شد.(خضري،1381،ص157)
فساد مالي (اقتصادي)
اين نوع فساد بيشتر از رابطه متقابل دولت و اقتصاد بازار ناشي شده و در مواقعي كه خود دولت بخشي از فعاليت اقتصاد بازار را درون خود داشته باشد، نمود فراوانتري مي‌يابد. بدين ترتيب يكي از ريشههاي فساد مالي، اقتصاد دولتي و از بالا هدايت شده است.(ربيعي،1383، ص32)
مفهوم و تعريف فساد اداري
بايد اشاره داشت که فساد اداري به واسطه نگرشها و الگوهاي رفتاري مرتبط بهم ايجاد مي شود که نه تنها مي‌تواند از ساختار ملي نشات‌گيرد، بلکه ناشي از ساختار اجتماعي نيز ميباشد. به عبارت ديگر فساد اداري از طريق نگرشهاي فرهنگي مخرب و الگوهاي رفتاري که به طور عميق در قلب و ذهن کارگزاران خدمات عمومي و ارباب رجوع ريشه دارد، ناشي مي‌شود.( Caiden, 2000, P.62)
مفهوم فساد اداري را از جنبههاي مختلف مي‌توان مورد توجه قرار داد. در تعريفي قانوني از فساد‌اداري كه توسط تئو‌بولد (1990) ارائه گرديده است اين نوع فساد را عبارت از استفاده غيرقانوني از اختيارات اداري، دولتي براي نفع شخصي ميداند. چنين تعريفي هنگامي جامعيت مي‌يابد كه اولاً قوانين اداري كامل، واضح، عادلانه و فراگير باشد و براي كليه فعاليتهاي اداري و دولتي ضوابط دقيق را معرفي‌كنند.
ليكن نبايد فراموش كرد كه در هر جامعه گروهي از افراد، نفوذ و قدرت سياسي بالايي دارند و مي‌توانند براي انتفاع شخصي قوانين را تغيير دهند. چنين رفتارهايي بر اساس تعريف قانون فساد، فساد تلقي نمي‌شود چون با نقض قانون همراه نيستند. ثانياً از سوي ديگر امكان دارد در برخي موارد يك كارمند براي نفع رساني به دوستان و اقوام از اختيارات خود سوءاستفاده كند در حالي كه هيچ نفع شخصي از اين كار عايدش نشود. برخي از محققين براي رفع نقايص فوق معتقدند كه فساد اداري را بايد با توجه به ديدگاههاي عمومي مردم تعريف كرده در اين راستا اقدامي مصداق فساد مي‌يابد كه از ديد مردم يك جامعه غير اخلاقي و مضر تلقي‌شود. مشكل عمدهاي كه در اين تعريف وجود دارد اين است كه غالباً ديدگاه همه مردم يكسان نيست. بر همين اساس تعريفي از فساد كه در حقيقت به دسته بندي انواع فساد اداري از نگاه افكار عمومي جامعه پرداخته است توسط محقق علوم سياسي هيدن همير ارائه شده كه عبارت از:
1- فساد اداري سياه: يعني عملي كه هم از نظر توده مردم و هم از نظرنخبگان سياسي منفور است و عامل آن بايد تنبيه شود، مثل دريافت رشوه براي ناديده‌گرفتن استاندارد و معيارهاي ايمني در احداث مسكن.
2- فساد اداري خاكستري: يعني كاري كه از نظر اكثر نخبگان منفور است اما توده مردم در مورد آن بي‌تفاوت هستند.
3- فساد اداري سفيد: يعني كاري كه ظاهراً مخالف قانون است اما اكثر اعضاي جامعه نخبگان سياسي و اكثر مردم عادي آن را آنقدر مضر و با اهميت نميدانند كه خواستار تنبيه عامل آن باشند. مثل چشم پوشي از نقض مقرراتي كه در اثر تغييرات اجتماعي ضرورت خود را از دست داده‌است.(حبيبي،1375،ص 16)
در تعريفي ديگر فساد اداري عبارت است از استفاده نامشروع و غيرقانوني در اختيارات اداري و دولتي براي نفع شخص که داراي دو مشخصه ميباشد.
1- فساد اداري يك عمل يا اقدام منفي است.
2- فساد اداري عملي است كه داراي انگيزه بوده و اين انگيزه يا فردي است و يا گروهي كه منشأ آن منافع مادي يا غير مادي ميباشد.(محمد نبي،1380،ص32)
ويتوتانزي صاحبنظر مباحث فساد در تعريف فساد اداري بر اساس نقش وابستگي‌هاي اجتماعي و خانوادگي درتصميمات كارمندان متعقد‌است كه مسئولان دولتي هرگز اجازه نمي‌دهند منافع شخصي يا علايق خانوادگي و اجتماعي بر روي تصميمات اداري آنها تاثير بگذارد اما در جهان واقعي هم مسئولان دولتي و هم اشخاص بخش خصوصي دراتخاذ تصميمات حرفه‌اي خود تحت تاثير روابط شخصي و خانوادگي قرار مي‌گيرند. ميزان تاثيراين عوامل بر تصميمات اداري به خصوصيات فرهنگي هر جامعه بستگي دارد. او اظهار مي دارد كارمندان يا مسئول دولتي هنگامي مرتكب فساد اداري مي‌شود كه در اتخاذ تصميمات اداري تحت تاثير منافع شخصي يا روابط و علايق خانوادگي و دوستي‌هاي اجتماعي قرارگرفته‌باشد، به عبارت ديگر فساد از نظر وي نقص اصل رفتار براساس حق بي‌طرفي و مبتني بر ضابطه است، در اين ديدگاه كه مبتني بر نقش دولت در اقتصاد مي باشد چنين مي‌انگارد كه اصل بي‌طرفي و پرهيز از هرنوع غرض‌ورزي و جانبداري ناحق از اين و آن مورد احترام مقامات و ماموران دولت است و در تصميمات اقتصادي كه شامل حال بيش از يك طرف مي‌شود روابط شخصي نبايد نقشي ايفا كند. فساد از نظر تانزي در بستر شرايطي كه دولت ايجاد كرده است مي رويد ، شرايطي كه دست بعضي از اشخاص را باز مي‌گذارد تا موانع را دور بزنند يا بكوشند تا با دادن رشوه به كساني كه در راس برخي دستگاههاي دولتي هستند امتيازاتي به دست‌‌آورند.(فرج‌پور،1383،ص12)
مک مولن معتقد‌است که فساد اداري زماني رخ مي‌دهد که يک مامور دولت، در ازاي انجام کاري که از انجام آن نهي شده‌است، وجه نقد و يا جنسي را به عنوان رشوه قبول‌کند.(الواني،1379،ص88)
ساموئل هانتينگتون نيز تصوير ديگري از فساد اداري ترسيم مي‌کند. به گمان او فساد اداري به رفتار آن دسته از کارکنان بخش دولتي اطلاق مي‌شود که براي منافع خصوصي خود، ضوابط پذيرفته‌شده را زير پا مي‌گذارد.(هانتينگتون،1370،ص90)
آنچه درتمامي اين تعاريف مشترک است، نوعي هنجار‌شکني و تخطي از هنجارهاي اخلاقي و قانوني در عملکردهاي اداري و سازماني است و از اين روست که فساد اداري و تعريف آن تابعي از هنجارهاي مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ مي‌شود.
تعريف منتخب محقق از فساد اداري؛ به هر عمل سوء‌اداري از ديدگاه مديريتي که به نوعي بدور از نقش اصلی کارمند بوده و به دنبال خود نوعي ضرر و زيان به سازمان يا بخش عمومي را همراه دارد، فساد اداری اطلاق مي‌گردد.
تاريخچه فساد اداري
فساد ادراي قدمتي به اندازه عمر تمدن‌ها دارد. در طول تاريخ بشر همان اندازه كه تمدن و فرهنگ سابقه دارد فساد و ارتشا نيز وجود داشته است چه بسا تمدن‌هاي بزرگ كه با رخنه فساد به مواضع اجتماعي، اقتصادي، سياسي، فرهنگي و نظامي شان نام و نشان خود را باختند و از ميان رفتند.
در تاريخ مكتوب فساد در سندي متعلق به 2300 سال پيش متعلق به نخست‌وزير يكي از مناطق هند به نام چاندرا گوپتا در خصوص چهل روش مختلف براي اختلاس و سوءاستفاده از منابع دولت هشدار مي‌دهد. گاتيليا يكي از نخست وزيران يكي از ايالات شمالي هندوستان در حدود 2000 سال پيش در نوشتهاي اعلام ميداد كه همانگونه كه اگر ذرهاي عسل يا سم بر نوك زبان فردي ريخته‌شود، چشيدن آن اجتنابناپذير است، امكان ندارد کسي با بيت‌المال سر‌وكار داشته‌باشد و حداقل مقدار كمي از ثروت شاه را نچشد. در چين باستان به منظور افزايش مقاومت مسئولان در برابر وسوسههاي فساد، مبلغي تحت عنوان، نداي ضد فساد به آنها پرداخت مي‌كردند.(حبيبي،1375،ص75)
گزارشات و تحقيقات و کتب تاريخي متعدد ديگر نيز اين مدعا را ثابت مي‌کنند که از ديرباز تاکنون مسائلي نظير رشوه، اختلاس و سوءاستفاده از بيت‌المال و موقعيت شغلي همواره سلامت نظامهاي‌اداري را تهديد مي‌کرده است. امروزه در اکثر کشورهاي جهان و منجمله ايران پيوسته مواردي از فساد‌اداري کشف و گزارش مي‌شود. موارد گزارش‌شده در مطبوعات و ساير رسانه‌هاي گروهي در کشورهاي مختلف به خوبي نشان مي‌دهد که بر خلاف تصور عامه مردم فساد اداري خاص کشورهاي در حال توسعه نبوده و در کشورهاي صنعتي غرب و همچنين کشورهاي سوسياليستي سابق نيز پيوسته ديده مي‌شود.(ربيعي،1383،ص13- 12)
در ادامه به بحث بيشتري در باره تاريخ فساد در ايران سده معاصر ميپردازيم.
