بخشی از مقاله
- مقدمه
با توجه به خصوصيات متفاوت اقتصادي، اجتماعي كشورهاي صنعتي پيشرفته و كشورهاي كمتر توسعه يافته، در ادبيات مربوط به بودجه‌ريزي به اين دو گروه از كشورها جداگانه اشاره شده است. كاربرد سياست مالي در كشورهاي صنعتي با كاهش بيكاري به وسيله ايجاد تحرك در تقاضا از طريق كسري بودجه بوده است. در دوره‌هايي كه تقاضا در سطح پاييني قرار دارد. كشورهاي
صنعتي با منابع توليدي عاطل از جمله تجهيزات سرمايه‌اي و نيروي انساني روبرو هستند. در اين گونه مواقع سياست مالي با ايجاد تحرك لازم در تقاضا مي‌تواند اثرات دوري را به حداقل برساند.
در كشورهاي در حال توسعه مشكل حادتر است. در اين كشورها بيكاري دوري نبوده بلكه ساختاري است، و استفاده از سياستهاي مالي براي ايجاد قدرت خريد بيشتر موجب افزايش قيمت و واردات خواهد شد. علاوه بر اين كشورهاي در حال توسعه با مشكل عدم ثبات كوتاه مدت ناشي از عواملي چون كشت نامطلوب در بخش كشاورزي، كاهش قيمت كالاهاي صادراتي و نظاير آن
روبرو هستند. لذا، نقش سياست مالي در اين كشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ايجاد رشد اقتصادي و افزايش نرخ بهره‌برداري از ظرفيت‌هاي موجود توليدي است. در اين كشورها به دليل ضعف بازارهاي مالي، وجود بخشهاي غيرپولي در اقتصاد و همچنين نقش عمده دولت در فرآيند توليد، از سياستهاي پولي استفاده كمتري مي‌شود.
تفاوتهاي مربوط به كاربرد سياستهاي مالي لزوماً ارتباطي با كاربرد نظامهاي بودجه‌ريزي ندارد. شمار زيادي از كشورهاي در حال توسعه از نظام بودجه‌ريزي كشورهاي استعماري سابق (انگليس و فرانسه) و همچنين نظامهاي بودجه‌ريزي كشورهاي آمريكاي لاتين (كه مخلوطي از نظام بودجه‌ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي‌كنند. به همين دليل است كه بررسي‌هاي بعمل آمده در زمينه نظام بودجه‌ريزي به جاي اشكال‌هاي فني، بيشتر اشاره به عوامل اداري- تشكيلاتي داشته‌اند. "كايدن و وايلدافسكي" در بررسي كه در اين زمينه كرده‌اند، كشورهاي فقير را
كشورهايي با مشكلات بودجه‌اي خاص تلقي كرده‌اند. آنها كشورهاي فقير را كشورهاي با درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، سطح پايين تجهيز منابع، بدون حساب بودن هزينه‌ها و نظام اداري ضعيف دانسته‌اند. بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه بعمل آمده است، نشان داده كه تفكيك فوق در بسياري موارد قابل تعميم نيست و شمار زيادي از كشورها عليرغم داشتن درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌اي ضعيف نيستند و حتي بعضي از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند. از ديدگاه تجهيز منابع نيز در بعضي از كشورهاي موسوم به فقير، نسبت ماليات به توليد ناخالص
داخلي بيشتر از 20 درصد مي‌باشد. تجزيه شوكهاي اول و دوم نفتي نيز نشان داده است كه تورم، وابستگي و افزايش مستمر كسري بودجه مشكلاتي است كه در بين تمامي كشورها مشترك مي‌باشد و اختصاص به گروه خاصي از كشورها ندارد. لذا، براي قايل شدن تفكيك بين كشورها بايد به دنبال ضوابط ديگري بود. يكي از ضوابطي كه در اين زمينه مورد توجه قرار گرفته است، نوع
هزينه‌هاي بودجه و برخي از وجوه نهادي آنها است. بدين منظور هزينه‌ها به 4 گروه تقسيم شده است: (1) فعاليتهاي عمومي سنتي و برخي امور حاكميتي (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعاليتهاي صنعتي و بازرگاني دولت، (3) پرداختهاي انتفاعي به بخشهاي توليدي (صنايع و كشاورزي و...) و (4) پرداختهاي انتقالي به خانوارها و افراد، نقش هر يك از اقلام فوق بستگي به بينش سياسي دولت و جايگاه ساز و كار بازار در اقتصاد دارد. ويژگيهاي خاص زير را مي‌توان براي كشورهاي مختلف در ارتباط با معيارهاي فوق بيان كرد
:
• به دليل وجود نظام مستقر تأمين اجتماعي، در كشورهاي صنعتي و بعضي از كشورهاي در حال توسعه آمريكاي لاتين، سهم هزينه‌هاي انتقالي به خانوارها و افراد بيشتر از ساير كشورها است.
• نسبت مخارج مربوط به فعاليتهاي بازرگاني و صنعتي به كل هزينه‌ها در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است، زيرا در اين كشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادي دارد.
• به دليل دخالت مستقيم دولت در ارايه خدمات اجتماعي، سهم هزينه‌هاي آموزشي و بهداشتي در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است.
• در مورد هزينه‌هاي دفاعي، با توجه به ماهيت آن تفكيك خاصي را نمي‌توان بين كشورها قايل شد. تفاوتهاي نهادي بين كشورها عمدتاً در ارتباط با تدوين برنامه‌هاي توسعه است. بيشتر كشورهاي در حال توسعه اقدام به تهيه برنامه‌هاي ميان مدتي كرده‌اند كه سياستهاي مالي آنها در چارچوب اين برنامه تهيه مي‌گردد. كشورهاي صنعتي عموماً داراي برنامه‌هاي عمراني نيستند، ولي هزينه‌هاي خود را از طريق روشهاي پيشرفته بودجه‌بندي و استفاده از الگوهاي خاص هزينه‌اي برآورد مي‌كنند.
