بخشی از مقاله
مقدمه
با توجه به اين كه بودجه دولت يكي از مهم‌ترين اسناد مالي كشور است، چه‌قدر درباره آن اطلاع داريد؟ چه قدر با جهت‌گيري‌هاي اصلي و نيز با جزئيات بودجه آشنايي داريد؟ پاسخ به سؤالاتي از اين نوع مستلزم آشنايي با بودجه است. بودجه سندي نيست كه همگان به آساني بتوانند اطلاعات مورد نياز خود را از آن به دست آورند، حتي آن دسته از افرادي كه با مسائل ماليه عمومي آشنا هستند از جمله كارمندان و كارشناسان دستگاه‌هاي اجرايي. اين گزارش تلاشي جهت آگاهي شهروندان از ساختار بودجه و نيز اطلاعات لايحه بودجه سال 1383 كل كشور است. هدف از اين راهنما ارائه خلاصه اطلاعاتي است كه مطالعه آن مي‌تواند موجب شناخت بيش‌تر از بودجه دولت و مسائل آن باشد.
نحوه تدوين اين راهنما به گونه‌اي است كه شهروندان را گام به گام با تمامي مراحل شكل‌گيري بودجه آشنا كرده و در مورد بخش‌هاي مختلف بودجه اعم از چگونگي كسب درآمد توسط دولت، چگونگي و موارد هزينه دولت، قرض‌هاي دولت و غيره، اطلاعاتي خلاصه شده ارائه مي‌كند. بودجه چيست؟
بودجه در ساده‌ترين تعريف، سندي مالي حاوي پيش‌بيني درآمدها و هزينه براي يك دوره مشخص است. به مانند خانوارها و شركت‌ها، دولت نيز براي درآمدها و مخارج خود برنامه‌ريزي مي‌كند. در واقع سند بودجه دولت عبارت است از:
الف) برنامه‌هايي براي ميزان و نحوه خرج كردن پول توسط دولت،
ب) برنامه‌اي براي كسب درآمد به منظور تأمين هزينه فعاليت‌هاي دولت،
ج) برنامه‌اي براي استقراض دولت و نحوه بازپرداخت آن: ممكن است دولت براي پوشش هزينه‌هاي خود استقراض كند. به عبارت ديگر ممكن است مجموع مخارج دولت از درآمدهاي آن در يك سال بيش‌تر باشد و دولت جهت تأمين بخشي از مخارج خود از مراكز داخلي يا خارجي استقراض كند. از سوي ديگر ممكن است دولت در نظر داشته باشد بخشي از بدهي‌هاي خود (اصل بدهي يا بهره آن‌ها) را در سال جاري پرداخت كند.
د) عملياتي كردن برنامه ميان مدت توسعه در سال جاري: زماني كه برنامه توسعه داريم بودجه سالانه در واقع برنامه سالانه دولت جهت اجرايي كردن برنامه توسعه و تحقق اهداف برنامه در سال موردنظر است. لذا بايد بين اهداف برنامه توسعه و بودجه سالانه ارتباط متناسبي برقرار باشد.
هـ) برنامه‌اي براي كاهش نابرابري‌هاي منطقه‌اي و استاني: ميزان و نحوه اختصاص بخشي از اعتبارات دولت به استان‌ها به ويژه اعتبارات عمراني، بيانگر ميزان توجه دولت به مناطق مختلف است.
و) بودجه بازتاب تمايلات دولت و مجلس به مطالبات رأي‌دهندگان است.
ز) بودجه دولت مبين گستره و حوزه‌هاي دخالت و حضور دولت در اقتصاد و جامعه است.
از نظر شكلي بودجه كل كشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومي دولت و بودجه شركت‌هاي دولتي است. بودجه عمومي دولت حاوي درآمدها و هزينه‌هاي دولت (قوه مجريه، قوه مقننه، قوه قضاييه، و ساير نهادهاي عمومي غيردولتي) است. بودجه شركت‌هاي دولتي شامل درآمدها و مصارف شركت‌هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانك‌ها است. بودجه كل كشور براي سال 1383 به ميزان 1.069.537ميليارد ريال برآورد شده است كه نسبت به قانون
بودجه سال 1382 حدود 5/10 درصد افزايش نشان مي‌دهد. از اين ميان بودجه عمومي دولت 509.131ميليارد ريال پيش‌بيني شده است كه نسبت به سال 1382 حدود 7/16 درصد رشد نشان مي‌دهد. بودجه شركت‌هاي دولتي نيز 4/23 درصد در سال 1383 نسبت به سال 1382 رشد يافته است. سهم بودجه عمومي دولت از بودجه كل كشور در سال 1383 حدود 6/47 درصد است كه نسبت به سال 1382 حدود 6/2 درصد افزايش يافته است.