تاريخچه فساد در ايران
فساد در ايران ريشه تاريخي دارد. در دوران قاجاريه به ويژه در دوران حكومت ناصرالدين شاه و پس از صدارت ميرزا تقي‌خان امير‌كبير، ميزان فساد اعم از اداري، سياسي واقتصادي در ايران به اوج خود رسيد و هيچ‌كاري بدون پرداخت رشوه انجام نميشد. در دربار ايران رقابت شديدي بين رجال سياسي براي كسب منافع شخصي بيشتر در قبال ايجاد زمينه‌هايي مناسب براي تاراج منابع و تضعيف حاكميت كشور شكل گرفته‌بود كه از آن جمله مي‌توان به دريافت هزار ليره توسط ميرزا آقا خان نوري به دليل امضاي معاهده پاريس يا دريافت دو ميليون ليره بابت اعلام امتياز بانك رويتر اشاره كرد.
در تاريخ معاصر ايران از اين موارد بسيار يافت مي‌شود. براي مثال در همان دوران و پس از تحريم تنباكو به فرمان ميرزاي شيرازي و لغو قرار داد از سوي حكومت ايران صاحب كمپاني رژي علاوه بر دريافت خسارت ناشي از سرمايه گذاري خسارت قابل‌توجهي نيز با عنوان وجوه پرداخت‌شده به افراد ذي نفوذ دربار مانند كامران‌ميرزا (ظل السلطان)، امين‌السلطان و ديگران كه جمعاً مبلغ 500 هزار ليره بود، باز پس گرفت. طي دوره 50 ساله حكومت ناصر الدين شاه و نيز در دهه اول حكومت رضا‌خان موارد زيادي از ضبط اموال و دارائيها، تنبيه و حبس ثروتمندان براي كسب مال و نيز حذف مخالفان حكومت صورت‌گرفت كه حاصلي جز عدم تشويق براي سرمايه‌گذاري يا پنهان شدن سرمايه و نيز فقير‌نمايي و در نتيجه عقب‌ماندگي هر چه بيشتر ايران نداشت.
وضعيت بحراني فساد در دستگاه حكومتي ايران پس از جنگ جهاني‌دوم، دولت وقت را چند بار ناچار كرد تا مبارزه با فساد دولتي را از اهداف خود اعلام كند، گسترش فساد در دوران محمد‌رضا شاه تا جائي بود كه برخي از صاحبنظران يكي از علل اصلي انقلاب سال 1357 را گسترش فساد در ايران آن زمان ذكر‌كرده و براي اثبات ادعاي خود تلاش ديرهنگام و عجولانه شاه در دستگيري برخيها در اواخر عمر رژيم خود ذكر مي‌كنند.
مبارزه با فساد در ايران
مبارزه با فساد در دستگاههاي حكومتي ايران پس از جنگ جهاني دوم را مي‌توان در سه دوره توضيح داد.
1- دولت رزم آرا؛ در اين دوره كه از سال 1328 آغاز شد و حدود يك سال ادامه داشت، پاكسازي دولت و حكومت از افراد فاسد و نا صالح براي مشاغل عمومي از اهداف اساسي بود. به اين منظور افراد طبقه بندي شدند و كساني كه در بند «ج» قرار ميگرفتند ميبايد از كار اخراج شده و از واگذاري هر شغلي به آنها جلوگيري ميشد.
2- دولت اميني؛ اين دوره براي مدت يكسال و از سال 1339 آغاز شد. اين بار نيز هدف اصلي پاكسازي دولت و حكومت از افراد فاسد و ايجاد انقلاب اداري و به كارگيري افراد تحصيلكرده و صالح براي راه‌اندازي كارهاي مملكت بود .
3- اواخر دولت هويدا و ابتداي دولت آموزگار؛ در دوره سوم دولت هويدا، يعني از سال 1355 مبارزه با فساد آغاز شده و در اين دوره هدف پاكسازي و مبارزه با فساد مقامات حكومتي فاسد و همدستان آنها در جامعه بود كه منجر به حبس و بازداشت عده‌اي شد.
اين سه دوره تاريخي جملگي داراي چند خصيصيه مشترك هستند، که عبارتند از:
1- در هر سه دوره مسئله بعد از پيدايش يك دوره پر‌پولي و دست‌ودل بازي و خرج پول توسط دولت مطرح شد.
2- در هر سه دوره مطرح كردن مسئله فساد بيشتر جنبه سياسي داشته و پاسخي به نارضايتيهاي اجتماعي مردم و اقدامي جهت آرام‌كردن آنها و ضمناً تسويه حسابهاي شخصي بوده‌است.
3- در هر سه دوره اقدامات بي‌نتيجه، سطحي و زودگذر بود و به زودي موضوع اولويت خود را از دست داد و تدريجاً به فراموشي سپرده‌شد.
بي‌نتيجه بودن مبارزه با فساد در ايران در گذشته مورد توجه جامعه‌شناسان و كارشناسان پليديهاي اجتماعي اعم از ايراني و خارجي قرار گرفته‌است. از جمله پروفسور نومن جاكوبس در كتاب جامعهشناسي توسعه ايران، يك بررسي موردي آسيايي كه در سال 1962 منتشر شد مي‌گويد، مبارزه شاه با فساد در ايران به چهار دليل زير هرگز جدي وبنيادي و با دوام نيست:
1- مبارزه با فساد قبل از هر چيز مستلزم شناسايي عمق فساد است و در ايران شاه نميخواهد بداند كه عمق فساد چيست چون اين فساد در دوره حكومت و توسط خود او بوجود آمده‌است.
2- مبارزه با فساد مستلزم شناسائي افراد فاسد و سوءاستفاده كنندهاي است كه باز هم شاه نميخواهد اين افراد شناسائي شوند، چون فاسدترين افراد در اطراف خود او قرار دارند و وابسته به خود او هستند.
3- فساد در ايران حكم روغن (گريس) در موتور را دارد. همان طور كه روغن موتور از اصطكاك و فرسايش موتور جلوگيري مي‌كند و باعث كاركردن آرام موتور مي‌شود، در ايران فساد و رشوه‌خواري عامل راه افتادن كارها و چرخيدن دستگاه حكومت و دولت است و بدون آن همين كارائي اندك نيز كمتر مي‌شود.
4- رشوه‌دادن، پول‌رساندن، سپردن كارهايي نان‌و‌آب دار به افراد خدمتگزار رژيم، وسيله بسيار مهمي براي خريدن خدمات و وفاداري آنها در چارچوب قوانين و مقررات مملكتي است و به عبارت ديگر فساد يكي از ابزار حكومت و كنترل است و بدون آن شاه نمي‌تواند تمايلات خود را به جامعه تحميل كند، افراد فاسد پرونده دار خادمان خوبي براي شاه و حكومتند.(اثني عشري،1381،ص34)
وضعيت فساد پس از پيروزي انقلاب اسلامي
پس از پيروزي انقلاب اسلامي و سقوط رژيم پهلوي، فساد براي مدت كوتاهي متوقف شد اما پس از پايان جنگ تحميلي دوباره سر‌برآورد. براي مثال چند نمونه از تيترهاي روزنامه كيهان در مورد فساد رايج در كشور در سال‌هاي پس از جنگ به شرح ذيل نقل مي‌شود:
رشوه:
كيهان 5 / 7 /1371 ص 19 «25 تن از عوامل شهرداريهاي مناطق تهران به اتهام ميليونها ريال رشوه خواري دستگير شدند»
كيهان، 11 /11/1371 ص 19 «يك پرسنل شهرداري منطقه چهار قبل از گرفتن رشوه دستگير شد»
كيهان، 16 / 8 / 1372 ص 15 «چهار كارمند شهرداري بردسير كرمان به اتهام اختلاس و رشوه خواري بازداشت شدند»
كيهان، 30 / 7 / 1373 ص 1 «گزارش كيهان از خطر گسترش رشوه‌خواري در ادارات و سازمانها»
اختلاس:
كيهان، 15 / 5 / 1371 ص 19 «رئيس اتحاديه آژانسهاي تاكسي و رئيس بانك ملي شعبه مبارزان 800 ميليون ريال اختلاس كردند»
كيهان، 11 / 11 / 1371 ص 19 «چند تن از مسئولان برق ياسوج به اتهام 2 ميليارد ريال اختلاس تحت تعقيب قرار گرفتند»
كيهان، 7 / 4 / 1372 ص 17 «مدير عامل تعاوني مسكن نيروي انتظامي آذربايجان شرقي به اتهام 200 ميليون ريال اختلاس زنداني شد»
كيهان، 11 / 11 / 1373 ص 1 «متهم اصلي 120 ميليارد توماني بانك صادرات بازداشت شد و...»