2- روند اصلاحات
اصلاحات بودجه‌بندي در اوايل قرون نوزدهم ميلادي عمدتاً به منظور افزايش توان حسابدهي حكومتهاي پيرو دموكراسي اجتماعي و يا اعمال كنترل بيشتر در رژيم هاي شبه پادشاهي اعمال مي‌شد. توجه قانونگذاران به تدريج از ماليات‌بندي به تخصيص هزينه‌هاي عمومي معطوف شد. كوششهاي اوليه در كشور بريتانياي كبير در راستاي هدف تهيه چارچوبي براي افزايش توان
پاسخگويي مالي دولت بود. انضباط مالي و صرفه جويي از طريق دستورالعمل‌هايي كه توسط دستگاه مركزي اعلام مي‌شد، بايد رعايت مي‌گرديد. دستگاه مركزي فعاليت خاصي كه نياز به هزينه داشته باشد نداشت و فقط بايد كنترل مي‌كرد وجوه تعيين شده در محل اصلي خود به مصرف برسد. از سوي ديگر دستگاه‌هاي مصرف كننده، فعاليتهاي خاصي داشتند كه آنها را مي‌بايست در چارچوب ضوابط تعيين شده توسط دستگاه مركزي انجام مي‌دادند. چندي بعد وظايف حسابداري و حسابرسي ضروري تشخيص داده شد و دستگاه‌هاي خاصي بدين منظور مشغول به كار شدند.
نظام بودجه‌ريزي فرانسوي با درجه تمركز بيشتري توسعه يافت. واحد خزانه‌داري داراي مسئوليت تمامي امور مربوط به نظارت، مميزي، بازرسي، راهنمايي‌هاي مستقيم و غيرمستقيم و تهيه ضوابط و مقررات بود. در اين نظام، ذيحساباني در هر يك از دستگاه‌هاي اجرايي و گروهي از حسابداران مسئول رسيدگي به عملكرد درآمدها و انجام هزينه‌ها و بازرساني براي رسيدگي به اجراي تمامي فعاليتها، پيش‌بيني شده بود.
توسعه نظامهاي فوق دو نتيجه مهم و ماندگار داشت. اول، ايجاد يك دستگاه مالي مركزي در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالي دولتي. البته تمركز امور در يك دستگاه مركزي منجر به مشكلاتي مي‌شد كه مهمترين آن ممانعت از رشد و توسعه مديريت مالي در دستگاه‌هاي اجرايي بود. وجود يك دستگاه مركزي مالي پرقدرت در جريان جنگ اول جهاني بطور جدي مورد سوال قرار گرفت. اين مشكل به خصوص در كشورهايي كه نقش برابري براي قواي مجريه و قانونگذاري قايل بودند قابل مشاهده بود. تلاشهايي كه براي حل اين مشكل به عمل آمد منجر به ايجاد دفاتر بودجه اجرايي و تفويض اختيارهاي بيشتر به دستگاه‌هاي مصرف كننده در اوايل دهه 1920 در كشور آمريكا شد. مقارن اين تحولات در كشور انگليس نيز در جهت تمركز مالي بيشتر، اختيارهاي بيشتري به دستگاه‌هاي مصرف كننده تفويض شد.
2-1- اصلاحات دوره 1960-1930
ركود اقتصادي سالهاي 1930 منجر به مجموعه مشكلات جديدي شد. براي مواجهه با مشكل برقراري تراز بودجه، اصلاحاتي در جهت ايجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌اي تفكيك گرديد. هدف اين اصلاح، كه به خصوص در كشورهاي اسكانديناوي انجام شد، ايجاد يك بودجه سرمايه‌اي بود كه فقط از طريق استقراض تأمين مالي شده و دارايي‌هاي حاصل از آن داراي طول عمر بيشتري بوده و قادر به ايجاد درآمد و در نتيجه بازپرداخت هزينه‌هاي وام اخذ شده در آينده باشد. ايجاد بودجه سرمايه‌اي تاثير بسزايي در ساختار بودجه براي ساليان متمادي است. در همين سالها اقدامهايي در جهت تفكيك عمليات بالاي خط و پايين خط بودجه، ايجاد بودجه عادي و خاص، تفكيك هزينه‌هاي مستمر و غيرمستمر و ايجاد بودجه‌هاي توسعه‌اي به عمل آمد.
ايجاد بودجه سرمايه‌اي در كشورهاي در حال توسعه، يكي از ويژگيهاي اساسي بودجه دولت را تغيير داد، كه آن امكان استفاده از وجوه پروژه‌هاي سرمايه‌اي در دوره زمان بيشتر از يكسال بود. بعضي از كشورها داراي نظامهايي هستند كه وجوه بطور خودكار از يك سال به سال ديگر منتقل مي‌شود و اين وجوه در طول اجراي پروژه قابل استفاده است.
باگسترش فعاليتهاي دولت، بودجه نيز ابعاد جديدي پيدا كرد. "سرجان هيكس Sir John Hicks" براي اولين بار در كارهاي خود ابعاد اقتصادي را وارد ساختار بودجه دولت كرد. البته اين اقدام كه تاثير زيادي در ساختار بودجه كشور انگليس داشت تا يك دهه بعد، كه ملاحظات اقتصادي اولويت بيشتري در شكل‌دهي اصلاحات پيدا كرد، در مورد توجه زيادي قرار نگرفت.
اصلاحات بودجه‌اي در دهه 1950 دو وجه متمايز داشت. در كشورهاي صنعتي، توجه بيشتر به سوي كاهش كنترلهاي قانوني معطوف گرديد. در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملي براي به حركت درآوردن برنامه‌هاي توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهاي نهادي بين دستگاه‌هاي مالي سنتي و دستگاه‌هاي برنامه‌ريزي سازمان يافته، مورد تاكيد قرار گرفت. كاهش كنترلهاي قانوني نهايتاً منجر به ايجاد نظام بودجه‌ريزي عملياتي شد. اين نظام بعد جديدي به ابعاد سنتي بودجه (صرفه‌جويي و كارايي) اضافه كرد. نظام بودجه‌بندي عملياتي بين "كارايي" و "اثربخشي" تمايز قايل مي‌شود. "كارايي"، با استفاده مفيد از منابع ارتباط دارد، در حالي كه "اثربخشي"، با عملكرد مرتبط است. در بودجه‌بندي عملياتي طبقه بندي عمليات به نحوي است كه هدفها شفافتر بيان مي‌شوند، ارزيابي بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزينه‌بندي آن ارتباط بين نهاده و ستانده موردنظر قرار مي‌گيرد.
