بخشی از مقاله
بودجه ریزی
يك آينده نگري از عمليات دستگاه
در جهت اهداف تعيين شده است.
فصل اول : بودجه
مفهوم بودجه :
واژه «بودژه » يك كلمه فر انسوي است و از وا ژه فرانسوي قديمي«بوژت » گرفته شده است. در زبان فارسي بودجه از كلمه فرانسوي « بوژت » به معناي كيف يا كيسه چرمي گرفته شده و وجه تسميه آن اين است كه وزراي دارايي فرانسه صورت وضعيت دخل و خرج مملكتي را در داخل آن قرار داده و به مجلس مي بردند. البته در انگليس نيز واژه بودجه از زمان فرا نسه اقتباس شده است . در انگلستان كيف چرمي كه محتواي آن صورت مخارج مورد نياز پادشاه بود توسط خزانه داري كه بعداً وزير دارايي ناميده شد براي تصويب وجوه مورد نياز پادشاه به پارلمان عرضه مي شد . آن كيف باجت ناميده شد و به تدريج به محتويات داخل ان كيف «بودجت » گفتند و به علت ثقيل بودن تلفظ آن در فارسي به صورت بودجه در آمده است . در ايران قبل از انقلاب مشروطه چنين واژه اي در زبان فارسي وجود نداشت اما پس از آن چون در قانون اساسي ايران مباحثي ازقوانين اساسي بلژيك و فرانسه اقتباس شد ، اين وا ژه نيز وارد قانون محاسبات عمومي ايران گرديد .
تعريف بودجه :
اولين قانون محاسبات عمومي ايران در سال 1290 هـ . ش به تصويب رسيد در ماده يك قانون بودجه اين چنين تعريف شده است :« بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خر ج مملكت برا ي مدت معيني در آن پيش بيني وتصويب شده باشد مدت مز بور را سند مالي مي گويند و عبارت است از يك سال شمسي. البته ديدگاهها و تعاريف در مورد بود جه متاثر از نظريه هاي اقتصادي در مورد دولت است و ديدگاههاي موجود در اين زمينه نيز تحت تا ثير شرايط متفاوت سياسي ، اقتصادي و فرهنگي جوامع است . به طور كلي در ميان انواع تعاريفي كه از بودجه به عمل آمده، سه دسته عمده را مي توان تشخيص داد :
الف) تعاريفي كه بر جنبۀ سياسي بودجه تأكيد دارند:
در تعاريفي كه از اين گروه شكل گرفت بودجه يكي از اصلي ترين جريانات سياسي جامعه فر ض شده و نظارت و كنترل براي اجراي آن ازموثرترين ومفيد ترين ابزارتفكيكي قواي سه گانه ( مجريه ، قضائيه ، مقننه)و كنترل اين قوا توسط يكديگر در آمد .
در سال 1312 هـ .ش قا نون محاسبات عمومي جديدتري كه نسبت به قانون سابق تا اندازه اي كامل تر بود به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد . در ماده اول قانون بودجه با تغييرات جزيي چنين تعريف شده است :« بودجه ، لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است براي مدت يك سال شمسي كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده باشد .» با كمي دقت در تعاريف بيان شده روشن مي شود كه بنيانگذاران بودجه ايران با اطلاق واژه هاي سند و لايحه و پيروي از اصل تصويب بودجه توسط نمايندگان منتخب مر دم بيشتر اهداف را دنبال نموده وبر جنبه هاي بودجه تا كيد مي ورزيدند .
ب) تعاريفي كه به جنبه هاي اقتصادي ومالي تا كيد دارند.
بودجه شاهرگ حيات اقتصادي دولت است كه در شريانهاي ان منابع مالي و اقتصادي جاري است . تاكيد برجنبه هاي مالي واقتصادي در تعاريف بودجه بعد از گذر از ا قتصاد كلاسيك به اقتصاد نئو كلاسيك صورت گرفت . در اين دوران با گسترش دا منۀ فعاليتها و عمليات دولت حجم بودجه ها نيز به سرعت افزايش يافت و در نتيجه تغيير و تحولات بودجه اي نيز در دو زمينه نظري و عملي بشدت به تحولات اقتصادي و مالي پيوند خورد. مقارن اين تحولات دگرگونيهاي تاريخي و اقتصادي عظيمي به وقوع
پيوست؛ بويژه انقلاب اكتبر سال 1917 م در روسيه و ركود و بحران بزرگ سال 1929 در آمريكا و نشر عقايد «جان ميناردكينز»بنيانگذار مكتب اقتصادي نئوكلاسيك و دعوت از دولت براي مداخلۀ بيشتر در امور اقتصادي و توليدي بودجه را به صورت اساسي ترين و اصلي ترين ابزار كنترل و ارشاد اقتصادي و مالي در آورد. در اين دوران تعريف بودجه نيز از تحولات و تغييرات تأثير پذيرفت و كانون تأكيد از جنبه هاي سياسي – اجتماعي به جنبه هاي اقتصادي و مالي تغيير يافت. در اينجا به سه نمونه از اين تعاريف اشاره مي كنيم:
1. «بودجه عبارت است از يك طرح مالي كه در آن نيازمنديهاي پولي دولت به طور كلي براي مدت محدودي پيش بيني مي شود.»
2. بودجه عبارت است از طرحي جامع در قالب اصطلاحات مالي كه بوسيلۀ آن يك برنامۀ جاري براي مدت معيني اجرا مي شود.
3. بودجه عبارت است از : الف: يك طرح مالي كه هم به عنوان شالوده اي براي پيش بيني عمليات آتي و هم براي كنترل آن عمليات به كار مي رود؛ ب) يك تخمين از مخارج آتي، ج ) يك طرك نظامدار براي بسيج امكانات و حداكثر استفاده از منابع انساني، مادي و ساير منابع.