از اين موارد بسيار مي‌توان يافت كه آخرين مورد علني شده آن وام اخذ شده 210 ميليار تومان از بانك رفاه كارگران بود كه در نوع خود صداي زيادي هم ايجاد كرد.
به هر حال رشد نگران‌كننده فساد در ادارات وسازمانهاي دولتي ... مجلس وقت را بر آن داشت تا در سال 1371 قانون ممنوعيت اخذ پورسانت و رشوه را تصويب كند. اما اين روند فزاينده همچنان ادامه يافت ويافته است به طوري كه طي سال‌هاي 1368 تا 1371 تعداد پروندههاي اختلاس و ارتشاء در دادگاه كيفري از 1002 پرونده به 5020 پرونده رسيد كه رشد 400 درصدي را نشان مي‌دهد.
بدين‌ترتيب روند گسترش فساد در سال‌هاي پس از جنگ ادامه يافت و رفته‌رفته به يك محضل خطرناك اجتماعي، سياسي و اقتصادي تبديل شد. در كنار آمار و ارقام داخلي گزارشات سازمانهاي بين المللي به خصوص سازمان شفافيت بين الملل نيز حاكي از وضعيت نگران كننده فساد در ايران بود. (ابراهيم آبادي، 1383،ص 197)
اين سازمان غير‌دولتي كه يكي از وظايفش اندازهگيري شاخص فساد در سطح كشورها و رده‌بندي آنها بر اين مبناست از سال 1995 هر ساله گزارشي از وضعيت فساد در كشورهاي مختلف ارائه كرده و بر تعداد كشورهاي فهرست خويش ميافزايد. در گزارش سال 2003 اين سازمان نام ايران براي اولين بار در اين ليست قرار‌گرفت كه بر اساس آن در ميان 133 كشور مورد بررسي، ايران امتيار فساد 3 (امتياز از صفر تا ده محاسبه شد كه نزديكي به صفر فساد بيشتر را نشان مي‌دهد) در رتبه هفتاد نهم قرار‌گرفته‌بود .
در همين رابطه انتشار گزارش سال 2004 سازمان شفافيت بين‌الملل از ميزان فساد در كشورهاي جهان وخامت موضوع فساد در كشور ما را بيش از پيش نمايان ساخته است. در اين گزارش كه در آن 146 كشور مورد بررسي قرار گرفتهاند متاسفانه كشور ايران از رتبه 79 در سال 2003 به رتبه 88 در سال 2004 تنزل پيدا كرده است و نمره شاخص فساد آن از 3 به 9/2 كاهش‌يافته است. در حالي كه كشوري نظير ماداگاسكار از 89 در سال 2003 به 84 و يا ليبي از رتبه 120 در سال 2003 به 110 در سال 2004 ارتقاء يافتهاند .
بايد اضافه کرد بر اساس آخرين گزارش انتشار‌يافته از فساد توسط اين سازمان که مربوط به سال 2005 ميباشد وضعيت ايران در درجه بندي جهاني باز هم بدتر‌شده و جايگاه آن به رتبه 93 يعني بعد از کشورهاي گابن و هند و قبل از کشورهاي مالي و مولداوي تنزل‌يافته‌است .
در حال حاضر فساد به ميزان بسيار زيادتري در جامعه ايران رشد نموده‌است و پيامدهاي ضد‌توسعه‌اي آن براي همگان آشكار شده‌است. متاسفانه اين پديده سرطاني به گونه‌اي بدخيم در جامعه ايران طي ساليان گذشته ريشه دوانيده‌است. برخي از دلايل اين امر به كاستي‌ها و ساختارهاي موجود در نظام پيش از انقلاب باز مي‌گردد و برخي نيز معلول ساختارهاي نظام پس از انقلاب است. اينكه مسئولين و مقامات ارشد بر گسترده‌بودن فساد در جامعه ايران به دليل استراتژي‌ها و سياست‌هاي نادرست گذشته واقف هستند اما به نظر مي‌رسد كه يا حكومت قادر به كنترل و مبارزه اثر‌بخش با فساد نيست و يا بنا به ملاحضات سياسي در اين زمينه كوتاهي مي‌نمايد. اگرچه مسئولين رده بالاي نظام همواره صحبت از مبارزه جدي و فراگير با فساد مي‌کنند اما در عمل موانع و مشكلات بسياري وجود دارد. در كنار تباني برخي از سياستمداران، دولتمردان و نخبگان اقتصادي كه شكل سازمان يافته‌اي از فساد را بوجود آورده‌اند، محدوديت آزادي بيان و افشاگري، شفاف‌نبودن عملكرد دولتمردان نهادهاي حكومتي و دولتي و پاسخگونبودن آنها به جامعه و افكار عمومي مبارزه با فساد را بسيار دشوار ساخته‌است. در ايران دولتمردان شعار صداقت، درستكاري ودفاع از ارزشهاي والاي اخلاقي و مذهبي سر مي‌دهند، اما عملا مصداقي از آن مشاهده نمي‌شود.
در كمتر سازماني مي توان بدون پرداخت رشوه، كاري از پيش برد. در بسياري از ادارات، سازمانها، وزارتخانه‌ها و شهرداري‌ها تنها پول(رشوه) و رابطه، حلال مشكلات و گره‌هاي كور اداري است. برخي از نيروهاي انتظامي و راهنمايي و رانندگي علناً از شهروندان رشوه مطالبه مي‌كنند. اعطاي پست‌ها در سازمانهاي مختلف حتي در دانشگاهها نه براساس ضابطه، صلاحيت و شايستگي بلكه بر اساس رابطه‌مداري، باند بازي و گروه‌سازي صورت مي‌گيرد، تصدي مشاغل مختلف و عضويت در هيئت مديره‌هاي گوناگون با عناوين مختلف همچون مشاور كه با هدف ايجاد رابطه و سوءاستفاده از موقعيت شغلي صورت مي‌گيرد امري متداول است. سيستم قضايي ناكارآمد بوده و از لوث وجود قضات فاسد، طماع و رشوه خوار پاك سازي نشده است. همچنان مديريت آن جناحي بوده و براساس اظهارات رئيس قوه قضائيه دستگاه عدليه ايران 70 سال عقب است.
اينكه آيا برنامه‌ها و اقدامات اخيرحکومت در مبارزه با فساد جدي، مستمر و صادقانه است يا خير، مقطعي بوده و درصدد قرباني‌كردن برخي از عناصر فساد جهت جبران قصورات و شكست هاي گذشته و بهبود وجهه و كسب محبوبيت است تنها با گذشت زمان ثابت خواهد شد.(فرج‌پور،1383،ص5-4)
انواع فساد اداري
هنگامي كه از فساد در نظامهاي اداري، قضائي و... يك كشور سخن به عمل مي‌آيد، فوراً عملكرد آن دسته از كارگزاران، كارمندان، قضات، مديران و يا نمايندگان منتخب و... را به ياد ميآوريم كه بر خلاق قوانين و مقررات و تحت تاثير روابط و علائق شخصي، خانوادگي و پيوندهاي اجتماعي و سياسي و در جهت منافع مستقيم و غير مستقيم شخصي اعمالي را انجام مي‌دهند به عبارت ديگر هر گونه رفتار اداري كه مغاير با قوانين بوده و انگيزه ارتكاب آن نفع شخصي براي يك فرد و يا جمعي از افراد داراي منافع مشترك باشد، فساد است. اين تعاريف خلاف‌هايي چون اختلاس، ارتشاء، كم‌كاري، تطميع كاركنان، كندكاري، انتقال اطلاعات با هدف جلب منافع مادي نقدي و يا غير نقدي براي خود، دوستان و خويشاوندان و همين طور ايجاد تبعيض ميان ارباب‌رجوع به تناسب روابط اجتماعي، شكل ظاهري... را به ياد مي‌آورد.
در ادامه به تقسيم‌بندي انواع و اقسام موارد فساد اداري ميپردازيم.
فساد اداري اشكال گوناگوني داشته و قانون‌شكني‌هاي متعددي را در رابطه با فعاليتهاي مختلف دولت شامل مي‌شود. نمونههاي شناخته شده فساد اداري شامل اختلاس، ارتشاء سوءاستفاده از اموال و امكانات دولتي، كم‌كاري، تبعيض بين ارباب‌رجوع، تسريع كار دوستان و آشنايان و.. ميباشد. اين موارد را تحت عنوان فساد ادراي غيرقانوني بر ميشماريم. فساد‌هايي هم هستند كه وجهه قانوني دارند. مواردي چون وضع قوانين تبعيضآميز به نفع سياستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف دولت و بخشيدن انحصارات دولتي به افراد نور چشمي و.. نيز از جمله فسادهاي اداري قانوني است. ما در اينجا به اشكال و انواع فساد غير قانوني كه در سازمانهاي دولتي ديده مي‌شود ميپردازيم.
از يك ديدگاه فساد اداري مي‌تواند از اين منابع نشات گرفته باشد:
الف: از طرف رهبران سياسي و مديران عالي رتبه دولت
ب: از طرف كارمندان مشاغل در نظام اداري
ج: از طرف شاغلين در بخش خصوصي و شهروندان غير شاغل.