استفاده از بودجه‌بندي عملياتي، براي اولين بار توسط "كميسيون اول هوور در سال 1949 پيشنهاد گرديد. در پاسخ به اين پيشنهاد، كنگره آمريكا در اصلاحيه قانون امنيت ملي سال 1949 توصيه كرد بودجه عملياتي در ارتش مورد استفاده قرار گيرد. در سال بعد در چارچوب قانون "روشهاي حسابداري بودجه" استفاده از اين روش در دولت فدرال الزامي شد. بدين ترتيب اين نظام از سال 1950 در آمريكا از طريق محاسبه هزينه واحد براي هر يك از فعاليتها آغاز شد و وزارت دفاع در همين چارچوب مجموعه‌اي از طبقه‌بندي‌هاي جديد را پيشنهاد كرد كه قابل استفاده در تمامي خدمات دولتي بود. اين طبقه‌بنديها كه در حال حاضر نيز بعضاً مورد استفاده قرار مي گيرد، شامل: پرداختهاي پرسنلي، هزينه‌هاي نگهداري و عمليات، هزينه‌هاي تحقيقاتي و هزينه‌هاي توسعه، مي‌گرديد.
اگرچه بازسازي گذشته امري مشكل است، ولي به نظر مي‌رسد تلاشهاي به عمل آمده براي استفاده از بودجه عملياتي در دهه 1960 با شكست روبرو شد و با اين وجود يك اثر پايدار از اين تلاش به جاي ماند و آن استفاده گسترده از اطلاعات برنامه‌اي در سند بودجه است. اطلاعاتي كه در سالهاي بعد مورد توجه بيشتري قرار گرفت.
سالهاي اوليه 1950، همچنين همراه با تلاشهايي براي ايجاد عدم تمركز در مديريت مالي بود. با توجه به گسترش فعاليتهاي دولت، مشخص شد يك دستگاه متمركز قادر به ايفاي تمام وظايف پيش‌بيني شده در نظام بودجه‌ريزي نيست. لذا به تدريج برخي از وظايف دولت در اين زمينه به دستگاه‌هاي اجرايي منتقل گرديد.
در كشورهاي در حال توسعه نيز مشخص شد كه نظامهاي استعماري مديريت مالي با اعمال كنترلهاي تفصيلي مناسب نقش تحول يافته دولت در توسعه اقتصادي نيست. علاوه بر اين نظامهاي موجود، ساختار ارزشي را ايجاد كرده بود كه با وظايف و اهداف جديد سازگار نبود. پوشش بودجه كامل نبود، نظامهاي دوگانه بودجه‌اي سازگاري لازم را نداشتند و در نتيجه كنترلهاي متمركز گمراه‌كننده بود. در نتيجه نظام بودجه‌بندي مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت. اين اصلاحات شامل تجديدنظر در طبقه‌بندي‌هاي بودجه و بهبود سازمان و تشكيلات بودجه‌بندي بود. ظهور برنامه‌ريزي به عنوان سازماني مستقل، ابعاد جديدي به كنترلهاي مالي داد. اصلاحات انجام شده، بعضي نتايج ناخواسته ولي مفيد نيز داشت كه مهمترين آن ايجاد مباحث زيادي در زمينه علوم اجتماعي بود. هزينه عمومي به طور سنتي زمينه فراموش شده‌اي در ماليه عمومي بود. علوم سياسي نيز در مورد بودجه‌بندي حرفي براي گفتن نداشت و تشكيلات اداري عمومي خود را محدود به روشهاي واقعي تشكيلات و نظامهاي قانونگذاري موجود كرده بود. رشد فزاينده هزينه عمومي در كشورهاي صنعتي و ظهور برنامه‌ريزي توسعه، مسايل جديدي را در زمينه مولفه‌هاي هزينه‌هاي عمومي مطرح ساخت. تلاشهاي زيادي براي حل اين مسايل در دهه 1950 بعمل آمد. اقتصاددانان بودجه‌بندي دولتي را بصورت فرايند بهينه سازي تعبير كردندكه در جريان آن تخصيص منابع بين دولت و مردم با بالاترين كارايي انجام مي گيرد. اين مباحث در دهه 1960 شكل اجرايي به خود گرفت.
در اواخر دهه 1950 ، تحليل‌گران سياسي و معتقدان به مشهودها و ادراكهاي حقيقي ، بودجه را به عنوان عاملي برون‌زا كه از طريق تقاضا براي خدمات ايجاد شده است و همچنين فرايندي مطلقاً بوروكراتيك تلقي نمودند. بنابراين بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتي كه تا امروز نيز بعضاً بوروكراتيك تلقي نمودند. بنابراين بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتي كه تا امروزه نيز بعضاً‌مورد استناد است، از اهميت ويژه‌اي برخوردار بوده است.
2-2- اصلاحات دهه 1960
سالهاي 1960، دهه‌اي استثنايي از ديدگاه اصلاحات بودجه‌اي بود. در بين كشورهاي صنعتي جنبش از كشورهاي انگليس، كانادا و امريكا آغاز شد. "كميته پلودن" در كوششي پيشگامانه حقايق جديدي از دولت را در ابتداي اين دهه ارائه داد. به نظر كميته مزبود، مشكل اساسي چگونگي كنترل بهتر هزينه هاي دولتي و محدود كردن آن در سطح مورد نظر دولت است. به منظور حل اين مشكل، پيشنهادهاي زير مطر ح گرديد.
• ايجاد حداكثر ثبات ممكن در هزينه هاي دولتي
• استفاده از تحليل‌هاي اقتصادي در فرايند بودجه بندي
• استفاده از روشهاي كمي براي تعيين هزينه ها
در مجموع، پيشنهادهاي كميته پلودن پايه اصلاحات بعدي در نظام بودجه‌ريزي شد. توجه بودجه‌ريزان از محاسبه بهره‌وري و ارزيابي عملكرد، به برنامه‌ريزي دقيق هزينه‌ها با در نظر گرفتن تاثير آنها بر اقتصاد معطوف گرديد.
