بخشی از مقاله
تنظیم بودجه
*روشهاي تنظيم بودجه
بودجه دو طرف دارد: درآمد و هزينه. هر يك از اين دو طرف بايد با درقت بسيار صحت هرچه بيشتر سنجيده شوند؛ زيرا برآورد ارقامي كه پايه و اساس منطقي نداشته باشد، نه تنها مفيد نيست، بلكه مي‌تواند زيانبار نيز باشد. اسلايد (1) *
چون بودجه نوعي برنامه است و بودجه‌نويسي نيز نوعي برنامه‌ريزي، تا حد امكان بايد اركان اين برنامه را استواري بخشيد؛ از اين رو براي پيش‌بيني درآمدها و برآورد هزينه‌ها روشهاي مختلفي ابداع شده است كه روز به روز از نظر علمي و فني بر اهميت آنها افزوده مي شود.
با توجه به طبقهبنديهاي به عمل آمده از بودجه لازم است به روش تهيه و تنظيم بودجه نيز كه مبتني بر همان طبقه‌بنديهاست اشاره‌اي داشته باشيم. در همين راستا روشهاي تهيه و تنظيم درآمدها و هزينه‌ها را به طور جداگانه تشريح مي كنيم:
*روشهاي برآورد و تنظيم درآمدها
تجزيه و تحليل درآمدها مرحله‌اي اساسي در بودجه‌بندي است. حجم بودجه و برنامه‌هاي دولت بيش از آنكه متأثر از نيازهاي عمومي جامعه باشد، انعكاسي از درآمدها و منابع در دسترس است. اسلايد (2)*
روش تهيه و تنظيم درآمد (پيش‌بيني درآمد)، يعني پيش‌بيني چگونگي و محل كسب درآمد دولت. پيش‌بيني درآمدهاي دولت با توجه به اينكه مخارج دولتي در درجه اول، تابع درآمدها و وضع مالي دولت است امري بسيار فني و دقيق است؛ هر چند كه بايد در هر مورد با توجه به وضع خاص اتقتصادي براي هر يك از منابع درآمد از چند روش به طور همزمان استفاده شود. * پيش‌بينيها و برآوردهاي دولت صرفنظر از طبقهبنديهاي آنها به چهار روش ارائه مي‌شود كه عبارتند از: روش سال ماقبل آخر، روش حد متوسطها، روش پيش‌بيني مستقيم و روش سنجيدة منظم. اسلايد(3)*
*روش سال ماقبل آخر. در اين روش از بودجة سال مالي گذشته يعني سالي كه بلافاصله قبل از سال مالي جاري قراردارد استفاده مي‌شود؛ زيرا اجراي بودجه سال مالي جاري هنوز خاتمه نيافته است و برآورد درآمدها از آخرين بودجهاي كه اجراي آن خاتمه پذيرفته است گرفته مي‌شود. مثلاً براي پيش‌بيني درآمدهاي سال 1380 درآمدهاي تحقق يافته و قطعي سال 1378 مورد استفاده قرار مي‌گيرد. اسلايد (4)* در اين روش كه در سال 1823 در فرانسه مورد عمل قرار گرفت، براي پيش‌بيني درآمدهاي سال آتي، درآمده‌هاي قطعي سال گذشته ملاك عمل قرار مي‌گيرد.
اين روش داراي مزايا و معايبي است. از محاسن اين روش آن است كه چون درآمدهاي سال قبل قطعاً وصول شده است، بودجه، تعادل و استحكام خواهد يافت. عيب اين روش نيز آن كه در اين بين يك سال مالي فاصله وجود دارد؛ يعني در مثال فوق سال 1379 ناديده گرفته مي‌شود. علاوه بر آن اوضاع و احوال اقتصادي هر روز تحت تأثير پديده‌هاي جديدي است كه با گذشته تفاوت دارد.