سهم بودجه كل كشور از توليد ناخالص داخلي (توليد ناخالص داخلي شاخصي از اندازه اقتصاد كشور است) در سال 1381 بيش از 75 درصد است. اين در حالي است كه در سال‌هاي 1379 و 1380 اين سهم به ترتيب 62 و 68 درصد بوده است. رشد سهم بودجه كل كشور از توليد ناخالص داخلي نشان دهنده افزايش حضور و دخالت دولت در اقتصاد كشور است (جدول 1).
منابع دولت از چه طريقي به دست مي‌آيد و كجا و چگونه هزينه مي‌شود؟
يك خانواده متوسط شهري را در نظر بگيريد. پدر و مادر همواره بخشي از اوقات خود را صرف بررسي بودجه خانواده مي‌كنند. آن‌ها درباره ميزان و چگونگي وصول درآمد ماهانه يا سالانه خود و چگونگي و نحوه هزينه براي غذا، پوشاك، مسافرت، تحصيل و غيره و چگونگي پس‌انداز بخشي از درآمدهاي‌شان بحث مي‌كنند. اگر آن‌ها پول كافي براي پرداخت برخي از هزينه‌هاي‌شان را نداشته باشند، مجبورند برخي از آن‌ها مانند رفتن به رستوران، سينما يا ساير هزينه‌هاي غيرضروري را كاهش دهند.
آن‌ها همچنين درباره كسب درآمد بيش‌تر از طريق ساعت كار بيش‌تر يا به دست آوردن كار ديگر بايد تصميم‌گيري كنند. اگر آن‌ها نتوانند درآمد بيش‌تري كسب كنند يا هزينه‌هاي خود را كاهش دهند بايد درباره قرض گرفتن (وام گرفتن) تصميم‌گيري كنند.
از طرف ديگر اگر درآمدهاي خانواده از نيازها و هزينه‌هايش بيش‌تر باشد آن‌ها ممكن است پول اضافي‌شان را صرف بهبود وضعيت فعلي‌شان يا ارتقا سطح برخي از نيازهاي‌شان نظير تعويض وسايل منزل، تعويض يا تعمير خانه يا ارتقاي ماشين خود كنند.
دولت نيز مانند خانواده‌ها كه براي درآمدها و مخارج خود و نحوه تخصيص درآمدها برنامه‌ريزي مي‌كنند، برنامه‌ريزي مشابه اما در سطح وسيع‌تري انجام مي‌دهد. براساس پيش‌بيني‌هاي هيأت دولت و تصويب مجلس ميزان درآمدهاي دولت و محل تأمين آن‌ها و تعيين و محل و چگونگي هزينه و تخصيص اين منابع نيز متناسب با اهداف تعيين شده مشخص مي‌شود.
اهدافي كه دولت در برنامه‌ريزي‌ها مدنظر قرار مي‌دهد، اهدافي است كه در راستاي توسعه و افزايش سطح رفاه اقتصادي ـ اجتماعي كشور بوده و عموماً در قالب اهدافي مانند تأمين اجتماعي، آموزش و بهداشت عمومي، تأمين امنيت، وضع و اجراي قوانين، حمل و نقل، تكنولوژي، ارتباطات و غيره در بودجه‌هاي سالانه در نظر گرفته مي‌شود.
اگر درآمدهاي دولت بيش‌تر از هزينه‌هايش باشد، يعني با مازاد بودجه مواجه باشد، نه تنها بخشي از اين مازاد را در مخارج جديد سرمايه‌گذاري مي‌كند، بلكه بخشي از بدهي‌هاي گذشته را نيز پرداخت مي‌كند. در صورتي كه دولت با كسري بودجه مواجه شود، يعني هزينه‌هايش بيش‌تر از درآمدهايش شود، به مانند خانواده بايد درباره افزايش درآمدهايش (از طريق افزايش ماليات‌ها)، يا كاهش هزينه‌هايش يا استقراض تصميم‌گيري كند. در ادامه درباره ميزان و چگونگي كسب منابع دولت از طريق اخذ ماليات‌ها، فروش نفت، فروش شركت‌هاي دولتي، استقراض و غيره و همچنين ميزان و نحوه خرج اين منابع در امور دفاعي، اجتماعي، عمومي و اقتصادي كه در لايحه بودجه سال 1383 كل كشور پيش‌بيني شده است، صحبت مي‌كنيم.
