بخشی از مقاله
چکیده
امروزه بررسی عملکرد و بازده سیاست های طرح های توسعه منطقه ای درکنار مطالعات و آمار کمی، می تواند تا حدود زیادی بر توجیه استفاده مجدد، تغییر و یا عدم تکرار آنان در طرح های توسعه منطقه ای آینده تاثیر گذار باشد. همچنین در صورت ارزیابی مثبت عملکرد و شناسایی پتانسیل های طرح های اجرا شده، به علت تحقق همزمان اهداف سرمایه گذاران خصوصی - بازگشت سرمایه، کسب سود بیشتر، تمایل به اجرای پروژه های مشابه و... - و سرمایه گذاران دولتی - ایجاد آسایش و رضایت عمومی، کسب سود لازم برای اجرای طرح های آتی و... - تکرار مجدد طرح های مشابه در کنار انجام پذیری آنان را تضمین می نماید.
از آنجایی که ایجاد و توسعه شهرهای جدید به عنوان یکی از سیاست های مطرح در آمایش سرزمین در دهه های متوالی مطرح بوده است، این نوشتار با هدف ارزیابی عملکرد شهرهای جدید در ایران صورت گرفته است که می تواند در تعیین استراتژی مناسب برای طرح توسعه آینده و همچنین در تعریف الگوی مناسب برای مکان یابی و ایجاد شهرهای جدید آتی موثر باشد.
در طی مسیر تحقیق، جهت استخراج معیارهای ارزیابی، به بررسی سیر تحول شهرهای جدید در تجارب جهانی و داخلی و مقایسه تشابهات آن ها بر اثر نزدیکی ویژگی های عملکردی و در پی آن برخی اهداف مشابه در ایجاد و توسعه شهرهای جدید بوده که در سیر تحول شهرهای جدید در جهان و ایران قابل مشاهده است. همچنین جایگاه شهرهای جدید در مجموعه شهرهای ماهواره ای کمابیش خودکفا، در انتخاب این معیارها موثر بوده است. بر این اساس نه تنها از معیارهای یک شهر پویا، بلکه از معیارهای یک شهر مستقل، برای ارزیابی 16 شهر جدید به عنوان نمونه های موردی بهره گرفته شده است.
مدل مورد استفاده در این تحقیق، تاپسیس بوده و سعی بر اندازه گیری فاصله عملکرد هر یک از شهرهای جدید از عملکرد ایده آل است. شاخص های مورد استفاده در چهار دسته جمعیتپذیری، آمادهسازی، ساختوساز واحدهای مسکونی و بهرهمندی از تسهیلات قرار گرفته اند. محاسبات نشان می دهد شهر جدید سهند علی رغم امتیاز بسیار پایین در جذب جمعیت، توانسته امتیاز بالای عملکردی را به خود اختصاص دهد.
نتیجه این مطالعه نشان داد که شهرهای جدید عملکرد ضعیفی در دستیابی به اهداف تعریف شده برای این شهرها داشته اند و بنظر می رسد نقاط ضعف موجود عمدتا بر اثر دو دلیل عمده صورت پذیرفته اند، اول آنکه تجارب احداث شهرهای جدید در ایران تا حدود بسیاری الگو گرفته از تجارب ج هانی بوده و تقریبا تلاش کمی برای تطبیق با شرایط موجود کشور و بازنگری در ضرورت آنها صورت پذیرفته است و دیگر آنکه در روند احداث شهرهای جدید واگذاری اراضی مسکونی شهرهای جدید به تعاونیها و ادارات دولتی مادرشهرها باعث خوابگاهی شدن و کاهش خودکفایی این شهرها شده است.
مقدمه
آمایش سرزمین سازماندهی فضای ملی با هدف توزیع و پخشایش جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین میباشد. ابزار آمایش سرزمین در هر کشور با توجه به بسترهای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی هر سرزمین در هر دورهای بنابر مقتضیات متفاوت بوده است. یکی از ابزارهای آمایش سرزمین، احداث شهرهای جدید در جهت تحقق بخشیدن به سیاستهایی چون توزیع موزون جمعیت و فعالیت، کمک به اصلاح ساختار سلسلهمراتب شهری، جلوگیری از رشد ناموزون و بی رویه شهرهای بزرگ و جذب سرریز جمعیتی کلان شهرها و شهرهای بزرگ بوده است.
تغییر سیاستهای آمایش سرزمین از قبل از انقلاب تا به حال از سویی موجب ایجاد و توسعه شهرهای جدید شده - تصویب طرح کالبدی ملی و ضرورت مکانیابی شهرهای جدید و تصویب قانون شهرهای جدید - 1380 و از سویی دیگر از ایجاد شهرهای جدید جز در مواردی که مراکز زیست موجود ، قابلیت توسعه و پذیرش جمعیت مورد نیاز را نداشته باشند پرهیز گردیده - برنامه سوم توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی - و توسعه شهرهای کوچک و میانی را تشویق میکند.