*روش حد متوسطها. در اين روش حد متوسط افزايش يا كاهش هر يك از انواع درآمدها را در يك دورة قبلي (3 تا 5 سال) به دست آورده، بر اساس آن درآمد سال آينده را پيش‌بيني مي‌كنند. اسلايد (5)*
روش سال ماقبل آخر با افزايش متوسط، كه به روش حد متوسطها معروف است، در سال 1883 در فرانسه معمول شد. مطابق اين روش حد متوسط افزايش درآمدها از سالي به سال ديگر در خلال چند سال گذشته محاسبه مي‌شود و پس از به دست آمدن آهنگ آن، درآمد سال ماقبل آخر اضافه مي‌شود.
مثلاً براي محاسبه درآمد دولت از مالياتهاي مستقيم در سال 1379 درصد تغيير درآمد قطعي دولت از منبع مذكور را طي سالهاي 1369- 1378 محاسبه و سپس متوسط تغيير را به دست مي‌آورند و با فرض اينكه رشد به دست آمده در سالهاي 78- 79 نيز تكرار خواهد شد درآمد سال 1379را محاسبه مي كنند.
بدين ترتيب اگر مثلاً درآمدهاي ماليات مستقيم به طور متوسط 10 درصد افزايش يابد رقم 10درصد را به درآمد سال ماقبل آخر و سپس به درآمد سال جاري مي‌افزايند. علي‌رغم متداول بودن اين روش در بسياري از كشورها، چون اين روش با توجه به وقايع اقتصادي سالهاي قبل محاسبه مي‌شود تحقق آنها مورد ترديد است و استفاده از آن بدون اشكال نيست.
*روش پيش‌بيني مستقيم. در اين روش كارشناسان با مطالعه و تجزيه و تحليل گرايشهاي اقتصادي، مبالغ وصول شده درآمد در سالهاي قبل و ساير آمارها و اطلاعات، اثر گوناگون را بر هر يك از انواع درآمدها در مدت محدودي از زمان مي‌‌سنجند و سپس با تكيه بر تخصص و تجارب خويش مبادرت به پيش‌بيني درآمد براي دورة آتي مي‌نمايند.
در اين روش كه عملاً پس از جنگ جهاني دوم اشاعه يافت اوضاع و احوال اقتصادي با استفاده از روشهاي آماري دقيقاً بررسي و با توجه به سايت اقتصادي دولت درآمدها پيش‌بيني مي‌گردد.
اسلايد(6) *
*روش سنجيدة منظم. اين روش داراي فنون و فرمهاي خاص است و پيش‌بيني درآمد بر اساس تجزيه و تحليل همبستگي و جمع‌آوري پرسشنامه‌هاي نمونه و غيره انجام مي‌شود. در تجزيه و تحليل همبستگي، ارتباط ميان وصول مالياتها و منابع مختلف درآمد در طي دوره يا دوره هاي معين اقتصادي مورد مطالعه قرار مي‌گيرد و سپس بر اساس آن و با توجه به پيش‌بيني وضع اقتصادي در دورة آتي ميزان درآمدها پيش‌بيني مي‌گردد. شايان ذكر است كه اين روش در سال 1952 در فرانسه جهت از بين بردن خطاهاي فاحش روشهاي پيشين معمول گرديد. ضريب اشتباه اين روش تنها يك درصد بود.