گروه اول كه سياستمداران حكومت مي‌باشند، گروه معدودي از افراد مي‌باشند كه قدرت سياسي را در يك كشور در دست دارند و تصميمات مهم كشوري را در زمينه قانونگذاري، سياست‌گذاري و تخصيص منابع اتخاذ مي‌كنند. اين افراد مانند ساير كارمندان دولت، نمايندگان مجلس و مسئولان عالي رتبه قوه قضائيه مي‌باشند، هر چند اين افراد مانند ساير كارمندان دولت حقوق و مزاياي دولتي دريافت مي‌كنند لكن از دو منظر با كارمندان معمولي تفاوت دارند.
1- سياستگذاران مستقيماً به بقاي نظام سياسي حاكم و قدرت سياسي علاقمند هستند در حالي كه كارمندان فقط مجري قانون هستند .
2- سياستگذاران قادرند مقررات و قوانين را تغيير دهند در حالي كه كارمندان فقط مجري هستند.
گروه دوم كارمندان شاغل در نظام اداري مي‌باشند كه به صورت رسمي يا قرار دادي در استخدام ادارات، موسسات، نهادها و شركتهاي دولتي هستند. اين افراد وظايف مشخصي در چارچوب دستورالعملها و قوانين اداري محول مي‌شوند و آنها كالا و خدمات دولتي را طبق رهنمودهاي سياستگذراران تهيه و به جامعه ارائه مي‌دهند.
گروه سوم شاغلين در بخش خصوصي و شهروندان غير فعال ميباشد كه اين گروه قسمت اعظم جامعه را شامل مي‌شوند.(حبيبي،1375،ص24)
در روابط دولت با شهروندان انواع گوناگون فساد اداري را مي‌توان محتمل دانست. برخي از مهمترين اين فسادها به شرح زير ميباشد:
1- فساد در ارائه كالاها و خدمات دولتي: دريافت‌كنندگان اين كالاها و خدمات مي‌توانند افراد حقيقي يا گروههاي عمومي باشند كه دولت در هر دو مورد مي‌تواند در توزيع آنها و ميزان دسترسي مردم به آنها تبعيض اعمال نمايد. از آنجا كه به طور غالب مقدار اين كالاها و خدمات محدود است و دولت نيز به جاي استفاده از قيمتهاي تعادلي به دلايل مختلف از قيمتهاي نازلتري براي فروش آنها استفاده مي‌كند ميزان تقضا براي كالاهاي و خدمات دولتي همواره بيشتر از عرضه آن است و در نتيجه به علت كمبود عرضه و افزايش تقاضا هموراه زمينه‌هايي براي فساد اداري پيش مي‌آيد. مازاد تقاضا براي يك خدمت يا كالا به كارمندان اداري ارائه كننده آن خدمت يا كالا فرصت مي‌دهد تا با تبعيض قائل شدن بين متقاضيان و حتي ايجاد تاخيرهاي عمدي، به اخاذي و در خواست رشوه بپردازند.
2- فساد در فروش اموال و املاك دولتي به شهروندان: بر اساس قانون، فروش اموال و املاك دولتي بايستي از طريق مزايده صورت‌گيرد. متقاضيان خريد اموال دولتي از طريق تباني و همكاري كارمندان كه مديريت فروش را بر عهده دارند سعي مي‌كنند قيمت معامله را تا حد امكان كاهش دهند.
3- فساد در خريدهاي دولتي از بخش خصوصي: ماموران خريد دستگاههاي دولتي موظفند كالاهي مورد نياز خود را زا طريق مناقصه يعني به ارزانترين قيمت با توجه به كيفيت كالا خريداري نمايند، لكن ممكن است آنان و يا هر مسئول تصميم گيرنده در مورد خريد و فروشنده براي گران فروشي به دولت با يكديگر تباني نمايند و فروشنده در قبال خريد به مأمور خريد درصدي از سود اضافي را به صورت رشوه يا پورسانت بپردازد.(حبيبي،1375،ص33)
در مورد انواع فسادهاي اداري مربوط به روابط و فعاليتهای گوناگون موجود در داخل مجموعه دولت (سازمانها) به طور خلاصه‌وار مي‌توان به موارد زير اشاره‌كرد.
1- استفاده شخصي از وسايل و اموال دولتي: چنانچه در ادارات دولتي نظارت كافي وجود نداشته باشد كارمندان ممكن است از وسائل اداري نظيراتومبيل، نوشتافزار، لوازم صوتي و... كه قابل استفاده براي نفع شخصي است سوءاستفاده كنند و در نتيجه استهلاك كالاهاي فوق تسريع و باعث افزايش هزينه‌هاي دولت گردد.
2- كم‌كاري، گزارش مأموريت كاذب، صرف وقت در اداره براي انجام كارهايي به غير از وظيفه اصلي. اين نوع تخلفات كه معمولاً از آنها به تخلفات اداري ياد مي‌شود بيشتر در بين كارمندان ردههاي مياني و پائيني دستگاههاي اداري مشاهده مي‌شود. معمولاً اين نوع فساد اداري زماني به وجود مي‌آيد كه كارمندان از وضعيت شغلي خود رضايت كافي نداشته و در نتيجه از تعهد و وجدان كاري ضعيفي نسبت به سازمان و مسئولان رده بالاي خود برخوردارند و در هر فرصتي كه نظارت مسئولان ما فوق خود را ضعيف ببينند مرتكب چنين مفاسدي خواهند شد.
3- سرقت مواد اوليه و مواد مصرفي متعلق به دولت (سازمان) توسط كاركنان. اين موضوع در شركتهاي دولتي و ادارات تهيه و توزيع كالا بيشتر از ساير ادارات و مؤسسات مصداق دارد. شركتهاي دولتي كه مستقيماً در امور توليدي مشاركت دارند به تناسب محصولي كه توليد مي‌كنند انواع مواد اوليه را خريداري و نگهداري مي‌كنند و چون بسياري از اين مواد داراي ارزش مبادلهاي هستند زمينه وسوسه كاركنان ناسالم را براي سرقت بخشي از آنها به وجود ميآورند.
4- استفاده از امكانات نظام اداري براي پيشبرد اهداف سياسي سياستمداران و كارمندان عاليرتبه. در كشورهايي كه نظام اداري نيز سياسي شده باشد و انتصاب مسئولان ادارات نه بر اساس شايسته‌سالاري که بر اساس زدو‌بند‌هاي سياسي انجام گرفته باشد اغلب دولتمردان دستگاههاي اداري را براي انجام فعاليتهاي سياسي كه هيچ‌گونه ارتباطي با اهداف و وظايف قانوني آن ادارات ندارند مورد استفاده قرار مي‌دهند.
5- فساد قانوني براي انتفاع نخبگان سياسي و كارمندان دولت. نمونه بارز اين رفتار ايجاد انحصارهاي قانوني براي شركتهاي خصوصي متعلق به سياستمداران است. نمونه ديگر استفاده از اختيارات قانوني براي تبديل اراضي عمومي به اراضي مسكوني يا صنعتي و سپس واگذاري قطعات تفكيك شده به سياستمداران.
6- فساد در توزيع حقوق و مزيا و فرصت‌هاي شغلي در بين كارمندان دولت (فساد استخدامي) قوانين اداري و استخدامي در بسياري از كشورها حقوق و مزايا و ارتقاي پست سازماني را در چارچوب معيارها و شايستگي و سنوات خدمت ميسر مي‌سازد. چنانچه كارمندان مافوق هنگام اتخاذ تصميم در اين موارد، مناقع شخصي و يا روابط دوستي و خويشاوندي را در نظر بگيرند فساد در توزيع چنين فرصت‌هايي رخ‌خواهد داد.
مديران ارشد و نخبگان سياسي در انتخاب روساي ادارات و پستهاي كليدي قدرت مانور بسياري زيادي دارند، در داخل هر اداره فرصت‌هاي زيادي براي انجام ماموريتهاي ويژه پيش مي‌آيد كه براي مأمور مورد نظر مزاياي گوناگوني را به همراه دارد. يكي از انواع فساد درون سازماني تبعيض و زير پا گذاشتن معيارهاي شايستگي در توزيع اين گونه فرصتهاست.
7- اختلاس و سوءاستفاده مالي مديران عالي رتبه و رده مياني سازمانهاي دولتي كه مسئوليت و اختيارات لازم براي استفاده از منابع مالي سازمان را بر عهده دارد ممكن است به اختلاس و سوءاستفاده از اين منابع بپردازند. اينكار معمولاً از طريق ارائه اسناد صوري و جعلي و يا دست بردن در حسابهاي مالي به وقوع ميپيوندد. در ايران درسالهاي اخير اين نوع فساد اداري بيشتر توسط روزنامه‌ها گزارش شده‌است. (حبيبي،1375،ص47-44)
گر‌چه موارد بيشتري از انواع و اشكال فساد هاي اداري را مي‌توان فهرست كرد اما به نظر مي‌رسد از مهمترين انواع فساد اداري كه احتمال بروز آنها در ادارات دولتي بيشتر وجود دارد سخن به ميان آمده است.
در ادامه به بحث و بررسي در رابطه با علتها و عوامل موجده فساد اداري خواهيم پرداخت.