از آنجا که ایجاد و توسعه شهرهای جدید مستلزم صرف هزینههای زمانی و مالی قابل توجهی است و از طرف دیگر ایجاد انگیزه برای جذب جمعیت و فعالیت توسط این شهرها نیازمند گذر زمان و فرایندی برنامهریزی شده است، بنابراین پرداختن به بررسی نقش شهرهای احداثی و ارزیابی عملکرد آنها تا به حال در توزیع جمعیت و فعالیت عملی ضروری به نظر میرسد.
میتوان با دیدی مثبت برنامه را ارزیابی کرده و شهرهای جدید را دارای پتانسیل فرض کرد که با ابزاری در بعد زمان توسعه آنها را سرعت بخشید و یا این شهرها را نه تنها از نظر زمانی از دست یابی به ارقام اولیه برنامه عقب مانده دانست بلکه معتقد بود که نتایج حاصل عملکرد آنها نیز مطابق اهداف برنامه نخواهد بود، در نتیجه مبحث بازبینی، تغییر یا توقف توسعه سیاست شهرهای جدید را مطرح کرد.
شهرهای جدید، نه تنها با اهداف کلان خود، نقش اسکان سرریز جمعیتی شهرهای بزرگ - مادرشهرها - را در کشور به عهده دارند، بلکه در نهایت برنامهریزی سامان بخشی و نظام دهی به محدودهای وسیع تر در منطقه شهری مادرشهرها و تمرکززدایی از آنها می پردازد. به نحوی که می توانند در نظام اسکان، نقش مهمی را ایفا کنند. بررسی اهداف و شرایط موجود شهرهای جدید میتواند راهکارهای تقویت نقش و عملکرد آنها را در آمایش سرزمین نشان دهد.
اهمیت موضوع
هرچند که استنباط از آمایش سرزمین و برنامهریزی در کشورها یکسان نیست با این حال سابقه تاریخی پیدایش آمایش سرزمین را میتوان در کشور فرانسه جست و جو کرد. رشد سریع شهرهای فرانسوی و نگرانی در خصوص رشد منطقه پاریس موجب شکل گیری سیاست ایجاد متروپلهای تعادل در برنامه آمایش سرزمین 1962-65 - - شد. به دنبال این برنامه سیاست احداث شهرهای جدید در برنامه - 1966-70 - به اجرا درآمد و موجب تصویب احداث 9 شهر جدید برای توزیع بهینه جمعیت و فعالیت و جلوگیری از تمرکز در یک نقطه شد.
سیاست توسعه شهرهای میانی طی سالهای - 1973-79 - به سبب بالا بودن هزینههای احداث شهرهای جدید اتخاذ گردید. تغییرات سیاستهای آمایش سرزمین در فرانسه در سالهای متمادی موجب توسعه و یا عدم توسعه شهرهای جدید شده چرا که به موجب اتخاذ هر سیاست، سرمایه گذاریها، قوانین و مقررات و در نهایت نگرش نسبت به ضرورت توسعه و یا عدم توسعه این شهرها تغییر کرده است. تجارب فرانسه در مقایسه با سایر کشورها در زمینه آمایش سرزمین نشان میدهد روندی مدون داشته است.
چرا که سیاستهای احداث شهرهای جدید و یا توسعه شهرهای میانی بدون آن که برنامهریزی در جهت شبکههای شهری صورت نگرفته باشد؛ موفق نخواهند بود. پاریس همچون تهران روندی تمرکزگرا داشته و برنامه ریزان همواره درصدد توقف و کاهش این سیاستها و راهبردهایی را اتخاذ نموده اند. اما همچنان که در اقدامات مسئولان آمایش فرانسه به ویژه داتار دیده میشود راه حل این مسئله را در مقیاسی وسیع تر از شهر پاریس و حتی در سطح فرامنطقه ای جستجو نموده اند. تمرکز شدید جمعیت و فعالیت در تهران موجب شده تا اغلب برنامههای آمایشی در ایران در جهت تمرکززدایی از تهران قرار گیرند.
سیر تحولات نظری و عملی در زمینه آمایش و تمرکززدایی جمعیتی و فعالیتی در ایران، نشان میدهد که از برنامه های آمایشی فرانسه بسیار تاثیر پذیرفته است. برنامه ریزان شهری و منطقه ای انگلستان سعی بر حل مسائل نقاط بحران داشته و همواره در تلاش برای برقراری تعادل در خدمات رسانی به مناطق بوده اند. در این کشور مسائل مربوط به رشد فیزیکی شهر لندن با وجود کثرت نقاط عقب مانده در کشور نیاز به دیدی آمایشی را ضروری ساخته بود. البته در انگلستان سیاستهای آمایشی اغلب به صورت ترکیبی انجام میگیرد، برای مثال احداث شهرهای جدید در کنار توسعه شهرهای میانی و کوچک پیشنهاد شده است.