در تعاريف بالا به كار بردن عباراتي چون «طرح نظامدار» ، «طرح مالي» و «طرحي جامع در قالب اصطلاحات مالي» در مورد بودجه، همگي حاكي از اهميت جنبه هاي اقتصادي و مالي در بودجه است.
ج) تعاريفي كه بر جنبه هاي برنامه اي و مديريتي بودجه تأكيد دارند.
شايد در نوشته ها و تعاريف دهه هاي اخير دربارۀ بودجه، هيچ اصطلاح و مفروضي بيشتر از «برنامه» به كار نرفته باشد.
امروزه واژه هاي بودجه و برنامه در هم ادغام يا مترادف هم گشته اند (مثلاً بودجه برنامه اي) و يا با هم مورد استفاده قرار مي گيرند (مانند برنامه و بودجه) . به هر حال امروز مفهوم هيچ يك از آن دو بدون ديگري قابل درك نيست. مادۀ اول قانون محاسبات عمومي مصوب اول شهريور 1366 بودجه را برنامۀ مالي دولت دانسته، و آن را چنين تعريف مي كند: «بودجۀ كل كشور برنامۀ مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي است كه منجر به نيل به سياستها و هدفهاي قانوني مي شود و از سه قسمت زير تشكيل مي شود:
1- بودجه عمومي دولت شامل : الف : پيش بيني دريافتها و منابع تأمين اعتبار كه در سال مالي به طور مستقيم و يا غير مستقيم بوسيلۀ دستگاهها از طريق حسابهاي خزانه داري كل اخذ مي گردد.
ب) پيش بيني پرداختهايي از محل درآمد عمومي يا اختصاصي براي دستگاههاي اجرايي.
2- بودجۀ شركتهاي دولتي و بانكها شامل پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار.
3- بودجه مؤسساتي كه تحت عنواني غير از عناوين فوق در بودجۀ كل كشور منظور مي شود. بودجه فعلي كل كشور در قابل بودجۀ عمومي دولت و بودجۀ شركتهاي دولتي ظاهر مي گردد.
د) ساير تعاريف :
اگر درخواستهاي بودجه، جمع آوري شده و طبق دستور العملها و بخشنامه هاي بودجه به كار گرفته شوند و اگر فعاليتها به نتايج مطلوب بينجامند. هدف بيان شده در سند بودجه، تحقق يافته است. بنابراين، بودجه بين منابع مالي و رفتار انساني براي تحقق اهداف و خط مشي ها پيوستگي ايجاد مي كند. بدين ترتيب بودجه ريزي عبارت است از تبديل منابع مالي به اهداف انساني. به عبارت ديگر بودجه به مجموعه اي از اهداف و برنامه هاي انساني به همراه هزينه هاي مربوط به آنها اطلاق مي گردد و به طور كلي بودجه ريزي دولتي ابزار سازماندهي اطلاعات براي اتخاذ تصميمات مربوط به تخصيص منابع كمياب مالي است و بودجه فرآيندي است كه از طريق آن : 1- سياستهاي دولت به اجرا در مي آيند؛ 2- فعاليتهاي دولتي به طور مؤثر برنامه ريزي مي شوند. 3- نظارتهاي اداري و قضايي تحقق مي يابند.
با توجه به مجموع تعاريف بودجه اي ، ويژگي هاي مشترك همۀ تعاريف بودجه عبارتند از :
1. بودجه يك برنامه مالي و كاري است .
2. پيش بيني درآمدها و هزينه هاي مورد نياز است.
3. سندي است كه بايد به تصويب قوه مقننه برسد.
4. مدت آن محدود است (معمولاً‌يك سال).
5. هيچ دولتي بدون داشتن بودجه نمي تواند دست به فعاليتي بزند.
اهداف و مقاصد بودجه :
بودجه ريزي از نظر تنظيم، تصويب، اجرا و كنترل اهداف مختلفي را در سياستهاي دولت دنبال مي كند: در مرحله تنظيم، بودجه چهارچوبي را براي تنظيم سياستهاي دولت فراهم مي كند و فعاليتهاي مختلف را براي رسيدن به اهداف توسعه و تقسيم اين فعاليتها بين دستگاههاي اجرايي تعيين مي كند، در مرحله تصويب بودجه وسيله كنترل قانوني است، در مرحله اجرا بودجه ريزي راهنماي مديران در اجراي سياستهاي تدوين شده است، در نهايت بودجه ريزي مهمترين ابزار كنترل و نظارت بر عملكرد دولت محسوب مي شود. به طور كلي، اهداف و مقاصد و نقشهاي بودجه ريزي را مي توان موارد زير دانست : الف) قضاوت در مورد توزيع عادلانه وجوه : هدف كميسيونهاي
تخصصي برنامه و بودجه مجلس و كميته هاي فرعي آن، توزيع عادلانۀ وجوه موجود بين مؤسسات دولتي است. ب) برقراري سيستم پاسخگوئي : مردم يك كشور از طريق فرآيند انتخابات، قوۀ مقننه را به پاسخگوئي وا مي دارند. قوۀ مقننه نيز مؤسسات دولتي را به پاسخگوئي وادار مي كند به طور خلاصه بودجه وسيله آگاهي و اطمينان مردم از مصرف صحيح و قانوني منابع و وجوه عمومي است . ج) كسب مجوز قانوني براي فعاليتهاي دولت : بودجه و ترتيبي كه براي اجرايي بودجه در كشورها وجود دارد متضمن مجوزهاي قانوني براي مخارج دولتي و تحصيل درآمدهاي عمومي است. بودجه مجوزي قانوني است كه دولت به كمك آن مي تواند پرداختهاي دستگاههاي عمومي را انجام دهد.
هر هزينه اي موقعي قابل پرداخت است كه قوه مقننه اجازۀ آن را صادر نموده باشد. هزينه هاي مصوب بايد صريح، روشن، ساده و قابل فهم باشد.