در همين دوران كميسيون "گلاسكو" در كانادا، بحث بودجه عملياتي را مجدداً مطرح ساخت. البته در گزارشات اين كميسيون اشاره مشخصي به بودجه عملياتي نشده است، ولي پيشنهادهاي مطرح شده توسط اين كميسيون شباهت زيادي به بودجه عملياتي دارد. به نظر اين كميسيون، اگر به مديران اجازه داده شود براساس قوانين حاكم بر تجارت مديريت كنند، و اگر ابزار مناسب و كافي براي ارزيابي عملكرد در اختيار آنها قرار گيرد، مشكلات مالي دولت حل خواهد شد. تجربيات بعدي نشان داد بودجه عملياتي هرگز در كانادا اجرا نشد و اين كشور بيشتر سياست عدم تمركز در بودجه را دنبال نموده است.
در آمريكا، روشهاي جديدي در وزارتخانه‌هاي دفاع و كشاورزي مورد استفاده قرار گرفت. در سالهاي اوليه دهه 1960 در وزارت دفاع آمريكا بسته برنامه‌اي بودجه‌بندي با عنوان اختصاري “PPB” مورد استفاده بود كه اين بسته حاوي نهاده‌ها (پرسنل و تجهيزات و...) و ستانده‌هاي بودجه بود. در سال 1965 در زمان رياست جمهوري جانسون عنوان فوق براي نظام جدي "برنامه‌ريزي، طرح‌ريزي و بودجه‌بندي" به كار گرفته شد. منظور از "برنامه ريزي" توليد مجموعه‌اي از قابليتهاي معني‌دار براي انتخاب اقدامهاي مناسب از بين شوق مختلف است."طرح‌ريزي" نيز تعيين دقيق نيروي انساني، مواد و تجهيزات و تسهيلات مورد نياز براي اجراي يك برنامه است.
"ديويد نوويك" محقق "شركت راند" در دهه 1950 در گزارشي استفاده از PPB را براي وزارت دفاع توصيه كرده بود. رابرت مك نامارا پس از انتصاب به وزارت تعدادي از كاركنان شركت راند را كه در زمينه بودجه برنامه‌اي تجربه داشتند با خود به وزارتخانه منتقل ساخت. فرد كليدي براي اجراي بودجه سرمايه‌اي در وزارت دفاع در زمان مك نامارا، "چارلز هيچ" بود كه بعدها به عنوان دستيار مك نامارا انتخاب گرديد. مك نامارا" "هيچ" و همكاران آنها با استفاده از روش تحليل سيستمها و تحقيق در عمليات و همچنين تسهيلات رايانه‌اي آن زمان نظام PPB را در وزارت دفاع آمريكا اجرا كردند.
جزء اصلي نظام PPB وزارت دفاع آمريكا، يك برنامه پنج ساله دفاعي است كه هزينه پروژه‌ها و پرسنل را براساس برنامه‌ها و ماموريت‌ها تعيين مي‌كند. ساختار برنامه اين نظام يك نظام طبقه‌بندي است كه ماموريت‌هاي نظامي را به واحدها و فعاليتهاي مختلف تفكيك مي‌كند. نظام PPB وزارت دفاع آمريكا مدت 35 سال است كه مورد استفاده قرار مي‌گيرد. طي اين سالها تغييراتي در آن صورت گرفته، ولي چارچوب كلي آن تقريباً بدون تغيير مانده است. در سال 1995 "كميسيون بررسي عملكرد ملي (NPR)" آمريكا ضمن گزارشي به بعضي از ويژگيهاي اين نظام مانند استفاده از شمار زياد پرسنل، مدت زمان طولاني لازم براي تهيه بودجه و تفصيل زياد آن ايرادهايي وارد كرد و خواسته شد اصلاحات لازم در آن به عمل آيد.
در سال 1965، جانسون رييس جمهور آمريكا استفاده از اين نظام را براي ساير دستگاه‌هاي اجرايي آمريكا الزامي كرد. اين اقدام موجب اصلاحات زيادي در تمامي سطوح دولتي آمريكا شده و تا سال1969، كه نيكسون به رياست جمهوري رسيد، نظام PPB در دستگاه‌هاي اجرايي آمريكا را صادر كرد. طبق گزارش دفتر بودجه آمريكا (در حال حاضر MBO ناميده مي‌شود) عدم درك صحيح مسئولين اجرايي از نظام بودجه‌بندي PPB و عدم تعهد آنها نسبت به اجراي آن، همراه با مشكلات بوروكراسي مهمترين عوامل عدم موفقيت اين نظام در آمريكا بوده است. اگرچه اجراي نظام PPB در آمريكا با موفقيت كامل روبرو نشد، ولي ويژگيهايي آن تاثير ماندگاري در بسياري از كشورهاي صنعتي و در حال توسعه داشته است. بودجه‌بندي محصول، هزينه بندي عملياتي و تحليل‌هاي هزينه - فايده، بعضي از نمونه‌هاي متعددي است كه منشاء آنها نظام PPB بوده است.
وزارت كشاورزي آمريكا در اوايل دهه 1960 تجربه استفاده از نظام بودجه‌بندي از صفر (ZBB) را آغاز كرد. در اين نوع از بودجه‌بندي تاكيد اساسي بر اين است كه سطح فعلي بودجه، برنامه و طرحهاي موجود را نبايد به عنوان پايه و اساس بودجه سالهاي آينده در نظر گرفت، بلكه همه ساله بايد تمامي بررسي‌ها از ابتداي امر صورت گيرد. اين نظام بودجه‌بندي از يك طرف نياز به اطلاعات بسيار گسترده از دستگاه‌هاي اجرايي دارد و از سوي ديگر نيازمند دقت نظر بسيار تصميم‌گيران است. به نحوي كه، پروژه‌ها و فعاليتها را چنان انتخاب كنند تا همه ساله مورد جرح و تعديل و يا احتمالاً حذف قرار نگيرند. در اين نظام بودجه به عنوان يك "كليت" مورد توجه قرار مي‌گيرد، نه اينكه فقط از حيث تغييرات افزايشي مورد بررسي واقع شود. از هر واحد دولتي خواسته مي‌شود پيشنهادهاي خود را از پايين به بالا اولويت‌بندي كند، مجموعه برنامه‌هاي جايگزيني را برآورد كند و برنامه‌ها را به نحوي مرتب كند كه مشخص باشد در سطوح گوناگون بودجه كدام اقلام حفظ شدني و كدام اقلام حذف شدني است.
مراحل اجرايي اين نظام عبارتست از:
(1) در كليه سطوح تخصيص منابع، عملكرد برنامه‌ها مورد بررسي قرار مي‌گيرد.