تبيين علل موجبه فساد
بحث کردن در خصوص علل و عوامل موجبه فساد که پديده پيچيده‌ايست بسيار مشکل و غامض ميباشد در حقيقت اين بعلت معاني مورد استفاده از فساد است. چرا که تعاريف و مصاديق ارائه شده از فساد داراي تنوع و تعدد است. با اينحال بايد در نظر داشت اين تنوع و تکثر نمي‌تواند مانعي بر سر يک اجماع در تشريح علل فساد باشد.
رعايت و يا عدم رعايت اصولي خاص در سازماندهي هر سيستم از نظام اجتماعي، اقتصادي، اداري در عمر آن سازمان و سيستم اثري غير‌قابل ترديد دارد. گزينش و چينش اجزاي نظام اداري در كنار هم مي‌تواند در كارائي و اثر‌بخشي اين نظام تاثيري بسزا داشته باشد.
بطور كلي براي قوام و دوام هر سيستمي اعم از مكانيكي و ارگانيكي لوازم ضروري لازم است كه كمبود يا نقص در هر يك از آنها مي‌تواند كاركرد سيستم را تحت تاثير قرار دهد و از نقش‌آفريني صحيح هر يك از اجزاي آن جلوگيري نمايد. اين چند لازمه عبارتند از:
1- لازمه انطباق‌پذيري ، لازمه انطباق پذيري به اين معناست كه پيش از آنكه يك سيستم به وجود آيد و يا براي دوام يك سيستم در حال‌كار متوليان آن ميبايست پيشاپيش تمهيداتي بينديشند كه نيازهاي ضروري آن اعم از نيازهاي مادي و غير مادي به گونه‌اي مرتفع شود كه آن سيستم و اجزا بتوانند خود را با شرايط محيط منطبق‌كنند و در عرصه فعل و انفعالات اجتماعي بتوانند به كار خود ادامه دهند. براي مثال اگر اداره x در تامين حداقل بودجه مورد نياز خود (مثلاً بودجه جاري و عمراني) فاقد توانايي باشد و نتواند نيازهاي مصرفي و خدماتي خود را برطرف‌كند يا نتواند حقوق متناسب با هزينه‌هاي زندگي براي كاركنانش پرداخت نمايد قطعاً باعث نارضايتي در مجريان شده و آنها را به ناچار به سوي راههاي ديگر براي جبران كسري درآمدهايشان سوق خواهد‌داد. در حال حاضر يكي از علل مهم وجود فساد هايي چون رشوه در سطح مياني و پاييني سيستم اداري همين عدم تناسب بين درآمدها و هزينه‌هاست. لازم به ذكر است كه البته مساله نياز بيش از آنكه مسالهاي واقعي باشد مسالهاي ذهني است. به اين معنا که نياز حد و مرزي نميشناسد و هر چقدر نسبت به برطرف كردن آن اقدام كنيم طبع انسان سير‌شدني نبوده و باز نيازهاي ديگري رخ مي‌نمايد.
علت اين امر در مساله مقايسه نهفته است يعني فرد در اداره x دائماً خود را با افراد ديگري در همان سازمان يا سازماني ديگر مقايسه مي‌كند. هنگامي كه فرد ببيند كه به او مبلغ خاصي به عنوان دستمزد پرداخت مي‌شود و هم رديفان او در همان اداره يا اداره ديگر مبالغي بيشتر از او دريافت مي‌كند ويا حتي بدتر از آن به كساني برمي خورد كه با وجودي كه از لحاظ سواد، مدرك تحصيلي، تخصص، سابقه خدمت اصلاً قابل مقايسه با او نيستند، اما درآمدهايي چندين برابر او كسب مي‌كنند احساس نارضايتي در او به وجود مي‌آيد، تشديد مي‌شود و زمينه را براي جبران اين تبعيض به گونه‌اي قانوني و يا غيرقانوني فراهم مي‌سازد، كه سوءاستفاده از پست و مقام و يا اخذ رشوه و... از جمله اين راههاست (تلاش براي رفع بي عدالتي).
2- دستيابي به هدف ، يك سيستم زماني مي‌تواند به حيات خود ادامه‌دهد كه هدفي براي بقا داشته باشد و تلاش آن در راستاي دستيابي به آن هدف باشد. اين هدف زماني تحقق خواهد يافت كه با اهداف كوچكتر هر يك از اجزا همخواني داشته باشد. چنانچه هدف كل سيستم مغاير با اهداف كاركنان و گاه متضاد با آن باشد نميتوانيم توقع همكاري از كاركنان را داشته باشيم.
براي مثال چنانچه رئيس اداره X از كارمندانش درخواست وجدان‌كاري، نظم، تعهد، و... داشته باشد و تسهيل بيشتر امور ارباب‌رجوع را خواستار باشد كارمند بر طبق تئوري مبادله از خود ميپرسد كه بر اثر كار بيشتر چه چيزي عايد وي مي‌شود و آيا با توليد بيشتر يا خدمات بهتري كه ارائه مي‌دهد مابه ازاي اين تلاش به گونه‌اي جبران خواهد‌شد يا نه؟
بنابراين بر هر سيستم اداري واجب است كه هر هدفي را كه بر ميگزيند و هر منافعي را كه دنبال مي‌كنند سهمي براي افزايش انگيزه كارمند نيز در نظر بگيرند كه كارمند احساس كند با تلاش بيشتر وضعيت شغلي و درآمد بهتري پيدا خواهد‌كرد.
3- سيستم انسجام بخش و هماهنگ‌كننده ، هر نظامي براي درست كاركردن نيازمند سيستم كنترل و نظارت است به گونه‌اي كه در هر لحظه اطلاعات لازم را از نحوه كار هر يك از اجزا و به تبع آن نحوه كار كل سيستم جمع‌آوري و در اختيار مستولان ارشد آن قرار‌دهد. ضعف در اين سيستم و ناكارآمد بودن متوليان اين بخش مي‌تواند موجب آشفتگي در كل سيستم گردد. براي مثال وقتي كه يك نظام نتواند بين كار يك كارمند ساعي، با يك كارمند خاطي تفاوتي قائل شود و به موقع تشويق و تنبيه سريع اقدام كند باعث خواهد شد كه كارمند ساعي نيز رويه بي‌تفاوتي را در پيش‌گيرد. از طرفي وقتي كارمند مشاهده كند كه از چشم‌هاي نظارتي سيستم پنهان است ممكن است كه به سمت انجام امور خود از كانال‌هاي غير متعارف تمايل پيدا‌كرده و به انواع فساد روي نمايد.(مودودي،1381، ص8)
آنچه كه در بالا آمد عوامل چند‌گانه درون سازماني بودند كه در به وجود آمدن فساد اداري نقش اساسي را ايفا مي‌كردند. در ادامه به بررسي عواملي خواهيم پرداخت كه از بيرون سازمان مي‌توانند زمينه ساز ايجاد فساد در درون سازمان توسط كاركنان شوند.
1- شهرونداني كه به عنوان ارباب‌رجوع به سازمان مراجعه مي‌كنند ممكن است براي پيشبرد اهداف خود و تضييع حقوق ديگران دست به تطميع كاركنان بزنند. آنان از دو طريق بر كارمندان اثر مي‌گذارند:
الف - از طريق رابطه دوستي يا خويشاوندي كه بين او و كارمند مورد نظر وجود دارد.
ب - از طريق پيشنهاد رشوه به كارمند ممكن است نظر مساعدي را براي نقص ضوابط جلب نمايد. در هر دو حالت فوق در رابطه بين كارمند و ارباب‌رجوع نوعي مبادله حاکم است که در آن کارمند به عنوان عرضه کننده خدمات فاسد و ارباب‌رجوع به عنوان متقاضي آن خدمات وارد مبادله مي‌شوند. مبادله نوع اول يك مبادله اجتماعي است كه ريشه آن يا علاقه و محبت است و يا اينكه ارباب رجوع لطف كارمند را در آينده به نحوي جبران خواهد‌كرد. مبادله نوع دوم از نوع مبادلة اقتصادي است. معمولاً در جوامع سنتي كه نظام خويشاوندي حاكميت دارد فساد ادراي از نوع اول است و در جوامع صنعتي بيشتر فسادها از نوع دوم ميباشد. در جوامع در حال‌گذاري همچون ايران هر دو نوع فساد قابل مشاهده‌است.
لازم به ذكر است كه اين علت موجده تنها درباره بعضي از موارد و انواع فساد صادق است. مواردي همچون كندكاري، كم‌كاري و ... وجود دارد كه ارباب رجوع نه تنها متقاضي آنها نيست بلكه خواستار عدم وجود اين گونه موارد است كه بايد با توسل به روشهاي ديگر ازكارمند تقاضاي همکاري كند. براي مثال با پرداخت رشوه يا ... از كم‌كاري و كندكاري جلوگيري كند.