از آنجا كه در اين روش از فنون آماري پيشرفته‌اي چون ضريب همبستگي ، سريهاي زماني و محاسبه كشش پذيري استفاده مي‌شود در كشورهايي كه در بسياري از زمينه‌ها با فقر يا نقص آماري مواجه هستند استفاده از روش برآورد مستقيم دشوار خواهد بود. در كشور ما در موارد عديده اين روش مورد عمل قرار مي‌گيرد و بايستي كارشناسان پيش‌بيني كننده درآمد در هر مورد با فنون فوق آشنايي كامل داشته باشند. اسلايد(7)*
*روشهاي برآورد هزينه ها(طرف ديگر بودجه)
بودجة متداول يا سنتي يعني بودجهاي كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و مواد هزينه مشخص مي‌گردد. در اين روش بودجه‌ريزي، نوع ماهيت هزينه‌ها نشان داده مي‌شود، ولي مشخص نمي‌گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف يا براي اجراي كدام برنامه يا فعاليت خاص انجام شده است. اسلايد(8)*
يكي از علل اصلي استفادة گسترده از روش بودجه‌ريزي متداول، سالها قبل از به كارگيري ساير روشهاي بودجه‌ريزي، ارتباط نزديك اين روش با حسابداري دولتي و امكان اعمال كنترل بوجه‌اي مناسب در آن است؛ زيرا در طبقه‌بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد، براي هر يك از انواع مخارج جاري و سرمايه‌اي، اعتباري معين تصويب مي‌شود تا هزينه‌هاي مربوط به كالا و خدمات خريداري شده در سال اجراي بودجه در محدودة اعتبارات مصوب انجام شوند. بديهي است هر اندازه
اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزينه بيشتري تقسيم شوند، به همان ميزان انعطاف‌پذيري در اجراي بودجه و اختيارات مؤسسات دولتي در مصرف اعتبارات كاهش خواهد يافت و برعكس، تقسيم اعتبارات به فصول و مواد هزينة كمتر، موجب انعطاف‌پذيري بيشتر در اجراي بودجه و وسيعتر شدن اختيارات مسؤولان اجرايي خواهد شد. در ايران تحولات بودجهاي در سنوات اخير صورت گرفته است و بودجة متداول تا سال 1343، كه بودجه در وزارت دارايي تهيه مي‌شد، تنها روش
بودجه‌ريزي بود.
همان‌طور كه اشاره شد در بودجة متداول برخلاف بودجة برنامه‌اي و عملياتي هدفها و وظايف چندان روشن نيست؛ هر چند كه به طور غير مستقيم نوع هزينه مشخص است (مثل حقوق و
دستمزد). اين طرز تهية بودجه خطوط اساسي و روابط برنامه‌ها و هدفها را نشان نمي‌دهد. مثلاً اينكه اعتبار مادة مزبور براي چه عملياتي است، مشخص نيست. آنچه در بودجه متداول اهميت دارد، عبارت است از سازمان و مواد هزينه. به عبارت ديگر كافي است كه مشخص كنيم بودجة كدام سازمان دولتي يا وزارتخانه‌اي تهيه مي‌شود و مواد هزينه آن چيست. بنابراين، در اين بودجه فقط با دو نوع طبقه‌بندي سر و كار داريم.
تهيه‌كنندگان اين نوع بودجه نيازها و اطلاعات و ارقامي را كه مثلاً از وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع مي‌شود به صورت پول تقويم و در مقابل، عناوين مواد هزينه را منظور مي‌كنند.
در بودجة‌متداول برآورد هزينه معمولاً بر مبناي هزينه هاي قطعي سال ماقبل آخر و نيمه اول سال جاري به عمل مي‌آيد و تغييرات حجم كار در پيش‌بيني هزينه دقيقاً مورد بررسي قرار نمي‌گيرد. با وجود مي‌آورد و از اين تصويب اعتبار در قالب مواد هزينه محدوديتي در خرج به وجود مي‌آورد و از اين رو همان‌طور كه اشاره شد هر قدر اعتبارات به مواد ريز بيشتري تقسيم شود قابليت انعطاف بودجه كمتر مي‌شود؛ زيرا نقل و انتقال اعتبارات از يك ماده به مادة ديگر داخل يك فصل يا بين فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا ميزان معين و تحت شرايط خاصي امكانپذير است.
*مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول. مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول را مي‌توان به شرح زير بيان نمود: اسلايد(9)*
*1. شناسايي كامل وضع موجود دستگاه اجرايي.
- شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه. شامل شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و استفاده كامل از تمام آنها و در غير اين صورت علت عدم استفاده از آنهاست. اسلايد (10)*
- هزينه‌هاي دستگاه به تفكيك. هزينه‌هاي پرسنلي، اداري، سرمايه‌اي، درصد هريك از آنها به كل هزينه در سه سال متوالي، پرداختهاي انتقالي و درصد آن به كل هزينه را شامل مي‌شود.
- اطلاعات مربوط به استخدام كاركنان. چون در غالب دستگاهها هزينه‌هاي پرسنلي رقم عمده‌اي است لازم است اطلاعات كافي در موارد زير تهيه شود: تعداد كاركنان موجود، تقاضاي دستگاه د
سال قبل، علل نياز به كاركنان اضافي، نوع استخدام از نظر تخصيص اعتبار مورد نياز، بازنشستگان.
اطلاعات مربوط به درآمدهاي دستگاه. در تهيه بودجه دستگاهها نخست تنوع درآمدهاي آنها مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد. در رسيدگي به اين درآمدها بايد اين نكات مورد توجه و تجزيه و تحليل قرار گيرد: چه مقدار از درآمد عمومي دولت به وسيله دستگاه وصول مي‌شود و چه راههايي براي افزايش اينگونه درآمدها وجود دارد؟ چه مقدار افزايش در حجم عمليات دستگاه براي افزايش درآمد آن بايستي صورت گيرد و هزينة آن چقدر است؟ در صورت امكان هزينه‌هاي اضافي مزبور با افزايش درآمد مقايسه گردد. همچنين لازم است بررسي گردد درآمدهاي اختصاصي دستگاه و علل افزايش يا كاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاري چيست، و چه درآمدهاي جديدي را مي‌توان پيش‌بيني نمود كه قسمتي از هزينه‌هاي دستگاه را جبران كند.
اطلاعات در مورد ارز مورد نياز. در مورد هزينه‌هاي ارزي جمع‌آوري اطلاعات زير ضروري است:
- مصرف ارز سال قبل به تفكيك كالا و خدمات.
- تعهدات منتقل شده از سال قبل به سال جاري به تفكيك كالا و خدمات.
- داشتن اطلاعات از امكانات ارزي كشور.
*2. پيش‌بيني نيازها براي سال بودجه. پس از شناسايي وضع كلي بايد نيازها را براي سال بودجه پيش‌بيني كرد. نقص عمده بودجه متداول اين است كه چون بر خلاف بودجه برنامه‌اي و عملياتي هدف مشخص و روشني در آن وجود ندارد و بحث و تصميم‌گيريها بر اساس وضع موجود صورت مي‌گيرد در بررسي علت تغييرات به پاسخهاي ناقص و مبهم اكتفا مي‌شود. مثلاً هدف توسعه و افزايش پزشك در تهيه بودجه متداول مشخص نيست. اسلايد (11)*
*3. تبديل نيازهاي پيش‌بيني شده به ارزش پولي. در اين مرحله بايد ارزش پولي آنچه از نيازهاي مختلف پرسنيلي و اداري و ساير مواد برآورد شده است با توجه به قوانين و مقررات (مثل قوانين استخدامي و وضع حقوق و دستمزد)، تغيير قيمت و دستمزد، امكانات جابه‌جا كردن و انتقال و نظاير آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده يا جزء ماده و ريز ماده از هزينه‌هايي كه لازم باشد منظور شود. مجموع اين هزينه‌ها كه به صورت مواد هزينه و فصل تجلي مي‌كند بودجة وزارتخانه را به صورت متداول نشان مي‌دهد. اسلايد (12)*
*بودجه‌ريزي افزايشي