(2) فعاليتهاي دستگاه‌هاي اجرايي به مجموعه‌هاي تصميم‌گيري تبديل مي‌شود.
(3) مجموعه‌ها تصميم‌گيري پس از ارزيابي در هر سطح مديريتي، اولويت بندي مي‌شوند.
(4) اولويت‌هاي فوق، مؤسسات را قادر مي‌سازد براي هر برنامه كمترين ميزان فعاليت و اثر مالي هر ميزان افزايش در فعاليت را مشخص سازند.
كاربرد نظام ZBB در وزارت كشاورزي آمريكا با موفقيت همراه نبود، زيرا بسياري از برنامه ها و پروژه‌ها دستوري بودند و امكان حذف آنها، حتي با اولويت بسيار پايين وجود نداشت. همچنين تصميم‌گيران فرصت بررسي فعاليتها و تهيه گزارشات لازم را نداشتند مسايل مربوط به اين نظام شبيه "بودجه‌بندي نامحدود" است. هر دو نظام متضمن فروض اساسي غيرمنطقي هستند. در بودجه‌بندي نامحدود فرض اساسي بر نامحدود بودن منابع است و در نظام ZBB، فرض بر توان تصميم‌گيران به حذف پروژه‌ها و برنامه‌ها است. در عمل نيروهاي سياسي كشور به گونه‌اي عمل مي‌كند كه امكان حذف هيچ پروژه، يا برنامه‌اي ميسر نگردد. به همين دليل شايد بهتر باشد نظام بودجه‌بندي از صفر براي شمار خاصي از پروژه‌ها يا برنامه‌ها در هر سال به طور جداگانه مورد عمل قرار گيرد.
در كشورهاي در حال توسعه، اصلاحات دهه 1960، استمرار تغييرات دهه قبل و تلاش براي اجراي شقوق جديد از بودجه عملياتي بود. در طبقه‌بندي بودجه تجديدنظر شد، بهبودهايي در روشهاي حسابداري بودجه به عمل آمد و هماهنگي بيشتري بين واحدهاي مسئول بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي ايجاد گرديد. مشكل اساسي اين گروه از كشورها، تقويت نقش نظام بودجه‌بندي به عنوان يك ابزار موثر در اجراي برنامه‌هاي توسعه بود. هدف كشورهايي كه تلاش كردند بودجه عملياتي را به اجرا در آورند استفاده از آن به عنوان كمكي در فرآيند برنامه‌ريزي بود. بكارگيري بودجه‌بندي عملياتي در اين كشورها كند و با سختي همراه بوده است و در بعضي موارد قبل از ارزيابي كامل تجربيات، به اين كار مبادرت شد.
در اواخر دهه 1960، تمايل بيشتري به استفاده از روش حسابداري تعهدي بوجود آمد. كميسيون مفاهيم بودجه آمريكا در سال 1968 با الهام از تجربيات كشور هلند، پيشنهاد استفاده از روش حسابداري تعهدي در آمريكا را مطرح ساخت. اين پيشنهاد اگرچه مورد پذيرش قرار گرفت، ليكن بدليل مشكلات فني متعدد اجراي آن با روندي كند صورت گرفت. ضمن اينكه مشخص شد هزينه‌هاي محاسبه شده براساس حسابداري تعهدي تفاوت چنداني با هزينه‌هاي محاسبه شده براساس روش حسابداري نقدي ندارد (به استثناي هزينه‌هاي مربوط به حقوق بازنشستگي). كميسيون سابق الذكر همچنين پيشنهاد داد بودجه واحدي مشتمل بر "بودجه‌بندي بر مبناي حسابداري تعهدي"، "بودجه تشكيلاتي" و "بودجه بر مبناي حسابهاي ملي" ارايه شود. اين پيشنهاد در كره جنوبي نيز مورد توجه واقع شد و مورد عمل قرار گرفت.
تحولات دهه 1960، همچنين از نظر شروع استفاده از فناوري رايانه‌اي در بودجه‌بندي و حسابداري حائز اهميت بوده است. بيشتر كشورهاي صنعتي و در حال توسعه به درجات مختلف به پردازش الكترونيكي داده‌ها روي آوردند و نظامهاي حسابداري خود را با ابزار جديد تجهيز كردند.
2-3- اصلاحات دهه 1970
تحولات بودجه‌بندي دهه 1970 به قدري متنوع بود كه شرح تمامي آن به شكل محدود امكانپذير نيست. در اين دوره روشهاي جديدي پيشنهاد شد، روشهاي قديمي دوباره مطرح گشت و نظامهاي بودجه‌بندي بعد از شوك نفتي 1973 تحت فشار زياد قرار گرفت. اصلاح امري اختياري است و دهه 1970 دوره‌اي است كه طي آن بيشتر كوششها با هدف اصلاح يا به حداقل رساندن نارسايي‌هايي كه در گذشته بروز كرده بود صرف گرديد. مشكلاتي مانند: اتخاذ تصميم در خارج از فرآيند بودجه‌بندي و بدون در نظر گرفتن اثرات آن بر ماليه دولت، نبود هماهنگي بين درآمدها و هزينه‌ها، فقدان هدفهاي مشخص، نبود نظام بودجه‌بندي پيشرفته و نظاير آن، مجددا مورد بررسي قرار گرفت ولي در سالهاي اوليه اين دهه نتيجه موفقيت‌آميزي نداشت. براي سهولت تحليل جامع‌تر اين تحولات مي‌توان آنها را از سه ديدگاه "وجوه قانوني"، "وجوه اقتصادي" و "وجوه فني" مورد مطالعه قرار داد.
در زمينه "وجوه قانوني" تحولات بودجه‌ريزي، به طور كلي طي دهه‌هاي 1950 و 1960 كنترلهاي بودجه‌اي، از ديدگاه كنترل رشد هزينه‌ها سيري نزولي داشته و طي دهه 1970 نيز تحول شايان ذكري در اين زمينه ايجاد نشد. ولي تلاشهايي در زمينه مشاركت در تصميم‌گيري و افزايش درجه پاسخگويي به عموم و ايجاد روشهاي بودجه پارلماني در آمريكا و تجديد سازمان كميته هزينه‌ها در انگليس موجب بهبود شايان توجهي در نقش قانونگذاري در نظام كلي تصميم‌گيري مالي شد.