الف) منابع دولت از چه طريقي به دست مي‌آيد، در كجا و چگونه هزينه مي‌شود؟
اقلام عمده منابع بودجه عمومي دولت عبارتند از: درآمدهاي مالياتي، فروش نفت، درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت و استقراض. در لايحه بودجه سال 1383 پيش‌بيني شده كه 509.131 ميليارد ريال منابع كسب شود كه در اين ميان سهم عمده‌ترين اقلام درآمدهاي دولت عبارت است از: درآمدهاي مالياتي 9/18 درصد، سهم درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت 3/22 درصد، سهم فروش نفت 8/28 درصد، فروش شركت‌هاي دولتي 3/4 درصد و سهم استقراض 7/10 درصد است.
لازم به ذكر است كه درآمدهاي مالياتي شامل ماليات بر شركت‌ها، ماليات بر درآمد، ماليات بر ثروت، ماليات بر واردات و ماليات بر كالاها و خدمات مي‌شود. درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت اقلامي مانند سود سهام شركت‌هاي دولتي، بهره وام‌هاي دولت، سود حاصل از سرمايه‌گذاري در خارج از كشور را دربرمي‌گيرد. استقراض نيز شامل فروش اوراق مشاركت (استقراض از مردم) استفاده از تسهيلات خارجي (استقراض از خارج) و استفاده از موجودي حساب ذخيره ارزي (استقراض از نسل‌هاي آينده) است.
درآمدهاي مالياتي يكي از باثبات‌ترين و اصلي‌ترين درآمد دولت‌ها محسوب مي‌شود كه در اكثر كشورها، به ويژه كشورهاي توسعه يافته، مهم‌ترين جزء منابع دولت است. به عنوان مثال در امريكا بيش از 95 درصد درآمدهاي دولت، درآمدهاي مالياتي است. اما در ايران سهم درآمدهاي مالياتي در سطح پاييني است. روند سهم درآمدهاي مالياتي از منابع دولت نشان مي‌دهد كه اين سهم از حدود 30 درصد در سال 1380 به 23 درصد در سال 1381، 5/17 درصد در سال 1382 و 9/18 درصد در سال 1383 رسيده است.
مقايسه اقلام منابع دولت در لايحه بودجه سال 1383 با قانون بودجه سال 1382 نشان مي‌دهد كه در سال 1383 نسبت به سال 1382 درآمدهاي مالياتي 3/28 درصد افزايش، درآمد نفت 2/18 درصد افزايش، درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت 1/5 درصد كاهش، فروش شركت‌هاي دولتي 2/22 درصد افزايش و استقراض 20 درصد افزايش يافته است. اين مقايسه نشان مي‌دهد كه بودجه پيشنهادي دولت براي سال 1383 بيش از سال 1382 به منابع حاصل از فروش ثروت ملي و دارايي‌هاي بين نسلي و نيز ايجاد تعهد مالي بر ذمه دولت وابسته شده است. به عنوان مثال فروش اوراق مشاركت در سال 1383 نسبت به سال 1382 معادل 57 درصد رشد يافته است و اين به معناي استقراض بيش‌تر دولت از مردم است.
ب) مصارف دولت
دولت در سال 1383 مبلغي در حدود 509 هزار ميليارد ريال در اقتصاد خرج خواهد كرد. كه رشدي معادل 2/11 درصد نسبت به سال 1382 خواهد داشت. به طور كلي اين هزينه در سه دسته كلي قرار مي‌گيرند: مخارج هزينه‌اي (جاري)، مخارج طرح تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي عمراني و بازپرداخت بدهي‌ها و تعهدات دولت.
مخارج هزينه‌اي (جاري) كه ظرفيت‌هاي موجود در جامعه را حفظ و نگهداري مي‌كنند و موجبات اعمال حاكميت دولت را فراهم مي‌كنند، اقلام زير را دربرمي‌گيرند: جبران خدمات كاركنان، استفاده از كالاها و خدمات، هزينه‌هاي اموال و دارايي‌ها، يارانه‌ها، كمك‌هاي بلاعوض و كمك‌هاي اجتماعي. مخارج هزينه‌اي (جاري) در سال 1383 حدود 316.886 ميليارد ريال برآورد شده است كه نسبت به سال 1382 به ميزان 9/10درصد رشد نشان مي‌دهد.[1] سهم مخارج جاري از كل مخارج دولت 2/62 درصد است.