پژوهشهای صورت گرفته در زمینه احداث شهرهای جدید در ایران نشان میدهند چندان بی تاثیر از این دو کشور مخصوصا انگلستان نبوده است. با آنکه نظام حکومتی و سایر شرایط دخیل در نوع برنامهریزیها در این کشورها متفاوت از ایران بوده اما مشابهت مسائل پیش رو در خصوص عدم تعادلها در کشور و تمرکز درشهرهای بزرگ موجب شده تا همواره تصمیم گیران و برنامه ریزان را به سمت الگوبرداری از این کشورها ترغیب نماید. شاید کم توجهی به تفاوتهای مذکور و عدم تمایل به زمینه سازی برای آن یکی از علل کارساز نبودن سیاستهای اعمال شده باشد.
مطالعه و بررسی ضرورت، اهداف، مکانیابی و عملکرد احداث شهرهای جدید ایران میتواند تا حدودی نقش و عملکرد آنها را در زمینه آمایش سرزمین بیان کند. پیداست اهداف و نقشی که یه شهرهای جدید داده میشود ارتباطی دوسویه با مکانیابی و عملکرد آنها دارد. سیاست طرح پایه آمایش سرزمین ایران، در ارتباط با شهرهای جدید، بر این اساس بوده که ایجاد این گونه شهرها در نقاطی که نیاز به یک مرکزیت شهری محسوس باشد، یعنی در جهت پاسخگویی به نیاز تکامل نظام شهری است. این نیاز صرفا در مناطقی نیست که به طور کلی خلاء شهری دارند، بلکه مثلا در جهت توسعه و گسترش منطقه شهری یک شهر بزرگ نیز شاید لازم باشد.
بدین ترتیب شهرهای جدید را به مثابه کانونهای جذب جمعیت در نواحی فراموش شده و در اطراف شهرهای بزرگ، یه صورت اقمار شهری در استراتژی توسعه شهری مورد توجه قرار میدهد. نقش مجموعه شهرهای ماهواره ای موجود و جدید را در جلوگیری از تراکم جمعیتی و فعالیتی شهرهای بزرگ موثر دانسته و در طرح پایه آمایش سرزمین در توسعه شهرهای بزرگ موکدا توصیه میکند.
ضمنا در همان بخش تاکید میکند که سیاست طرح پایه آمایش سرزمین در ایجاد شهرهای جدید و تقویت ماهوارههای شهری، مبتنی بر توسعه شهرکهای با فعالیتهای متنوع شهری و کمابیش خودکفاست و نمیبایست به حالت خوابگاهی تبدیل شوند. بنابراین توصیه میکند، با ایجاد گروههای مختلف درآمدی، اشتغال و توانایی هسته اولیه شهرکها، از ارتباط شهرک با مادرشهر به صورت یک جانبه جلوگیری شود.
در طرح کالبد ملی ایران که توسط وزارت مسکن و شهرسازی از سال 1370 آغاز و در سال 1375 پایان یافت، اهدافی چون مکان یابی برای گسترش شهرهای موجود و ایجاد شهرهای جدید و پیشنهاد شبکه شهری مناسب را در نظر داشت. برنامه سوم توسعه پس از انقلاب با تاکید بر نگرشی آمایشی تهیه شد. در کنار ارائه سیاستهای آمایشی در خصوص توزیع مناسب جمعیت و فعالیت در کشور پیشنهاد شد از ایجاد شهرهای جدید جز در مواردی که مراکز زیست موجود، قابلیت توسعه و پذیرش جمعیت مورد نیاز را نداشته باشند، پرهیز گردیده و برای شهرهای اقماری موجود پیرامون کلان شهرهای کشور کارکرد عملکردی تعریف شود.
در برنامه چهارم توسعه نیز موضوع آمایش سرزمین، چه در سطوح برنامه ریزی و چه در سطح تصمیم سازی و تصمیم گیری مورد توجه قرار گرفت.
همانطور که تقریبا در تمامی طرحهای آمایشی تهیه شده تا به حال دیده میشود، از اساسی ترین ضعفهای این طرحها ناهماهنگی و گاهی هم پوشانی آنها در حوزههای مطالعاتی است که علاوه بر اتلاف منابع مالی موجب بروز مشکلاتی در سطح مدیریتی میشود.
ارائه سیاستهایی در راستای آمایش و عدم تلاش برای اجرایی کردن آنها موجب کاهش تحقق پذیری آنها شده و این طرحها را به طرحهایی تئوریک تبدیل کرده است. از آن جایی که طرح زمانی سودمند و کاراست که تحقق پذیری بالایی داشته باشد، به نظر میرسد چنانچه برای هر یک از سیاستها و راهبردهای ارائه شده طرحی اجرایی پیش بینی میشد چنین طرحهای کلان و موثر در زمینه آمایش سرزمین علی رغم صرف هزینههای گزاف برای تهیه شان بی نتیجه نشان ندهد.
تغییر ابزار آمایش در هر دوره ای موجب شده به سبب تغییر نگرش و نیز کاهش توجهات و پشتوانههای لازم برای تحقق سیاست قبلی با عدم موفقیت مواجه شده و از طرفی اجرای سیاست جدید را نیز با علت نبود آمادگی فکری و تئوریک با مشکل روبرو سازد. شاید اگر اجرای این سیاستها در کنار هم و فراخور نیاز با رعایت تقدم زمانی صورت میگرفتند؛ نتیجه مفیدتری را دربر داشتند.