در خصوص "وجوه اقتصادي"، برنامه‌ريزي هزينه‌هاي عمومي از طريق تهيه پيش‌بيني غلطان هزينه‌ها مورد توجه بيشتري قرار گرفت. طي سالهاي اوليه دهه 1970، توجه بيشتر به مديريت تقاضا و برنامه‌ريزي مربوط به آن، منجر به از دست رفتن كنترل مالي شد. چندي بعد ابزارهايي بكار گرفته شد كه موجب بهبود نظامهاي گزارش‌دهي و نظارت بر بودجه گرديد. مشكل ديگري كه در اين دوره پديد آمد، برنامه‌ريزي به قيمتهاي ثابت و تعديل برآوردها بر مبناي افزايش قيمتها بود. براي مقابله با اين مشكل، در كشور انگليس برنامه‌ريزي بر مبناي قيمتهاي ثابت منسوخ و به تدريج روشهاي جديدي با استفاده از برآورد روند قيمتها در آينده به كار گرفته شد. در اين دوره همچنين نظام برنامه‌ريزي هزينه‌ها در بيشتر كشورهاي اروپاي غربي و بعضي از كشورهاي در حال توسعه مورد استفاده قرار گرفت.
در دهه 1970 مديريت تقاضا جنبه ديگري پيدا كرد. هدف سياست مالي از برقراري تراز در بودجه دولت به ايجاد تراز كلي در اقتصاد و تصميم گيري در مورد مازاد يا كسري بودجه هماهنگ با سياستهاي پولي منعطف گرديد. اين تحولات موجب شد كه بودجه علاوه بر نقش آن به عنوان كمك به مديريت مالي، به عنوان ابزاري براي برقراري تعادل در كل اقتصاد مطرح گردد. اين ديدگاه انجام تحقيقاتي براي بهبود ابزار برآورد اثرات مالي بودجه بر اقتصاد را ضروري ساخت. كشورهاي صنعتي براي برآورد اين اثرات، از مفاهيمي چون "بودجه اشتغال كامل" ، "بودجه ساختاري " و "بودجه بي اثر دوره‌اي" استفاده كردند، كه برخي از آنها هنوز هم مورد عمل هستند. اين مفاهيم به دليل كمبود آمار لازم و همچنين مشكلات محاسباتي در كشورهاي در حال توسعه بكار گرفته نشد.
يكي از نوآوري‌هاي "فني"، دهه 1970 لحاظ كردن تقاضاهاي بودجه در سطوح مختلف منابع موجود بود. نظام بودجه‌بندي A، B و X در كانادا بر همين اساس بود: بودجه A شامل فعاليتهايي بود كه در سطح مبالغ سال گذشته ادامه مي‌يافت، بودجه B با فرض افزايش هزينه‌ها بود و بودجه X براساس كا هش احتمالي هزينه‌ها تدوين مي‌گرديد.
در كشورهاي در حال توسعه مشكل اساسي انجام امور بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي در دستگاه‌هاي اجرايي جداگانه بود. اقدامهايي هم كه صورت گرفت حالت ادواري به شكل الگوي: جداسازي- يكپارچگي-جداسازي داشت. مشكل اجراي برنامه هم وجود داشت و مشكلات حسابداري فرسوده دولتي نيز بيشتر از پيش نمايان شد.
تجربيات فوق بعد از شوك اوليه نفتي چرخش ديگري پيدا كرد. توجه‌ها عمدتاً به كنترل رشد هزينه‌ها معطوف شد. اگرچه بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه صورت گرفت هيچ يك رشد هزينه‌ها را توجيه نمي‌كرد، ليكن به نظر مي‌رسد عوامل سياسي و همچنين فني خاص منجر به افزايش هزينه‌ها شده باشند. گسترش نقش دولت به عنوان توليدكننده، مصرف‌كننده، كارفرما و سرمايه‌گذار و همچنين تغيير در توزيع نسبي جمعيت، تغيير كشش درآمدي تقاضا براي خدمات عمومي و پرداخت قيمت بيشتر توسط دولت براي كالاها و خدمات مصرفي مجموعاً باعث رشد هزينه‌ها شد. در سالهاي اوليه، تورم درآمد بيشتري را حاصل كرد و لذا تصميم‌گيري در مورد هزينه‌ها فشار زيادي ايجاد نكرد. برخي از اقلام هزينه‌ها از حالت اختياري و صوابديدي به شكل استحقاقي درآمدند. هزينه‌هاي انتقالي و خدمات اجتماعي با تورم افزايش يافتند. با توجه به اين تحولات و تعهدات ايجاد شده، قدرت انعطاف تصميم‌گيران محدود شد. به تدريج كه افزايش هزينه‌ها موجب تغيير در نرخ مالياتها شد و كسري بودجه افزايش يافت، لزوم كنترل هزينه‌ها آشكار گرديد. كشورهايي كه منابع درآمدي آنها منحصر به ماليات بود، براي تأمين كسري بودجه تلاشهايي را براي كسب درآمدهاي جديد آغاز كردند. كوششهاي انجام گرفته براي محدود كردن كسري بودجه، همچنين منجر به كاهش هزينه‌هايي شد كه عامل ايجاد رشد اقتصادي بودند. با بروز ركود اقتصادي، افزايش درآمدها محدود شد، در حاليكه هزينه‌ها از طريق ايجاد كسري بودجه بيشتر بر تورم موجود دامن زد. ميزان استقراض افزايش يافت و هزينه‌هاي مربوط به بهره وامهاي دريافت شده منجر به افزايش كسري بودجه شد. مجموعه عوامل فوق منجر به اين نتيجه شد كه كنترلهاي بودجه‌اي بايد معطوف به رشد هزينه‌ها گردد.
نتيجه‌گيري فوق دو اثر مثبت و منفي داشت. از جنبه مثبت، قوانيني در جهت بررسي مستمر سياستهاي موجود، برقراري نظامهاي كنترل و نظارت مديريت مالي، و تهيه گزينه‌هاي مختلف اجراي بودجه تدوين گرديد. به تجزيه و تحليل سياستها اهميت بيشتري داده شد و بهبود بهره‌وري و كارآيي مورد تاكيد قرار گرفت. بعضي از كشورها ذيحسابي كل (كانادا) يا بازرس مالي كل (آمريكا) براي بررسي حسابها تعيين كردند.