مخارج طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني) كه در ايجاد و احداث ظرفيت‌هاي جديد يا توسعه ظرفيت‌هاي موجود يا تثبيت يا افزايش عمر ظرفيت‌ها صرف مي‌شود (در واقع همان مخارج سرمايه‌گذاري دولت هستند) عبارتند از: ساختمان‌ها و ساير مستحدثات، ماشين‌آلات و تجهيزات، موجودي انبار، زمين و دارايي‌هاي توليد نشده. مخارج طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني) در سال 1383، 1382، 950 ميليارد ريال برآورد شده است كه نسبت به سال 1382 به ميزان 6/11 درصد رشد نشان مي‌دهد. سهم مخارج عمراني از كل مخارج دولت 7/18 درصد است.
سومين بخش از مخارج دولت مربوط به بازپرداخت ديون (بدهي‌ها و تعهدات) دولت است و شامل اقلام خريد سهام شركت‌هاي دولتي، بازپرداخت اصل اوراق مشاركت، پرداخت تعهدات جاري و عمراني پرداخت نشده سال‌هاي قبل، بازپرداخت اصل تسهيلات سيستم بانكي و بازپرداخت اصل تسهيلات خارجي مي‌شود. در سال 1383 پيش‌بيني شده مبلغ 40.187 ميليارد ريال صرف بازپرداخت ديون دولت شود كه اين رقم نسبت به سال 1382 رشدي معادل 13 درصد را نشان مي‌دهد. با اين حساب بازپرداخت ديون دولت از كل مخارج دولت 9/7 درصد مي‌شود.
لازم به ذكر است كه بخشي از مخارج دولت مربوط به هزينه از محل درآمدهاي اختصاصي[2] است كه مي‌تواند هم به شكل مخارج جاري و هم به صورت مخارج عمراني صرف شود. در سال 1382 هزينه از محل درآمدهاي اختصاصي به ميزان 56977 ميليارد برآورد شده است كه نسبت به سال 1383 حدود 8/40 درصد رشد نشان مي‌دهد. سهم هزينه‌هاي اختصاصي از كل مخارج دولت 2/11 درصد است.
در بودجه دولت مخارج (اعم از جاري، عمراني و اختصاصي) برحسب محل مصرف آن نيز گزارش مي‌شود. در اين طبقه‌بندي مخارج دولت در قالب چهار امور شامل امور عمومي، دفاعي، اجتماعي و اقتصادي آرايش مي‌يابد. هر يك از اين امور نيز به فصولي تقسيم مي‌شوند كه خود اين فصول نيز حاوي چندين برنامه است. اين نوع از طبقه‌بندي امكان بررسي جهت‌گيري‌هاي دولت در سال آينده را فراهم مي‌كند و از اين طريق مي‌توان اولويت‌ها و اهداف دولت را شناسايي كرد.
در لايحه بودجه سال 1383 دولت پيش‌بيني كرده است كه 24 هزار ميليارد ريال صرف امور عمومي، 28 هزار ميليارد ريال صرف امور دفاع ملي، 121 هزار ميليارد ريال صرف امور اجتماعي و 44 هزار ميليارد ريال صرف امور اقتصادي مي‌كند. اين ارقام نسبت به سال 1382 به ترتيب 6/4، 6/3، 6/15 و 4/2 درصد رشد نشان مي‌دهند. مقايسه سهم هر يك از امور به كل مصارف دولت حاكي از توجه دولت به امور اجتماعي است، زيرا بيش از 29 درصد از كل مصارفش را به اين امور اختصاص داده است.
مهم‌ترين برنامه دولت در سال 1383 مربوط به آموزش عمومي است كه حدود 9 درصد از مصارفش را صرف آن مي‌كند. بعد از آن تأمين اجتماعي و بهزيستي با 7 درصد، بهداشت و راه و ترابري (حمل و نقل) با 3 درصد بيش‌ترين سهم از مصارف دولت را تشكيل مي‌دهند. اين نسبت‌ها در سال 1382 نيز حدوداً به همين ميزان بوده است.