د) راهنماي ارجاي سياستهاي دولت : بودجه ريزي با امكاناتي كه به وجود مي آورد و ارزيابي ها و بررسي هايي كه در خصوص پيشرفت فعاليتهاي دولت معمول مي دارد، به تصميمات دولت براي اجراي برنامه ها جامۀ عمل مي پوشاند. بودجه، ابزار سياستهاي حكومت است. دولتمردان علاقه مندند سياستها و برنامه هايشان در طول دوران مسئوليت آنها به انجام برسد. بعضي از اين برنامه ها كه نياز به كاهش هزينه و افزايش ماليات دارند تغيير پيدا مي كنند. مردم دوست دارند كه دولتمردان به برنامه هاي خود عمل كنند. بودجه نيز ابزاري است براي نيل به هدف.
ه) ابزاري براي كنترل قوۀ مجريه توسط قوۀ مقننه : از هدفهاي بودجه تعيين و مشخص كردن عمليات و فعاليتها و مقدار كاري است كه دولت در سال انجام آن را تعهد مي كند. بدين ترتيب كه مسئوليت دولت مسلم مي گردد و مبنايي براي نظارت بر هزينه هاي سازمان هاي دولتي فراهم مي شود. بودجه تنها سند و مدركي است كه به افراد جامعه نشان مي دهد دولت چه مي خواهد بكند، سياست كلي و برنامه اش چيست، و سازمانهاي دولتي تا چه حد خدمتگزار آنان هستند.
كنترل دليل اصلي وجود سيستم بودجه ريزي است.
و) ابزار روابط عمومي بودجه ريزي به نحوي بايد صورت گيرد كه مهمترين تخصيص را به دست دهد. در صورتيكه بررسي كنندگان بودجه به حجم آمار اهميت دهند، اين آمارها توسط تنظيم كنندگان بودجه براي آنها فراهم مي شود. اگر قوۀ مقننه و نمايندگان مردم علاقمند به چگونگي تأثير گذاري بودجه بر جامعه باشند، بودجه ريزان تلاش خود را در جهت برآوردن خواست آنها متمركز مي كنند.
1- ابزار مديريت مطلوب : استفاده دقيق از ابزارهاي آماري ، حسابداري عملياتي و استانداردهاي عملكرد نشان دهندۀ اين است كه نيروي انساني برنامه ريز به نحو مطلوبي به كار گرفته شده است. ح) يك برنامۀ كاري همراه با اثرات دولتي :
برنامه هاي وعده داده شده از طريق بودجه به تحقق مي پيوندند و در صورتي كه قسمتي از بودجۀ منظور شده كاهش پيدا كند برنامه نيز نياز به تعديل خواهد داشت.
ط) برنامه ريزي دولت : يك سيستم بودجه ريزي مناسب نيازمند اين است كه مسؤولان بودجه ريزي مؤسسه، سطح برنامه ها و هزينه هاي آنها را حداقل چند سال قبل برآورد كنند.
به طور كلي دستگاههاي اقتصادي هر كشور به دو قسمت تقسيم مي شود: بخش خصوصي و بخش دولتي كه بخش عمومي نيز ناميده مي شود. ارتباط و توازن اين دو بخش با يكديگر در وضعيت كلي اقتصاد كشور اهميت زيادي دارد. اين موضوع كه چه ميزان از درآمدهاي افراد و مؤسسات را دولت مي تواند با اخذ ماليات به خود تخصيص داده، به مصرف مخارج عمومي برساند موضوعي است كه در وضعيت اقتصادي كشور و سرعت ترقي و تكامل آن اثر زيادي دارد.
بودجه حيات اقتصادي يك ملت را برنامه ريزي و امكانات و منابع مختلف كشور را تقسيم و توزيع مي كند و دولت را در مصرف منابع راهنمايي مي نمايد. به طور خلاصه بودجه ريزي بيان سياستها و برنامه هاي دولت و ابزاري براي بررسي سالانه اهداف برنامه ها و اثربخشي ابزارهاي به كار گرفته شده براي نيل به آن هدف است. سرانجام بودجه ابزاري براي ارزشيابي عملكرد دولت است و بودجه ريزي هنر قطع هزينه هاي اضافي از بدنه دستگاهها بدون كمترين سر و صدا است.
تاريخچه بودجه نويسي در ايران
قبل از مشروطيت نظارت مردم بر امور بودجۀ جامعه در حداقل بوده است و شاه در رأس حكومت قرار داشت خزانه دولت و آنچه از مالياتهاي گوناگون و فوايد مستقيم و غير مستقيم و درآمدهاي رسمي يا اتفاقي به خزانه وارد مي شد، به شخص شاه تعلق داشت و ميان عوايل دولت و سلطنت و امتياز تفاوتي نبود. شاه شخصي به نام وزير دفتر را مأمور مي ساخت تا بودجه كشور را تنظيم كند. در هر استان و شهري مسئول دولت به نام مستوفي بودجه را تهيه مي كرد و در دفتري به نام كتابچه مي نوشت. اين مستوفيان عده اي كارمند داشتند به نام «ميرزا قلم دان» كه كارشان ثبت و نگهداري دفاتر بود. رئيس مستوفي ها، مستوفي الممالك بود كه وزير ماليه محسوب مي شد. با انقلاب مشروطه در زمينه بودجه قوانيني رواج يافت كه عمدتاً از قوانين بودجه فرانسه نشأت مي گرفت. بر طبق قانون اساسي و متمم آن ظاهر مجلس مهد قدرت قرار گرفت و تصويب بودجه به مجلس واگذار شد.