از جنبه منفي، فشارهاي هزينه‌اي باعث شد كه دولتها اقدام به كاهش همه جانبه هزينه‌ها و يا تعديل هزينه‌ها در قالب سقفها مشخص بزنند. اين اقدامات غالباً بصورت ضربتي و متمركز صورت مي‌گرفت. نهايتاً ثبات هزينه‌ها جاي خود را به تعديلهاي كوتاه مدت هزينه‌ها داد.
تحولات عمده ديگر اين دوره، ظهور مجدد بودجه‌بندي از صفر و به كارگيري "بودجه لفافي" و "مديريت هدفمند" بود. جيمي كارتر فرماندار ايالات جورجياي آمريكا پس از انتخاب به رياست جمهوري در سال 1977 شكل جديد بودجه‌ريزي از صفر را ارايه كرد. اين روش داراي سه ويژگي اساسي زير بود:
1- براي پيشنهادهاي بودجه، مجموعه‌هاي تصميم‌گيري در نظر گرفته شده بود كه به "بسته‌هاي تصميم‌گيري" موسوم بود. بطور تقريب 10000 بسته تصميم يگري در هر سال تهيه مي‌شد.
2- سطوح تأمين اعتبار زير براي هر بسته تصميم گيري مورد استفاده قرار مي‌گرفت:
• سطح حداقل، مربوط به خدماتي كه سطح آنها نسبت به وضع موجود كاهش مي‌يافت.
• سطح موجود، براي خدماتي كه سطح آنها در وضعيت فعلي ثابت باقي مي‌ماند، با در نظر گرفتن افزايش هزينه‌هاي پرسنلي و اداري.
• سطح افزايشي، مربوط به خدماتي كه بايد نسبت به وضع موجود افزايش مي‌يافت.
3- سطوح تأمين اعتبار بسته‌هاي تصميم‌گيري برحسب اهميت اولويت‌گذاري مي‌شدند.
نظام جديد بودجه‌ريزي از صفر، از جهات مختلف مورد نقد قرار گرفت. مهمترين انتفاد، زمان مورد نياز براي تهيه پيشنهادات بود. نظام بودجه‌ريزي از صفر برعكس آن چيزي كه جيمي كارتر وعده داده بود، نياز به توجيه دستگاه‌ها نسبت به هر دلار دريافتي داشت. مقامات مسئول نمي‌دانستند چگونه سطح حداقلي كمتر از وضع فعلي مي‌تواند وجود داشته باشد در حالي كه عمليات فعلي سودآور بود (مانند تأمين اجتماعي).
بطور كلي، روش جديد بودجه‌ريزي از صفر در موارد نادري برنامه‌هاي غيرضروري را حذف يا رشد آنها را متوقف و يا منجر به تغيير در اولويت برنامه‌ها شد. در چند مورد خاص، با تأمين اعتبار برخي از برنامه‌ها در سطح حداقل، پس‌اندازي ايجاد شد ولي اين امر موجب خشم دستگاه‌هاي ذي‌ربط شد، زيرا مسئولين آنها مي‌ديدند بايد به اين دليل تنبيه شوند كه توانسته بودند تشخيص دهند چگونه مي‌توانند برنامه‌هاي خود را با بودجه‌اي كمتر از قبل اجرا كنند. به دليل همين مشكلات، مدت كمي پس از به قدرت رسيدن رونالد ريگان در ژانويه سال 1981، نظام بودجه‌ريزي از صفر كنار گذشته شد.
"در نظام بودجه‌بندي لفافي" كه در كشور كانادا به اجرا در آمد، كل بودجه به 9 لفاف تقسيم مي‌شد، كه هر يك تحت مديريت كميته‌اي خاص قرار مي‌گرفت. تخصيص بودجه در هر كميته در قالب سقف لفاف مزبور صورت مي‌گرفت.
در نظام بودجه‌بندي "مديريت هدفمند" سه فعاليت عمده موردنظر است: تعيين هدفها، مشاركت و بازخور، طرفداران اين نظام نسبت به عامل مشاركت در نظام بودجه‌بندي تاكيد زيادي داشتند. در نظام مديريت هدفمند، فرضيه كلاسيك مديريت مورد نظر نبوده، بلكه بيشتر تحت تاثير نظريه‌هاي مربوط به "نوع‌پرستي سازماني" كه توسط نظريه پردازاني چون داگلاس مك گرگور بيان مي‌شد قرار داشت. در اين نظام هدفهاي سازماني از طريق مشاركت اعضاي سازمانها تعيين مي‌گردد. اعضاي سازمانها در تعيين هدفهاي گروههاي خاص خود مشاركت فعالي دارند، كه اين امر باعث مي‌شود مشاركت كنندگان احساس كنند هدفها مشروع و بر حق است، و لذا حمايت لازم را از آن به عمل مي‌آورند. در فرآيند مشاركت، اعضا تعهد بيشتري نسبت به هدفهاي سازمان خواهند داشت. همچنين تصور مي‌شود، افزايش مشاركت در نظام مديريت هدفمند موجب افزايش انگيزه، انعطاف بيشتر و عملكرد بهتر و رضايت كاري بيشتر شود.
منتقدان نظام مديريت هدفمند معتقد هستند كه اين نظام موجب افزايش بحث در مورد هدفها و كاهش زمان موجود براي اجراي آنها مي‌شود. بوروكراسي و ساير فعاليتهاي متعدد اين نظام نيز يك عامل منفي تلقي مي‌شود. اين منتقدان مدعي هستند كه كاربرد نظام مديريت هدفمند امكانپذير نبوده است. زيرا هدفهاي بخش دولتي به قدري متعدد و با ابهام روبرو بوده كه امكان پاسخگويي به تمامي آنها وجود نداشت.