2 - يكي از ديگر عوامل موجده فساد اداري در جامعه به ساختار سياسي آن بر مي‌گردد. در جوامعي كه ساختار سياسي به صورت تمركز‌گرا ميباشد و قدرت دولت در همه بخشها ريشه دوانيده‌است، به گونه اي كه انجام هر امري از امور مردم تنها با عبور از مجراي دولت امكان‌پذير مي‌شود و سر نخ انجام همه امور به دست دولت و كاركنان دولت است به طور طبيعي ميزان برخورد ارباب‌رجوع با دستگاههاي دولتي افزايش يافته و همين افزايش تقاضا از طرف مردم و كمبود منابع و امكانات از سوي دولت زمينه بروز فساد اداري را افزايش مي‌دهد. به اين معني كه هم ارباب‌رجوع براي تسريع كار خود و سبقت‌جوئي از ديگران تمايل به رشوه دادن پيدا مي‌كند و هم كارمند به دليل قدرتي كه در خود مي‌بيند و احساس نيازي كه در ارباب‌رجوع مشاهده مي‌كند اخذ رشوه را حق خود مي‌شمرد.
3 - عامل ديگر براي شيوع فساد اداري در هر جامعه به ميزان هزينه‌اي مربوط مي‌شود كه بر اثر يک رفتار گريبان كارمندان و شهروندان مفسد را مي‌گيرد. بخشي از اين هزينه‌ها اجتماعي است و بخشي نيز شامل هزينه‌هاي مالي و جاني مي‌گردد. اگر فرهنگ يك جامعه و ارزشها و هنجارهاي آن جامعه فساد را در همه صورت‌هاي آن منجمله فساد اداري مذموم شمارد و عاملان به آن را طرد كند قطعاً به علت بالارفتن هزينه اجتماعي فساد، ميزان آن در ادارات كاهش خواهد‌يافت. وجود چنين وضعيتي در سال‌هاي اول انقلاب به خوبي قابل مشاهده بود، در حال حاضر چون چنين كنترلهاي اجتماعي وجود ندارد و مردم نه تنها آن را تقبيح نمي‌كنند بلكه به عنوان بخشي از هنجارها و ارزشهاي اجتماعي نيز بدل شده‌است.
4 - عامل ديگر در افزايش فساد اداري فرهنگي عمومي جامعه است. در جامعه‌اي كه مردم آن بر وجدان‌كاري تاكيد دارند، رعايت حق و حقوق را محترم مي‌شمارند، قانون را امري لازم‌الاجرا مي‌دانند و اخلاقيات در ميان آنان از نفوذ زيادي برخوردار است، قطعاً بروز فساد از جانب هر كس گناهي نابخشودني تلقي مي‌شود. و همه مردم اعم از شهروندان معمولي و يا همكاران كارمند فاسد چشم و گوش سيستم نظارتي شده هزينه انجام فساد را براي مفسد بالا مي‌برند. بالعكس در جوامعي كه مردم آن در فضاي فساد آلود نفس مي‌كشند و رشد مي‌كنند، فساد را نوعي هنجار فرهنگي مي‌شمارند چنانچه فرد به افشاگري بپردازد وي را به عنوان خائن و خود‌فروخته تلقي‌كرده و او را بايكوت مي‌نمايند.
5 - عامل ديگر فساد اداري فاسد بودن سياستمداران و مديران عالي رتبه است.(مودودي،1381،ص11)
به طور خلاصه مي‌توان گفت هر نوع فساد براي ظهور و دوام خويش نيازمند بستري مناسب ميباشد و درخت فساد در زميني ريشه مي‌دواند كه بتواند نيازهاي خود را تامين‌كند. شناسائي اين زمينه‌هاي مناسب كه آب و املاح لازم را به اين شجره خبيثه مي‌رساند مي‌تواند كمك بزرگي براي مبارزه با آن گونه مفاسد باشد.
اين زمينه‌ها شامل ويژگيهاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي هر جامعه در زمينة عرضه و تقاضاي فساد اداري مي‌شود. شناسائي هر چه بيشتر اين زمينه‌هاي مي‌تواند به ما كمك كند كه براي مقابله با اين عوامل چه راهكارهائي را در پيش‌گرفته و چه تمهيداتي را بينديشيم.
رهيافت‌هاي تبيين فساد
در مهمترين مطالعات جامعه شناسي و سياسي مربوط به فساد دو رهيافت اساسي در تبيين علل ظهور و تعميق فساد ارايه شده است (هيود،1381،ص10) رهيافت اول مربوط به نظريه كاركردگرايي ساختاري است كه بيشتر درصدد تحليل نقش ساختارهاي كلان جامعه و كيفيت كاركردهاي آنها در بروز فساد است. در اين رهيافت، فساد افزايش يابنده معلول عقب‌ماندگي و عدم توسعه‌يافتگي نظامهاي سياسي و اقتصادي است كه بستر مناسبي را براي بهره‌برداري يا تخصيص لجام‌گسيخته منابع عمومي بنا به ملاحظات مشخص يا اهداف ويژه عمومي فراهم مي‌كند. حاميان رويكرد سياسي اين رهيافت معتقدند كه اساس فساد كلان بيشتر از آن كه يك مقوله اجتماعي و اقتصادي باشد، ماهيتاً مقوله‌اي سياسي است زيرا پشتوانه‌اش قدرت سياسي است كه به وسيله مكانيسم‌هاي دمكراتيك رقابتي و نظارتي قابل كنترل و تعديل نيست. در هر جامعه‌اي كه نهادهاي نظارتي، احزاب سياسي و نهادهاي مدني و صنفي قادر به نظارت و تاثير‌گذاري و تعديل خط‌مشي‌ها و تصميم‌گيري‌هاي نهادهاي حكومتي نباشند؟ نهادهاي قضايي و اطلاعات نيز تحت نفوذ و كنترل قدرت فائقه سياسي باشند، امكان تعميق و پايداري مفاسد اداری بيشتر است.
رهيافت دوم در سطح خرد و در قالب نظريه عقلانيت فردي مطرح شده است كه معطوف به ويژگيهاي رفتاري و هنجاري كارگزاران حكومتي و غير‌حكومتي مرتبط با آنهاست. در اين رويكرد فساد به عنوان نتيجه محاسبات عقلاني هزينه‌ها و سودهاي كارگزاران حكومتي تلقي مي‌شوند. در اين مدل افراد تصميم‌گير موجوداتي عقلاني هستند كه مي‌كوشند منافع خود را در جهاني از منابع كمياب تحقق بخشند.
جداي از اين دو رهيافت كلي، عده‌اي از محققين براي تبيين وضعيت فساد با يك تقسيم‌بندي ديگر پنج رويكرد تبييني را براي بررسي وضعيت فساد ارايه داده‌اند.
1. رويكرد هزينه- فايده: دراين رويكرد چنان چه افراد فايده يك اقدام را نسبت به هزينه آن بزرگتر ببينند، در جهت آن اقدام خواهندكرد. لذا چنانچه درون يك سيستم دولتي، تنبيه‌ها و مجازات‌ها نسبت به افراد فاسد ضعيف باشد، افراد اقدام به رفتار فساد‌آميز بيشتری خواهندكرد.
2. رويكرد محروميت نسبي: بنابراين رويكرد چنانچه افراد نسبت به داده‌هاي خود احساس بي‌عدالتي كنند اقدام به رفتار فساد‌آميز خواهند كرد. نابرابري اقتصادي، محروميت‌هاي سياسي و اجتماعي، رشد افراد غير متخصص، خويشاوند‌سالاري و.... موجب بروز اين محروميت نسبي مي‌شود.
3. رويكرد رانت‌جويي: بنابراين رويكرد، امتيازات ويژه اقتصادي (رانت) كه در اختيار تصميم‌گيرندگان قرار مي‌گيرد و قوانين و مقرراتي كه در اثر تصميمات فردي زمينه را براي ايجاد بازار سياه مجوزها فراهم مي‌كند، موجب ارتكاب اعمال فساد‌آلود مي‌شود.
4. رويكرد كارفرما- غير كارگزار : براساس اين رويكرد زماني كه در يك تقسيم‌بندي غلط و فساد‌آميز، انجام كارهاي كلان و همزمان با آن كنترل آن به يكسري افراد خاص واگذار مي‌شود، كارگزاراني كه به عنوان مجريان پروژه‌هاي مصوب گمارده مي‌شوند خود امكان تفسير پيرامون برنامه‌ها و پروژه‌هاي مصوب را در دست‌دارند و اين كارگزاران معمولا بر خلاف اهداف كارفرما (سياستگذاران دولتي) منافع خود را پيگيري مي‌كنند و به اين ترتيب زمينه را براي فساد مهيا مي‌كنند.
5. رويكرد حامي- پيرو : بنابراين رويكرد، ساختار نامناسب اقتصادي، باندبازي در ساخت سياسي، نوچه‌گرايي در انتصاب‌ها و گماردن پيروان در گلوگاه‌هاي تصميمگيري با پشتوانه حاميان قدرتمند، زمينه‌هاي فساد را فراهم مي‌سازد.(ربيعي،1383،ص28-21)
تبيين علل فساد اداری
در تبيين علل فساد اداری تحليلهای مختلفی ارائه گرديده است که از آن ميان می‌توان به اين موارد اشاره کرد:
در تحليلی از علل فساد آنها به دو دسته علل ساختاري يا نهادي و علل فرهنگي و اجتماعي دسته بندي شده است. علل نهادي پيدايش و رواج فساد عبارتند از:
- اختيارات گسترده دولت و ماموران دولتي كه فرصت‌هاي قابل ملاحظه‌اي براي تحقق فساد اداري و اقتصادي فراهم مي‌كند.