اين روش با شيوة تغييرات جزئي در تصميم گيري انطباق دارد. طبق اي روش، براي تصميم‌گيري جديد به تصميمهايي كه قبلاً در زمينة مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نيازهاي موجود، تغييراتي جزئي در آنها داده مي‌شود. بودجه‌ريزي افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پردردسر بودجه‌نويسي سالانه ابداع شده است. بدين ترتيب هر سال مجدداً از اول اقدام به كار پيچيدة بودجه‌نويسي نمي‌شود؛ بلكه بودجه‌ريزان با قبول بودجة سال گذشته توجه را روي تغييرات افزايشي متمركز مي‌كنند. در اين شيوه، بودجة سال گذشته به عنوان پايه‌اي براي مصارف جاري فرض شده، افزايش سالانه‌اي براي آن در نظر گرفته مي‌شود كه بستگي به روند تغييرات قيمتها، تغيير حجم عمليات موجود، تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد. اسلايد (13)*
*بودجة برنامه‌اي
بودجة برنامه‌اي بودجهاي است كه در آن اعتبارات سازمانهاي دولتي بر حسب وظايف، برنامه ها و فعاليتهايي كه آنها بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند، پيش‌بيني مي‌شود. به عبارت ديگر، در بودجة برنامه‌اي مشخص مي‌شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال اجراي بودجه اولاً چه اهداف، وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه ها، عمليات و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبارات انجام دهند. پروفسور بركهد در مورد بودجه برنامه‌اي مي‌گويد: «اگر بخواهيم در دنياي فعلي بودجه را ابزار و وسيلة كار مديران بدانيم بايد در تقسيم بندي مخارج، هدف و غايت خرج را رعايت كنيم.» اسلايد (14)*
در بودجة برنامه‌اي نيز مانند بودجه متداول، كل اعتبارات هر سازمان دولتي در فصول و مواد هز
ينه مختلف پيش‌بيني مي‌شود، در صورتي كه در بودجة برنامه‌اي، اعتبارات هر يك از برنامه‌ها و فعاليتها و طرحهاي سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پيش‌بيني مي‌گردد.
لازم به ذكر است كه در بودجة برنامه‌اي برخي از كشورها، فقط برنامه‌ها به فصول و مواد هزينه تقسيم مي‌شوند، در حالي كه در برخي ديگر از كشورها فعاليتها و طرحها نيز به صورت فصول و مواد هزينه تقسيم مي‌شوند، در حالي كه در برخي ديگر از كشورها فعاليتها و طرحها نيز به صورت فصول و مواد هزينه پيش‌بيني مي‌گردند. آنچه مسلم است آن است كه در نظام حسابداري دولتي كشورهايي كه از روش بودجه‌ريزي برنامه‌اي استفاده مي‌نمايند، طبقهبنديهاي بودجهاي مذكور عيناً بايد در حسابهاي دولتي منعكس گردند. بنابراين هزينه‌هاي هر وزارتخانه يا مؤسسة دولتي نيز بايد اولاً به تفكيك برنامه‌ها و فعاليتها و طرحهاي مورد اجرا در آن سازمان و ثانياً در داخل طبقهبنديهاي مذكور، به تفكيك فصول و مواد هزينه نشان داده شوند.
بودجة برنامه‌اي، همان‌طور كه از نام آن پيداست، عمليات سازمان را به شكل برنامة كار تنظيم و در دسترش مي‌گذارد. اين نوع بودجه را اولين بار در سال 1949 كميسيون هوور عنوان كرد كه از طرف ترومن رئيس جمهور آمريكا مأمور بررسيهاي لازم جهت اصلاح مديريت در سازمانهاي دولتي شده بود.
مسألة اساسي در تنظيم بودجه برنامه‌اي توجه به عملياتي است كه بايد اجرا گردد، البته در بودجة برنامه‌اي وجود مواد هزينه انكار نمي‌شود؛ زيرا به هر ترتيب بايد دولت بداند چقدر براي هزينه‌هاي پرسنلي خرج مي‌كند، چه مقدار لوازم و ماشين آلات مي‌خرد و امثال آن.