در ايران اولين بودجه كشور را به روش جديد، پس از مشروطيت، مرحوم مرتضي قلي خان هدايت وزير ماليه در سال 1289 هـ . ش تهيه كرد اما چون قبل از پيشنهاد بودجه به مجلس شوراي ملي در دور دوم مورد سوء قصد قرار گرفت، وزير بعد از او بودجه تهيه شده را به نام او به مجلس دور دوم پيشنهاد كرد در اين بودجه براي اولين بار با تعمق در كار كشورهاي پيشرفته، اصول فني تدوين بودجه رعايت شد و بودجه به تدريج از صورت سياهه نويسي ركن درآمد و گامهايي به جلو برداشته شد و بودجه هر
سال نسبت به سال قبل كاملتر گرديد. از خصوصيات اين بودجه آن است كه علاوه بر درآمدهاي نقدي درآمدهاي جنسي را هم جزو عوايد مملكتي منظور نموده است و مؤديان مالياتي قسمتي از ماليات را به جنس يعني گندم و جو و شلتوك پرداخت مي كردند. اين بودجه اي كه به تصويب مجلس نرسيد. اولين بودجه اي به تصويب مجلس رسيده و قانون ملي كشور قرار گرفته مربوط به سال 1302 شمسي است. از زمان اولين بودجه از سال 1289 تا سال 1327 شمسي درآمد نفت به عنوان يكي از منابع
درآمد دولت مطرح نبود تا اينكه در سال 1289 تا سال 1327 بودجه كشور عملاً به دو بخش بودجۀ عمراني و بودجۀ عادي تقسيم شد و به ترتيب تحت نظر سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارايي آن زمان قرار گرفت. از اين سال برنامه هاي عمراني به ترتيب در دو برنامۀ هفت ساله و سه برنامۀ بيست و پنج ساله به اجرا درآمد كه در هريك از اين برنامه ها اهداف اقتصادي براي كشور پيش بيني شده بود. تا سال 1336 تنها بودجه وزارت خانه ها و ادارات دولتي در بودجه كل كشور منعكس مي شد اما پس از اين سال تصوير خلاصه اي از بودجۀ بنگاهها و شركتهاي دولتي سازمان برنامه شركتهاي تابع وزارت صنايع و معادن و شركت ملي نفت نيز در بودجۀ كل كشور درج
گرديد. شايان ذكر است تا سال 1343 بودجه ايران توسط وزارت اقتصاد و دارايي وقت بر اساس پيشنهاد وزارتخانه ها و سازمانهاي دولتي و بررسي هزينه سنوات گذشته و نياز آيندۀ آنها تهيه مي شد. روش متداول تنظيم بودجه در سال 1343 به روش بودجه برنامه اي تغيير پيدا كرد و لحاظ هماهنگي بين بودجه جاري و عمراني، دفتر مركزي بودجه – دستگاه تنظيم كننده بودجه جاري- از وزارت اقتصاد و دارايي به سازمان برنامه منتقل گرديد. تا سال 1346 هيچگونه تغيير مهم و اساسي در ساختار بودجه سنتي و متداول به وجود نيامد و در همين زمان دفتر بودجه نخست وزيري سابق، مطالعاتي را در زمينه بودجه ريزي برنامه اي شروع نمود. با تصويب سومين قانون محاسبات
عمومي كشور در سال 1349 و اولين قانون برنامه و بودجه مصوب اسفندماه 1351 كليه امور مربوط به برنامه ريزي، تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه و همچنين نظارت بر پيشرفت برنامه هاي عمراني و جاري كشور توسط سازمان تازه تأسيس برنامه و بودجه انجام مي گرفت و همچنين تمام امور مالي كشور يا به عبارتي كليه پرداختها از محل اعتبارات جاري و عمراني و اختصاسي به وزارت اقتصاد و دارايي منتقل گرديد. علت اينكه كليه امور مالي مربوط به فعاليتهاي جاري و عمراني در وزارت امور اقتصادي و
دارايي متمركز گرديد، تحولات عظيم در خصوص منابع تأمين هزينه دولت بود، بدين ترتيب كه از سال 1352 به بعد درآمد نفت جزو درآمدهاي عمومي دولت در كنار ساير درآمدها قرار گرفت و. درآمدهاي نفتي نه تنها هزينه هاي بودجۀ عمراني بلكه هزينه بودجۀ جاري را نيز تأمين مي كرد. با شروع برنامۀ پنج سالۀ پنجم از 1/1/1352 شيوه
و راهكار تهيه بودجه كل كشور به صورت برنامه اي انجام گرديد لكن به دليل عدم شفافيتهاي لازم و كاربردي و نارسايي در اجراء و نظارت همواره تداخل در مصارف بين برنامه ها وجود داشت هيچ وقت بودجه به صورت برنامه اي مؤثر تهيه، تنظيم و اجرا نگرديد. بدين ترتيب از آن سال به بعد تهيه و تنظيم بودجه جاري و عمراني كشور در مرجع واحد (سازمان برنامه، دفتر مركزي بودجه) انجام مي شد. ولي مراجع اجرايي بودجه به لحاظ مالي دوگانه بود هزينه هاي جاري كشور توسط وزارت دارايي در اختيار دستگاههاي دولتي قرار مي گرفت و اعتبارات عمراني از طريق سازمان برنامه . در واقع كشور داراي دو خزانه مستقل از يكديگر بود. در اين دوران نيز 80% درآمدهاي نفتي به بودجۀ عمراني اختصاص داشت و تنها 20% آن صرف هزينه هاي جاري كشور مي شد.
تا سال 1354 بودجه كليه دستگاههاي اجرايي تهيه مي شد و مراجع و مقامات استانها، اختياري در مورد بودجۀ دستگاه ذي ربط خود نداشتند. از سال 1355 و در اجراي سياست عدم تمركز، تهيه و تنظيم و اجراي بودجۀ تعدادي از دستگاههاي دولتي از حمايت بودجۀ متمركز به بودجۀ استاني تبديل گرديد. در سال 1366 قانون محاسبات عمومي جديد با توجه به شرايط بعد از انقلاب به تصويب رسيد.