البته بخشي از مخارج دولت در قالب هيچ يك از اين امور قرار نمي‌گيرد. اين اعتبارات به‌صورت جداگانه تحت عنوان اعتبارات متفرقه ثبت مي‌شود. اين اعتبارات در مقايسه با امور چهارگانه قابل برنامه‌ريزي نيستند. در سال 1383 سهم رديف‌هاي متفرقه در كل هزينه‌هاي دولت حدود 47 درصد بوده است. يعني 47 درصد از هزينه‌هاي دولت در قالب امور، فصل و برنامه تنظيم نشده است. رديف‌هاي متفرقه در سال 1383 نسبت به سال 1382 حدود 6/10 درصد رشد يافته است كه بعد از امور اجتماعي بيش‌ترين رشد را در ميان مصارف دولت داشته است. جدول 2 برخي از اطلاعات مصارف دولت را نشان مي‌دهد.
با توجه به اين كه دولت مخارج خود را از طريق دستگاه‌هاي اجرايي صرف امور و برنامه‌هاي موردنظر مي‌كند، لذا يكي ديگر از طبقه‌بندي‌هاي بودجه دولت طبقه‌بندي براساس دستگاه‌هاي اجرايي است. در اين تقسيم‌بندي مشخص مي‌شود كه هر دستگاه اجرايي در سال به چه ميزان از هزينه‌هاي دولت را خرج خواهد كرد. به عنوان مثال در سال 1383 وزارت آموزش و پرورش بيش از 40 هزار ميليارد ريال، وزارت كار و امور اجتماعي بيش از 38 هزار ميليارد ريال و نيروي انتظامي بيش از 8 هزار ميليارد ريال از مصارف دولت را خرج مي‌كنند.
استان‌ها پول خود را از چه محلي تأمين مي‌كنند و صرف چه اموري مي‌كنند؟
هر ساله، دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها در قالب بودجه استاني به عنوان پيوست سند بودجه ارائه مي‌شود. البته نحوه توزيع اعتبارات هزينه‌اي (جاري) و طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني) استان‌ها توسط شوراي برنامه‌ريزي استان تعيين مي‌شود و به همين جهت ريز اطلاعات اين هزينه‌ها در پيوست بودجه ثبت نمي‌شود. دريافت‌هاي استان‌ها از دو محل منابع استاني و منابع ملي تأمين مي‌شود. پرداخت‌هاي استان‌ها نيز شامل دو بخش هزينه‌هاي جاري و عمراني است. لازم به ذكر است كه منابع و مصارف بودجه استاني بخشي از بودجه عمومي دولت است، يعني ارقام دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها به جمع منابع و مصارف دولت اضافه نمي‌شود بلكه ارقام بودجه عمومي دولت شامل اين ارقام نيز مي‌شود. از اطلاعات مندرج در بودجه استاني مي‌توان سهم
درآمدهاي ملي از دريافت‌هاي استان‌ها و سهم مخارج سرمايه‌گذاري از كل مخارج استان‌ها را به تفكيك استان‌ها استخراج كرد. همچنين مي‌توان استان‌ها را از نظر مخارج سرمايه‌گذاري و سهم آن‌ها از درآمدهاي ملي مقايسه كرد.
در سال 1383 دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها حدود 71 هزار ميليارد ريال برآورد شده است كه در اين ميان 33 درصد از دريافت‌هاي استان‌ها از محل درآمدهاي استاني و 67 درصد مابقي از محل درآمدهاي ملي تأمين مي‌شود.
دريافت‌هاي استان‌ها در سال 1383 نسبت به سال 1382 حدود 22 درصد رشد يافته است. در مقايسه با سال 1382 سهم درآمدهاي ملي در دريافت‌هاي استان‌ها به ميزان 2 درصد كاهش يافته است كه اين امر بيانگر كاهش اتكاي مالي استان‌ها به درآمدهاي عمومي است.
در طرف پرداخت‌هاي استان‌ها مشاهده مي‌شود كه در سال 1383 حدود 68 درصد از پرداخت‌هاي استان‌ها صرف مخارج جاري و 32 درصد صرف هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري مي‌شود. در مقايسه با سال 1382 سهم اعتبارات هزينه‌اي (جاري) از پرداخت‌هاي استان‌ها به ميزان 5 درصد كاهش يافته است كه اين امر بيانگر توجه بيش‌تر به هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري بوده است.