در اواخر دهه 1970، سوالهايي در زمينه نقش بودجه و حدود آن مطرح گرديد، با اين استدلال كه رشد هزينه‌ها منجر به ايجاد منابع براي بخش خصوصي شده كه اين امر موجب تغذيه تورم از طريق مالياتهاي بيشتر گرديده است. براي مقابله با اين وضعيت نيز تثبيت هزينه‌هاي عمومي به عنوان مهمترين سياست براي آينده پيشنهاد مي‌شد. اگر فرضيه‌هاي كاهش مصرف سالهاي دهه 1930 و عدم موفقيت نظام بازار در افزايش اشتغال و ثبات اقتصادي موجب دخالت بيشتر دولت شد، عدم موفقيت مكانيزم غيربازار (دخالت بيشتر دولت)، بحث محدوديت فعاليتهاي دولتي را، هم از ديدگاه ايد‌ئولوژيكي و هم اصول ماليه عمومي، احيا كرد.
همچنين با توجه به اينكه اقدامهاي احتياطي مستمر در مورد مديريت تقاضا، موجب مشكلات اقتصادي شده و ابزار بكار گرفته شده نيز غالباً بر مبناي پيش‌بيني‌هاي اشتباه اقتصادي بود، سياستهاي ميان مدت قابل انعطاف مورد توجه بيشتري قرار گرفت. هزينه‌ها كه در دهه 1960 به عنوان عاملي براي ايجاد ثبات تلقي مي‌شد، در دهه 1970 به عنوان ابزاري براي تعديل كوتاه مدت مورد تاكيد قرار گرفت. در كشورهاي در حال توسعه، روند رشد اقتصادي محدود شد و فقر به عنوان مهمترين مشكل خود را نشان داد، مشكلي كه حل آن تنها به وسيله بودجه دولت امكان پذير نبود.
از نظر نهادي، پس از سالهاي عدم تمركز، تلاش براي پاسخگويي به تقاضا منجر به تمركز تصميم‌گيري در كشورهاي صنعتي و ظهور طبقات جديدي از مسئولين شد. اگر قبلاً بودجه‌ريزاني بودند كه وظايف متعددي را برعهده داشتند، در دهه 1970 مسئوليت‌هاي جديد چون سياستگزاران، بودجه‌ريزان و مديران مالي ايجاد شد.
2-4- تحولات نظام بودجه‌ريزي بعد از سال 1980
اصلاحات به عمل آمده طي دوره پنج ساله 1980-1930 به دليل نارسايي‌هايي كه داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌اي از ادبيات مربوط به اصول سياسي و تشكيلات دولتي اشاره به اين موضوع دارند كه در نظامهاي بودجه‌بندي به كار گرفته شده، به رويكردهاي بودجه‌اي سياسي و سنتي توجهي نشده است. براساس ادبيات مزبور بيشتر راه‌حلهاي اقتصادي، در واقع مشكل سياسي هستند در حالي كه راه‌حلهاي سياسي ممكن است به مشكلات اقتصادي منجر شوند.
برخي از تحليل‌گران نيز معتقد بودند كه اصلاحات انجام گرفته نبايد از ديدگاه عدم موفقيت در تحقق هدفهاي موردنظر، بلكه از ديدگاه مسايلي كه با استفاده از آنها مطرح شده و مسايلي كه در آينده پيش روي بودجه‌ريزان قرار مي‌گيرد، مورد توجه قرار گيرند. بررسي‌هاي تجربي در مورد اين اصلاحات نشان داد كه كاربرد اين اصلاحات و نوآوري‌هاي نهادي ذي‌ربط منجر به ايجاد دو دسته مشكلات شد. در كشورهاي صنعتي، مشكل اساسي در ارتباط با روشهاي بكار گرفته شده و برنامه‌ريزي مالي ميان‌مدت و نوع بحثهاي ميان دستگاه‌هاي نظارت‌كننده و مصرف‌كننده اعتبارات بود. دستگاه‌هاي مصرف‌كننده، اعتبار متقاضي افزايش اعتبار در سطحي بالا بودند كه تأمين آنها منجر به افزايش تورم و در نتيجه كاهش رقم واقعي هزينه‌ها شد. مشكل تعديل كوتاه‌مدت هزينه‌ها نيز منجر به بروز مسايل سياسي و كاهش انعطاف سياسي تصميم‌گيران شد. هماهنگي بين تغييرات بودجه‌اي كوتاه‌مدت و استراتژي ميان مدت اقتصادي مشكلي بود كه لاينحل باقي ماند.
در كشورهاي در حال توسعه فرآيندهاي بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي كه توسط دستگاه‌هاي مستقل انجام مي‌گرفتند، منجر به مشكل دوگانگي شده كه اثرات آن به تمامي ساختار و طبقه‌بندي هاي مختلف بودجه سرايت كرد. مسائل مربوط به تمركز و عدم تمركز نيز اگرچه در بعضي مقاطع مورد توجه قرار گرفت، ليكن هيچگاه به عنوان يك وجه مهم بودجه‌بندي با آن برخورد نشد.
تحولات نظام بودجه‌ريزي از سال 1980 بيشتر حول محور اساسي مسائل اساسي فوق بود. تلاشهاي به‌عمل آمده طي اين دوره را مي‌توان تحت شش فصل اساسي جمع‌بندي كرد:
الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيك بودجه بندي
ب) عدم تمركز و فدراليسم مالي
ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حساب هاي مالي
د) بودجه ريزي بر مبناي عملكرد
هـ) نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج
و ) نظام چارچوب ميان مدت هزينه هاي بودجه
الف) جنبه‌هاي سياسي و ايده ئولوژيك بودجه بندي
اهداف اصلي بودجه‌بندي، حداكثر كردن منابع، اولويت‌گذاري نيازهاي مختلف و تعيين سطح مناسب هزينه‌ها است. تحقق اين اهداف به سادگي ميسر نيست، زيرا بودجه‌بندي با ارزش‌ها، قدرت‌هاي سياسي و رجحان تصميم‌گيران روبرو است. به بيان ديگر ملاحظات سياسي در بودجه‌بندي ممكن است ساير عوامل را تحت تاثير خود قرار دهد. در رويكرد سياسي بودجه‌بندي، معاملات و مبادلات تصميم‌گيران سياسي در كانون توجه قرار دارد. اجزاي اصلي اين رويكرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاري، گرايشهاي بوروكراتيك، ايده ئولوژي سياسي، سليقه‌هاي شخصي و تباني. در رويكرد سياسي، محصول نهايي تابع ميزان موفقيت جناح‌هاي سياسي در دستيابي به هدفهاي خاص خود از طريق شكل‌دهي رويدادهاي آينده است.