روشهاي تنظيم بودجه
بودجه دو طرف دارد: درآمد و هزينه. هريك از اين دو طرف بايد با دقت بسيار و صحت هرچه بيشتر سنجيده شوند، زيرا برآورد ارقامي كه پايه و اساس منطقي نداشته باشد، نه تنها مفيد نيست بلكه مي تواند زيانبار باشد (چون بودجه نوعي برنامه ريزي) با توجه به طبقه بندي هاي به عمل آمده از بودجه لازم است به روش تهيه و تنظيم بودجه نيز كه مبتني بر همان طبقه بندي هاست اشاره اي داشته باشيم.
الف) روشهاي برآورد و تنظيم درآمدها :
تجزيه و تحليل درآمدها مرحله اي اساسي در بودجه ريزي است حجم بودجه و برنامه هاي دولت بيش از آنكه متأثر از نيازهاي عمومي جامعه باشد انعكاسي از درآمدها و منابع در دسترس است. روش تهيه و تنظيم درآمد، يعني پيش بيني چگونگي و محل كسب درآمد دولت پيش بيني ها و برآوردهاي درآمد دولت صرفنظر از طبقه بندي هاي آنها به چهار روش ارايه مي شود كه عبارتند از : روش سال ما قبل آخر، روش حد متوسطها، روش پيش بيني مستقيم و روش سنجيده و منظم.
روش سال ما قبل آخر: در اين روش از بودجۀ سال مالي گذشته يعني سالي كه بلافاصله قبل از سال جاري قرارداد استفاده مي شود، زيرا اجراي بودجه سال مالي جاري هنوز خاتمه نيافته است وبرآورد درآمدها از آخرين بودجه اي كه اجراي آن خاتمه پذيرفته است گرفته مي شود. اين روش داراي مزايا و معايبي است . از محاسن اين روش آن است كه چون درآمدهاي سال قبل قطعاً وصول شده است بودجه تعادل و استحكام خواهد يافت عيب اين روش نيز آن است كه در اين بين يك سال مالي فاصله وجود دارد.
روش حد متوسطها : در اين روش حد متوسط افزايش يا كاهش هريك از انواع درآمدها را در يك دورۀ قلبي (3 تا 5 سال) به دست آورده، بر اساس آن درآمد سال آينده را پيش بيني مي كند. مطابق اين روش حد متوسط افزايش درآمدها از سالي به سال ديگر در خلال چند سال گذشته محاسبه مي شود و پس از بدست آمدن آهنگ آن به درآمد سال ما قبل آخر اضافه مي شد. علي رغم متداول بودن اين روش در بسياري از كشورها، چون اين روش با توجه به وقايع اقتصادي سالهاي قبل محاسبه مي شود تحقق آنها مورد ترديد است و استفاده از آن بدون اشكال نيست.
روش پيش بيني مستقيم : در اين روش كارشناسان با مطالعه و تجزيه و تحليل گرايشهاي اقتصادي، مبالغ وصول شده درآمد در سالهاي قبل و ساير آمارها و اطلاعات، اثر عوامل گوناگون را بر هريك از انواع درآمدها در مدت محدودي از زمان مي سنجند و سپس با تكيه بر تخصص و تجارب خويش مبادرت به پيش بيني درآمد براي دورۀ آتي مي نمايند.
روش سنجيدۀ منظم : اين روش داراي فنون و فرمولهاي خاصي است و پيش بيني درآمد بر اساس تجزيه و تحليل همبستگي و جمع آوري پرسشنامه هاي نمونه و غيره انجام مي شود. از آنجا كه در روش سنجيدۀ منظم از فنون آمايي پيشرفتهاي چون ضريب همبستگي، سري هاي زماني و محاسبه كشش پذيري استفاده مي شود در كشورهايي كه در بسياري از زمينه ها با فقر يا نقص آماري مواجه هستند استفاده از اين روش دشوار خواهد بود. در كشور ما در موارد عديده اين روش مورد عمل قرار مي گيرد و بايستي كارشناسان پيش بيني كننده درآمد در هر مورد با فنون فوق آشنايي كامل داشته باشند.
ب) روشهاي برآورد هزينه ها :
1) روش تنظيم بودجۀ متداول : بودجه متداول يا سنتي يعني بودجه اي كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و مواد هزينه مشخص مي گردد. در اين روش بودجه ريزي، نوع و ماهيت هزينه ها نشان داده مي شود ولي مشخص نمي گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف يا براي اجراي كدام برنامه يا فعاليت خاص انجام شده است.
2) بودجه ريزي افزايشي : بودجه ريزي افزايشي با شيوۀ تغييرات جزيي در تصميم گيري انطباق دارد. طبق اين روش، براي تصميم گيري جديد در تصميم هايي كه قبلاً در زمينۀ مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نيازهاي موجود تغييراتي جزيي در آنها داده مي شود.
3) بودجۀ برنامه اي . بودجه برنامه اي بودجه اي است كه در آن اعتبارات سازمانهاي دولتي برحسب وظايف برنامه ها و فعاليتهايي كه بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند، پيش بيني مي شود. به عبارت ديگر، در بودجۀ برنامه اي مشخص مي شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال اجراي بودجه اولاً چه اهداف، وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه ها، عمليات و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبار انجام دهند.
4) بودجه عملياتي : بودجه عملياتي يا بودجه برحسب عمليات بر اساس وظايف، عمليات و پروژه هايي كه سازمان دولتي تصدي اجراي آنها را به عهده دارند تنظيم مي شود. در تنظيم اين نوع بودجه به جاي توجه به وسايل اجراي فعاليتها، خود فعاليت و مخارج كارهايي كه بايد انجام شود مورد توجه قرار مي گيرد.