- حساب‌كشي اندك كه از هزينه ارتكاب به فساد مي‌كاهد.
- انگيزه‌هاي انحرافي در شاغلان بخش دولتي از قبيل نظام حقوق و دستمزد نامناسب كه خدمات‌رساني به «خود» را جايگزين وظيفه خدمت‌رساني به «عموم» مي‌كند.
از اين ديدگاه (نهادي) راهكارهاي مبارزه با فساد نيز بيشتر در تحديد دامنه اختيارات دولتي از طريق كاهش نقش دولت در فعاليتهاي اقتصادي، بهبود حساب‌پس‌دهي از طريق تقويت شفافيت، نظارت و اعمال تنبيه و در بهبود انگيزه‌ها از طريق طراحي مجدد ضوابط استخدامي درخدمات عمومي خلاصه مي‌شود.(ربيعي، 1383، ص41)
- علل فرهنگی اجتماعي فساد نيز عبارتند از:
- تبعيت از علاقه‌هاي شخصي و فاميلي به جاي رعايت و تقيد به ضوابط عيني،
- مشروعيت اندك دولت،
- سيطره يك حزب يا طيف خاصي از نخبگان بر فرايند‌هاي سياسي و اقتصادي. (همان ،ص42)
مطابق اين ديدگاه، افزايش آگاهي عمومي نسبت به هزينه‌هاي كلان فساد براي توسعه اقتصادي و سياسي كشور، همچنين خواست عمومي براي انجام اصلاحات در اين عرصه ضروري است، به گونه‌اي كه با استمداد از بسيج شهروندان و نخبگان، مبارزه با فساد اقتصادي و اداري در صدر دستور كار سياسي قرار گيرد. (قضاوتي،1381،ص8)
ويتوتانزي صاحبنظر مباحث فساد دربارة عوامل مؤثر بر فساد مي‌گويد. علل يا عواملي كه باعث رشد فساد مي‌شوند را می‌توان به دودسته شامل: اول آنهايي كه از يک طرف بر تقاضاي فساد در جامعه اثر مي‌گذارند و دوم آن دسته عواملی که بر عرضه فساد از طرف عامل دولتي موثر می‌باشند. در ميان عوامل موثر بر تقاضاي فساد، مهمترين آنها عبارتند:
1- قوانين و مقررات 2 - ويژگيهاي خاص سيستم‌هاي مالياتي 3 - ارائه خدمات و كالاهائي زير نرخ بازار.
و در ميان عوامل مؤثر بر عرضه فساد مي‌توان به مواردی همچون زير اشاره کرد.
1- فرهنگي بوروكراسي 2- سطح حقوق و دستمزد در بخش دولتي 3- سيستم‌هاي مجازات كنترل سازماني 5- شفافيت قوانين، حقوق و فرآيندها 6- رهبري اداري.
در ادامه اين انديشمند عوامل موثر بر فساد را به دو دسته عوامل مستقيم و عوامل غير‌مستقيم تقسيم مي‌کند.
عوامل مستقيم عبارتند از: قوانين و مقررات، وضع ماليات و عوارض گمرکي، تصميمگيري درباره مخارج، عرضه کالا و خدمات به قيمت کمتر از بازار، تامين مالي احزاب.
عوامل غير‌مستقيم شامل: كيفيت كار نظام ديوانسالاري، سطح دستمزد‌ها در بخش دولتي، سيستم تنبيه و مجازات، نظارت‌هاي سازماني، شفافيت مقررات قوانين و روش‌‌ها. ( Tanzi, 1998, p.3)
در تقسيم‌بندي ديگري از عوامل مؤثر بر فساد که دقيقتر بنظر می‌آيد بر دو سطح اجتماعی و فردی تکيه شده است و شامل رويكرد اول که بر عوامل ساختاري تمركز دارد، عواملي همچون ساختار و مشروعيت نظام سياسي، تاريخ، فرهنگ، ارزشها، هنجارها و تعهدات. در حاليكه اين نوع تجريه تحليل كمك مي‌كند به فهم عميق‌تر از انواع فساد و شرح انواع و ميزان و اشكال فساد، اما آنها اغلب براي انتقال يك راه‌حل جهت كاهش فساد، مشكل مي‌باشند.
عوامل ساختاري که اين عوامل عبارت از: 1- آنچه كه ممكن است در اصطلاح، " اقتضائات سياسي " جهت تعريف فساد قابل اعمال باشد 2- الگوئي از تعهدات مسلط در جامعه 3- درجه‌اي كه دولت ديگر بخش‌هاي قدرت را از درون و بيرون در تنگنا قرار مي‌دهد. ( Thomas, 2004, p.23)
عوامل فردي:
رويكرد دوم كه بر تجزيه تحليل فردي تكيه دارد و ريشه آن به علم اقتصاد سازماني جديد بر‌مي‌گردد، بر انگيزههايي كه محركي است براي افراد جهت انتخاب رفتارهاي فساد‌آميز تمركز دارد.
در حاليكه دانشمندان علوم سياسي ـ جامعه شناسان و مردم شناسان تمركزشان بر موضوعاتي همچون مشروعيت، فرهنگ، تاريخ و ارزشها ميباشد. اقتصاددانان و اقتصاددانان سياسي، بيشتر بر اقتصاد سازماني جديد به عنوان رويکردي جهت مطالعه فساد به گونه‌اي ديگر تمرکز دارند. واحد تجزيه تحليل آنها فرد است، به عنوان كسي كه ترجيهات و انتظارات عقلاني دارد. و به عنوان كسي كه انتخابهائي را جهت حداكثر‌سازي مطلوبيت خود انجام مي‌دهد. اين دانشمندان تجزيه انگيزههايي را كه افراد را به انتخاب رفتار فساد‌گونه وا‌مي‌دارد تحليل مي‌كنند و بر سياست‌‌هايي راه‌حلي در جهت تغيير اين انگيز‌اننده‌ها تمركز دارند.
اين انديشمندان، يكسري انگيز‌اننده‌ها براي عوامل دولتي جهت مشغول شدن به اعمال فساد‌آميز را بر‌شمرد‌ه‌اند كه شامل: 1- فرصت (اختيار تبعيضآميز ) 2- اغواء كننده (حقوق و دستمزد ) 3- كنترل و نظارت 4- مجازات ها ـ (شامل از دست شغل يا كاهش اعتبار ) (Ibid , p.3l – 32 )
عوامل محيطي موجبه فساد
در تحليل ديگری بر نقش محيط که فراهم‌کننده زمينه مناسب برای ارتکاب فساد ميباشد پرداخته‌شده است، در اين تحليل آمده‌است. فساد چرا روي مي‌دهد؟ جذب قدرت و منافع عمومي در جهت منافع شخصي، يک نتيجه از ميل طبيعي افراد ميباشد.کاهش اين ميل مي‌تواند از طريق محيطهايي که ايجاد فساد را تسهيل مي‌کنند صورت گيرد. خطي‌مشي‌گذاران و برنامه‌ريزان چنين محيطهايي را از طريق عوامل محيطي و ادراکي که فساد را تحت تاثير قرار مي‌دهند ايجاد مي‌کنند.
در رابطه با بررسي عوامل محيطي موثر بر فساد در بخش دولتي مطالعات زيادي انجام نشده است. با نگاهی بر اين مطالعات موردي و ديگر تحقيقات انجام شده که توسط بانک جهاني صورت‌گرفته، شش عامل محيطي را که در اکثر محيطهاي بين‌المللي بر ميزان فساد صورت گرفته داراي تاثير هستند شناسايي شده‌است.
2002, P.6) ( Warnew,
شکل شماره 1-2: عوامل محيطي موجبه فساد 2002, P.6) (Warnew,
قصد و فرصت، لازمه وقوع فساد
وقوع فساد منوط به وجود دو عامل قصد و فرصت است فساد واقع نمي‌شود مگر اينكه ابتدا قصد آن در ذهن ارتكاب‌شونده شكل گرفته باشد دلايل شكل‌گيري قصد ارتكاب فساد گسترده است. قصد يا از درون شخص سرچشمه مي‌گيرد يا اينكه عوامل بيرون و محيطي چنين قصدي را در فرد بر مي‌انگيزد در هر دو حال تفاوت چنداني نمي‌كند زيرا آنچه مهم است انگيزاننده‌هايي وراي قصد است كه اگر به موقع شناسايي شوند مي‌توان احتمال بروز تخلف را پيش‌بيني و از وقوع آن جلوگيري نمود. عامل مهم ديگر در بروز فساد فرصت است. براي ارتكاب عمل متقلبانه يا فسا‌د‌زا بايد فرصت آن براي مرتكب‌شونده وجود داشته‌باشد. چنين فرصتي ممكن است بعد از مدت زمان طولاني طرح‌ريزي توسط فرد بوجود آيد يا ممكن است از يك جايي كه در لحظه‌اي فراهم شود ناشي‌گردد.