ج) نظام بودجه ريزي طرح و برنامه : روشي كه اخيراً براي تكميل بودجۀ برنامه اي در بسياري از كشورها معمول شده است نظام بودجه نويسي طرح و برنامه است. نظام بودجه ريزي طرح و برنامه تلاشي است براي كاربري منظم بودجۀ برنامه اي از طريق تركيب و تلفيق بودجه ريزي با برنامه هاي كلي به عنوان يك مجموعه واحد كه نشان دهندۀ خطوط اصلي و خط مشي هاي كلي سازمان و دولت است. به كمك روش بودجه ريزي طرح و برنامه در يك قالب كلي طرحها، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسي و ارزيابي قرار مي گيرند و با نگرشي سيستمي به بودجه ريزي اقدام مي شود.
د) بودجه ريزي بر مبناي صفر : در بودجه ريزي بر مبناي صفر، كه نقطه مقابل بودجۀ افزايشي است تعديل بودجه بر تفاوت بين سال جاري و سال بودجه اي متمركز است. لذا اطلاعات گذشته بر مورد هزينه ها و كارهاي انجام گرفته براي بررسي ميزان تغيير برنامه در سال آينده به كار گرفته نمي شود. در بودجه ريزي بر مبناي صفر تعديل مجدد هر فعاليت از مبناي صفر است و براي هر فعاليت يا برنامه بايد توجيهي وجود داشته باشد كه آيا لازم است يا نه؟ در بودجۀ بر مبناي صفر هزينه ها به جا ي اينكه بر مبناي سطح جاري محاسبه شوند از صفر شروع مي شوند با چنين شيوۀ بودجه اي براي هر ريالي كه مصرف مي شود بايد توجيه منطق وجود داشته باشد. پيترفير
نويسنده كتاب بودجه ريزي برمبناي صفر، بودجه ريزي بر مبناي صفر را چنين توصيف كرده است : «يك برنامۀ عملياتي و فرآيند بودجه اي است كه هر مدير را ملزم مي كند كه به نحوي كامل، مشروح و مستدل درخواست بودجه خود را از پايۀ صفر توجيه كند و مسؤول اثبات اين امر باشد كه چرا بايد هر مبلغ را به مصرف برساند؟
بنابراين، بودجه ريزي برمبناي صفر اولاً هزينه – فايدۀ فعاليتها را با توجه به هدف ارزيابي مي كند، ثانياً اولويت آن را با توجه به ساير فعاليتها مشخص مي كند و ثالثاً فعاليتهايي را كه منافع حاصل از انجام آن كمتر از هزينۀ انجام شده آن باشد حذف مي كند.
هـ) بودجه ريزي بر مبناي هدف : بودجه ريزي برمبناي هدف، بودجه ريزي با فرآيند جيره بندي از بالا به پائين است كه در آن تعيين اولويتها و محدوديتها در بالا اساس انتخاب راهكارها در پايين است . در اين روش بودجه ريزي از واحدهاي عمده دولت خواسته مي شود تا بودجه ها را در محدودۀ اهداف يا سقف هاي مشخص تسليم نمايند و به ملاحظات سياسي توجه شود.
فصل دوم : بودجه ريزي در سازمان مسكن و شهرسازي
جايگاه واحد بودجه در سازمان مسكن و شهرسازي :
همان طور كه مي دانيد واحد بودجه در تشكيلات دولتي در يكي از قسمتهاي زير قرار مي گيرد .
كه البته جاي آن دارد كه سازمان امور اداري و استخدامي كشور جايگاه واحد بودجه را در تشكيلات دولتي به صورت استاندارد مشخص كند تا دستگاهها و كارشناسان از يك ثبات رويه همه جانبه اي برخوردار باشند.
الف) در شاخۀ معاونت اداري و مالي
ب) در شاخۀ معاونت طرح و برنامه (معاونت برنامه ريزي)
ج) بصورت يك دفتر ستادي زير نظر بالاترين مقام دستگاه اجرايي كه اين بهترين شرايط از نظر تشكيلاتي مي باشد.
واحد بودجه در كل تشكيلات سازمان مسكن و شهرسازي جايگاه خاصي دارد و كلاً يك را در مجزا مي باشد.
گاهي اوقات چنين تصور مي شود كه كار بودجه فصلي است و سالي يكبار آن هم به صورت فشرده كار دارد و در طي سال كار چنداني ندارد در حالي كه كارشناس بودجه بايد در طول سال به جمع آوري آمار و اطلاعات كمي و مالي اقدام نمايد و حتي از عمليات اجرايي دستگاه در برابر هزينه هاي انجام شده و استاندارد هزينه تهيه نمايد به طوري كه در يك مقطع زماني كوتاه قادر باشد در برابر حجم عمليات تعيين شده اعتبارات لازم را برآورد نمايد. تكميل فرمهاي بودجه و تنظيم آن كار بسيار سهلي است ليكن پختگي ارقام حكايت از غناي كار كارشناسي دارد كه مستلزم زمان و تحليل اطلاعات است.
ارتباط با واحد كارگزيني
بودجه ريز در سازمان براي اينكه بتواند اوضاع را زير نظر گرفته و پيش بيني هاي لازم را انجام دهد بايد با كارمندان بالاخص واحد كارگزيني و حسابداري ارتباط تنگاتنگ داشته باشد زيرا اطلاعات وضعيت شغلي كاركنان در قسمت آمار كارگزيني متمركز مي شد و چون حدود 70 تا 60 درصد اعتبارات هر سازمان اجرايي مربوط به نيروي انساني است لذا واحد بودجه نيازمند اطلاعاتي است كه بتواند در برآورد هزينه ها و آينده نگري سازمان راهگشا باشد. اين اطلاعات همواره از احكام پرسنلي كاركنان استخراج مي شد ليكن به تنها احكام صادر شده از ديدگاه واحد بودجه كاربرد ندارد و فقط واحد حسابداري بر اساس احكام صادره نسبت به تأمين و پرداخت احكام اقدام مي نمايد.
آمارهاي مورد نياز واحد بودجه از واحد كارگزيني به شرح زير مي باشد:
1) آمار كاركنان بر حسب رسمي، پيماني و خريد خدمت
2) آمار كاركنان برحسب مدرك تحصيلي
3) آمار كاركنان رسمي برحسب گروههاي شغلي
4) كمك هزينه عائله مندي و حق اولاد
5) آمار كاركنان در مورد كمكهاي غير نقدي
6) تاريخ استخدام پرسنل جديد و از كادر خارج شدگان (افراد بازنشسته ، بازخريد شده، مرخصي بدون استفاده از حقوق و ... با ذكر تاريخ و مبلغ دريافتي كه مي تواند واحد بودجه را در تخمين واقعي اعتبارات ياري دهد.)
7) آمار بازنشستگان رسمي يا ثابت و وظيفه بگيران
8) آمار فوت شدگان
9) آمار ازدواج دائم مستخدم يا فرزند اول وي.
10) آمار كاركان بر اساس درجه سني و سنوات خدمت.
11) آمار كاركنان برحسب زن و مرد
ارتباط با واحد حسابداري
پس از اينكه بودجۀ تفضيلي توسط واحد بودجه تهيه شد واحد حسابداري آن را تحويل گرفته و اعتبارات را طبق ابلاغ آن هزينه مي نمايد و بايد هزينه هاي انجام شده را ماهيانه در قابل هر برنامه بر حسب مواد هزينه و جزو ريز ماده – واحد بودجه گزارش دهد.
واحد بودجه بعد از دريافت عملكرد هزينه ها تعهدات ماهيانه كه در قالب هر برنامه به تفكيك مواد هزينه و اجزاء و ريز ماده مي باشد و بطور فزاينده نسبت به ماه قبل تهيه شده است درجداول مشخص ثبت مي نمايد به نحوي كه رابطۀ تخصيص اعتبار و عملكرد هزينه و تعهدات را در هر ماه به راحتي نشان دهد.
واحد بودجۀ سازمان مسكن و شهرسازي نيز مانند ساير دستگاههاي اجرايي كشور ليست هزينه هاي جاري را به طور ماهانه به سازمان مديريت و برنامه ريزي ارائه مي دهد .
بودجه ريزي در سازمان مسكن و شهرسازي
بودجه ريزي در سازمان مسكن و شهرسازي دو نوع است : 1- بودجه ريزي بر مبناي طرح 2- بودجه ريزي هزينه هاي جاري
بودجه ريزي طرح :
شامل بودجه ريزي در زمينه طرحها و برنامه هاي عمراني سازمان است.
بودجه ريزي جاري :
عئاملي نظير نيروي انساني و مسائل رفاهي كاركنان و مسائل مربوط به ساختمان، بازديدها و ... را شامل مي شود.
در بخش بودجه ريزي هزينه هاي جاري به نيرو و ابزارهاي خاصي نيازمنديم. واحد بودجه بايد بررسي هاي دقيق انجام دهد چون اين بخش از هزينه ها مربوط به پرسنل و افراد مي باشد اطلاعات كارشناسان واحد بودجه در هر سازمان بايد مرتباً به روز باشد تا در كارشان موفق باشند مثلاً يكي از نمونه هاي اين مسئله اين است كه بايد هزينه ي هر روز يك ليوان شير براي كاركنان واحد بايگاني را نيز در ليست هزينه هاي خود قرار دهند زيرا دانشمندان كشف كردند كه شير مشكلات ريوي حاصل از كار با كاغذ را كاهش مي دهد.
و تمام هنر واحد بودجه ريزي در هر سازمان اين است كه در بخش هزينه هاي جاري رضايت كاركنان را از لحاظ مسائل رفاهي ايجاد كند و هم پرستيژ سازمان را حفظ نمايد و براي اين موضوع بايد بودجۀ كافي را بتواند به اين مسائل اختصاص دهد.
واحد بودجه مسكن و شهرسازي تمام اقلام هزينه و تمام اقلام درآمد را تا جزئي ترين مسائل و مسائل جانبي در نظر مي گيرد مثلاً به دليل موقعيت مكاني و وسعت زير بنايي ادارۀ مسكن و شهرسازي نيازمند سيستمهاي حفاظتي و دوربينهاي مدار بسته مي باشد كه واحد بودجه بايد هزينۀ آن را برآورد كند و آن را در موافقتنامۀ پيشنهادي انعكاس دهد تا در صورت موافقت با آن بودجه اش تصويب شده و سازمان بودجه آن را دريافت كرده و اقدام به خريد و نصب دوربينهاي حفاظتي نمايد.
البته بايد توجه داشت كه هر پيش بيني هزينه اي حتماً دليل بر موافقت با آن نمي باشد و هميشه بايد بر اساس درآمدها (اعتبارات مصوب) هر سازمان پيش بيني هزينه ها را انجام داد . و البته هر سازمان كه درآمد بيشتري كسب كند و توان مالي بيشتر جذب نمايد به مراتب موفق تر است.
بودجه ريز بايد با وضعيت زمان پيش برود و هزينه هايي كه در اولويت قرار دارند را ابتدا در موافقتنامه پيشنهادي انعكاس دهد.
روش بودجه ريزي در سازمان مسكن و شهرسازي :
در مسكن و شهرسازي برآورد هزينه ها به روش بودجۀ برنامه اي است بدين صورت كه در آن اعتبارات سازمان برحسب وظايف برنامه ها و فعاليتهايي كه بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند پيش بيني مي شود يعني سازمان چه اهداف و وظايف و مقاصد مصوبي دارد و براي رسيدن به اهداف خود بايد چه برنامه ها و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبار انجام دهد. و بايد در فواصل 3 ماهه به سازمان برنامه و بودجه پيشرفت كار را گزارش دهد.