از جمله عوامل برانگيزاننده كه مي توانند سبب شكل‌گيري قصد ارتكاب فساد گردد عبارتند از:
1. مشكلات مالي
2. سلوك و نگرشي گروهي مشوق فساد
3. نارضايتي و كينه‌جوئي
4. فشار همتايان يا همكاران
5. آرمان‌گرايي
(فرج‌پور،1383،ص 19)
متغيرهاي تسهيل و تشويق‌كننده يا بازدارنده از فساد:
صرف نظر از ريشه‌ها و علل فساد، عواملي نيز وجود دارند كه به پيشگيري يا احتمال وقوع فساد كمك مي‌كنند اين عوامل عبارتند از:
1- حدي كه سطح اخلاق و هنجارهاي رفتاري و فرهنگي جامعه (ارزشهاي فرهنگي و اجتماعي منطقه‌اي يا ملي) رفتار غير‌اخلاقي و فساد را ترويج يا مانع از آن مي‌شوند.
سطح اخلاق عمومي، ميزان احترام به خود (عزت نفس فرد)، شناسايي از جانب ديگران و ارزشهاي رفتاري يا به عبارتي ميزان اعتقاد قلبي مردم به معيارهاي اخلاقي، همچون تاكيد بر وجدان كاري و انضباطي اجتماعي، احترام به قانون و اجتناب از لطمه زدن به اموال عمومي، رعايت حقوق ساير شهروندان و . . . بر ميزان فساد تاثير مي‌گذارد. هر قدر معيارهاي اخلاقي يك شهروند يا يك كارمند بالاتر باشد هزينه‌هاي اخلاقي يا رواني فساد بيشتر و احتمال وقوع آن نيز كمتر خواهد بود. سطح اخلاق كارمندان در محيط كار بر روي خطر كشف و گزارش عمل فساد تاثير مي‌گذارد. در اكثر مواقع اقدامات فاسد يك كارمند توسط تعدادي از همكاران وي اعم از زير‌دست، مافوق و همرديف قابل كشف و شناسايي است، چنانچه ساير كارمندان از سطح اخلاقي بالائي برخوردار باشند جلوي اقدام كارمند فاسد را گرفته يا مراتب را به ادارات بازرسي گزارش مي‌دهند. در برخي جوامع مردم درجه تحمل بالاتري نسبت به رفتارهاي خلاف هنجارها دارند و در نتيجه متخلفان چنين احساس مي‌كنند كه علي‌رغم انحراف از معيارهاي قانوني و اساسي باز هم مي‌توانند به كار خلاف خود ادامه‌دهند و چنانچه اين درجه تحمل به طور غير‌معقول و بي‌رويه بالا رود، ميزان فساد در جامعه گسترش‌يافته و سطح اخلاقيات به پايين مي‌گرايد.(فتاحي،1380،ص24)
از سوي ديگر اگر جامعه نسبت به ارتكاب فساد اداري بي‌تفاوت باشد اين امكان وجود دارد كه به تدريج قبح اجتماعي فساد تنزل كرده و قانونگذاران نيز از شدت تنبيهات اداري و قانوني مجرمين بكاهند. بنابراين ميزان گسترش فساد عمومي نه تنها از سطح اخلاقي جامعه تاثير مي‌پذيرد بلكه متقابلاً بر آن اثر مي‌گذارد.
2- سطح نسبي و اجتماعي آنچه از فساد عايد مي‌گردد
هرچه سطح نسبي آنچه كه احتمال دارد عايد مستخدم دولت يا كارمند عاليرتبه و سياستمدار شود، بيشتر يا با ارزشتر باشد و ارزيابي مختلف از هزينه‌اي مترتب بر فساد كمتر باشد احتمال اينكه وي تشويق و مصمم به ارتكاب فساد شود بيشتر خواهد بود و بديهي است كه عكس آن نيز صادق ميباشد.
3- شدت تعهدات و علايق خانوادگي و خويشاوندي
در جوامعي كه مردم روابط اجتماعي و شخصي نزديكي دارند احتمال وقوع فساد بيشتر، تشخيص آن دشوارتر و مجازات خلافكاران دردسرانگيزتر خواهد بود.(تانزي،1378،ص181) براي كارمندان و كليه ارباب‌رجوع ادارات در جوامع در حال توسعه معمولا اين نكته پذيرفته شده‌است كه كارمند بين ارباب‌رجوع آشنا و غربيه تبعيض قايل مي‌شود. هرقدر روابط خانوادگي گسترده‌تر باشد فشار اعضاي خانواده و اقوام كه انتظار دارند معيارها و ضوابط به خاطر آنها زير پا گذاشته شود بيشتر خواهد‌بود و در نتيجه بر شدت فساد اداري از نوع خويشاوند‌سالاري و در رابطه‌مداري افزوده خواهد شد.
4- ميزان شيوع فساد
شهروندی كه متقاضي خدمات فساد‌آميز است بايد در اداره دولتي مورد نظر كارمندي را بيابد كه بتواند اقدامات مورد نظر خود را انجام دهد، شانس يافتن چنين كارمندي به ميزان رواج فساد اداري در بين كارمندان بستگي دارد. هر قدر تعداد كارمندان فاسد بيشتر باشد يافتن كارمندي كه حاضر به همكاري باشد آسانتر است، از سوي ديگر چنانچه كارمندي كه عمل فاسد كارمند ديگري را كشف مي‌كند خودش نيزفاسد باشد به جاي افشاگري از كارمند فاسد حق‌السكوت مطالبه مي‌كند يا اينكه با او به توافق مي‌رسد كه هر دو نسبت به اقدامات فساد‌آميز سكوت كنند، بنابراين هر قدر نسبت كارمندان فاسد بيشتر باشد فساد بيشتر خواهد شد.
همچنين هر قدر تعداد كارمندان فاسد بيشتر باشد يافتن گروهي از همكاران براي ارتكاب فساد اداري كه نياز به همكاران سايرين دارد آسان تر و كم هزينه تر خواهد بود. بنابراين ميزان گسترش فساد بر روي هزينه اعمال فساد‌آميز وهزينه تنبيهي آن موثر است، به همين دليل است كه گفته مي‌شود فساد «فساد » مي‌آورد. (حبيبي،1375،ص62- 59)
5- ميزان خواست و تمايل شهروندان به افشاء موارد فساد
اگرچه فساد امري نسبي است و با مشخصات جامعه خاصي ارتباط دارد و ممكن است آنچه كه در يك جامعه فساد تلقي مي‌شود در جامعه ديگري جزئي از دادوستد روز‌مره تلقي شود اما ميزان تمايل وعلاقه شهروندان به افشاي موارد فساد نقش مهمي در جلوگيري از گسترش فساد دارد در برخي جوامع به دلايلي شهروندان از ارسال اطلاعات و افشاگري اجتناب مي‌كنند برخي از اين دلايل عبارتند از:
الف: در محيطهايي كه فساد فراگير است شهروندان باور ندارند كه مسئولين يا نهادها به طور جدي خواهان مبارزه با فساد هستند از اين رو افشاگري خود را بي‌نتيجه مي‌پندارند.
ب: برخي از شهروندان علي‌رغم اطلاع يافتن از موارد فساد چون نفعي در ظاهر امر عايدشان نمي‌شود حاضر نيستند زمان و انرژي خود را در اين موارد صرف‌كنند، به عبارت ديگر آنها بي‌تفاوت هستند.
ج- ترس از تنبيه و مجازات، به درد سرافتادن، اخراج و يا حتي مرگ عامل مهم ديگري است كه سبب سكوت شهروندان مي‌گردد.
د- در برخي فرهنگها مردم تصور مي‌كنند افشاي تخلفي كه موجب تنبيه يا اخراج كارمند شود گناه است. چون سبب قطع‌روزي او و خانواده‌اش مي شود بعلاوه در كشورهاي جهان سوم به دليل عدم كارايي دولت در ارائه خدمات به شهروندان مردم كلاه‌گذاشتن سر دولت را قابل‌قبول مي‌پندارند لذا از افشاي آن خودداري مي‌كنند.(حبيبي،1375،ص111-110)
6- ميزان بازدارندگي كنترلهاي اداري مناسب و به موقع (قدرت بازدارندگي ناشي از خطر كشف وقوع جرم)
چنانچه احتمال (خطر) واقعي كشف جرم اندك باشد، در آن صورت اينكه چه استراتژي ضد فسادي به كار گرفته شود چندان اهميت و اثري نخواهد داشت. براي اينكه قدرت بازدارندگي ناشي از احتمال كشف وقوع جرم به واسطه كنترل، كارا و قوي باشد لازم است اين كنترل خطر احتمال جدي براي متخلفين ايجاد كند. اگر چنين نباشد حتي وضع بيشترين جريمه‌ها و پيش‌بيني شديدترين مجازات‌ها مانعي از وقوع فساد نخواهد شد. از اين‌رو، قدرت بازدارندگي از احتمال كشف وقوع بايد بيشتر و قوي‌تر از عوامل انگيزشي براي ارتكاب و ادامه فعاليتهاي نامشروع و فساد باشد.
7- شدت و اثر مجازات براي مرتكبين به فساد
اگرقوانين كشور تنبيهات بسيار سنگيني را پيش‌بيني كرده باشند اما در عمل حداقل تنبيه ممكن در مورد فسادهاي اداري كشف شده اعمال شود، قطعاً كارمندان آنچه را كه در عمل اتفاق مي‌افتد ملاك قرار خواهند‌داد. لذا ميزان اجراي مجازات پيش‌بيني شده در مورد متخلفين و مرتكبين فساد و نگرش افكار عمومي در اين مورد بر اجتناب يا تمايل به ارتكاب فساد موثر خواهد بود.