اقلام هزينه در سازمان مسكن و شهرسازي :
1) برنامه هزينه هاي مربوط به بازنشستگان
2) برنامه هزينه هاي مربوط به خانواده هاي شاهد و ايثارگر
3) برنامه راهبري امور اراضي
4) برنامه راهبري امور مسكن و شهرسازي
5) برنامه راهبري توسعه ساختمانهاي دولتي و عمومي
6) برنامه راهبري فرمهاي كالبدي شهري
7) برنامه راهبري نظام مهندسي
8) برنامه پرداخت ديون و بازخريدي كاركنان
اقلام درآمد در سازمان مسكن و شهرسازي
1) درآمد حاصل از فروش ساير خدمات
2) يك در هزار هزينه واحدهاي مسكوني با زير بناي بيش
3) خدمات آماده سازي
4) صدور تمديد پروانه اشتغال نظام مهندسي
البته بايد دانست كه سازمان مسكن و شهرسازي نيز مانند ساير دستگاههاي اجرايي درآمد خود را به خزانه كشور واريز كرده و از آنجا براي هزينه هاي خود تأمين اعتبار مي نمايد.
منابع تأمين بودجۀ سازمان مسكن و شهرسازي :
بودجۀ سازمان مسكن و شهرسازي قبلاً از سازمان مديريت و برنامه ريزي استان تأمين مي شود اما در حال حاضر از استانداري تأمين مي شود. استانداران بودجۀ استان را از خزانه كشور دريافت كرده و بودجۀ دستگاه اجرايي استاني را تفكيك و به هر كدام اختصاص مي دهند كه بودجۀ مسكن و شهرسازي مربوط به طرحهاي عمراني استان و بخش ديگر مربوط به بودجۀ جاري يا هزينه اي مي باشد.
بودجۀ جاري در اختيار استاندار است اما بودجۀ عمراني مختص هر طرح عمراني مي باشد كه بايد حتماً به آن طرح اختصاص يابد.
موافقتنامه :
موافقتنامه عقدي است حقوقي – فني – مالي كه دستگاه اجرايي تعهد مي نمايد از يك طرف شرح عمليات مندرج در آن را رعايت كند و از طرف ديگر سازمان برنامه و بودجه يا سازمان برنامه و بودجه استانها به موازات پيشرفت فيزيكي عمليات، اعتبارات مصوب را بر اساس تخصيص اعتبار در اختيار دستگاه اجرايي قرار دهد لذا هر تغييري كه ضرورتاً در حين اجرا بوجود آيد مستلزم مبادلۀ موافقتنامۀ اصلاحي است.
موافقتنامۀ اعتبارات جاري :
موافقتنامه اعتبارات جاري بايد به نحوي تنظيم گردد كه يك فرد بي اطلاع با مطالعۀ آن از عمليات دستگاه هدفها، وظايف و حجم عمليات و اعتبارات آگاهي يابد و بتواند رابطۀ منطقي و ارگانيك بين حجم عمليات و اعتبارات را در هر برنامه براحتي حس نمايد. لذا شناخت از اهم عوامل هزينه در اجراي عمليات نهايت ضرورت را دارد. شناخت واحد حجم كار و حاصل حجم كار نمايشگر حجم عمليات دستگاه است. اين حجم عمليات مي تواند متنوع و گوناگون باشد و مآلاً اهم عوامل تشكيل دهندۀ هزينه در هر مورد با يكديگر فرق مي كند مثلاً در مسكن و شهرسازي عمليات اجرايي آن، اجراي عمليات ساختماني طرح هاي عمراني است كه واحد حجم كار آن متر مربع است و اجراي آن بستگي مستقيم به نيروي انساني فني و خودرو جهت بازديدهاي نظارتي دارد كه خود توجيه كننده پرداخت حقوق و مزايا به كادر فني و سوخت و لوازم يدكي
خودرو و ميزان فوق العادۀ مأموريتها جهت بازديدهاي نظارتي است ولي در مجموعۀ اين هزينه ها رابطه اي منطقي بين كل حجم اعتبارات عمراني و كل حجم اعتبارات جاري برقرار است كه به صورت « درصد» برقرار مي شود و هر قدر حجم اعتبارات عمراني اضافه گردد درصد حجم اعتبارات جاري كاهش مي يابد و برعكس هر مقدار از حجم اعتبارات عمراني كسر گردد، درصد حجم اعتبارات جاري نسبت به حجم اعتبارات عمراني افزايش مي يابد ليكن در حالي كه حجم اعتبارات عمراني به صفر ميل نمايد حجم اعتبارات جاي ثابت مي ماند.
علاوه بر موافقتنامه اعتبارات جاري موافقتنامۀ اعتبارات عمراني نيز وجود دارد كه فرمهاي آن در ادامه آورده شده است.
تخصيص بودجه به سازمان
در اجراي بودجه دستگاه اجرايي مكلف است بر اساس شرح فعاليتها و طرحها كه بين دستگاه و سازمان مورد توافق واقع شده است، در حدود اعتبارات مصوب عمل نمايد.
به موجب قانون 5 ساله سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي در فصل هشتم نظام درآمد – هزينه استان، اعتبارات جاري به صورت دستگاه اجرائي استاني و به تفكيك «برنامه» و «فصل هزينه» و اعتبارت عمراني مصوب بين فصول و برنامه ها و طرحهاي عمراني و دستگاههاي اجرائي استاني به تفكيك شهرستان بر اساس پيشنهاد از طرف سازمان برنامه و بودجه استانها پس از طرح در شوراي برنامه ريزي و توسعه استان به دستگاه اجرائي محلي اختصاص مي يابد. اين اعتبارات از محل درآمدهاي استان و سهمي از منابع مالي و اعتبارات جاري و عمراني از محل درآمد عمومي و اختصاص در چارچوب بخشنامه ها و دستورالعملهاي تهيه و تنظيم بودجه كل كشور خواهد بود.
