مقاله کارکردهای زیست محیطی قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی

بخشی از مقاله

چکیده 

ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی به عنوان ساده ترین ابزار رفع موانع داخلی رشد اقتصادی، از جمله سیاست های اقتصادی دولت ها به ویژه کشورهای در حال توسعه در مسیر تسهیل توسعه یافتگی تلقی می گردد. در این رهگذر ملازمه اقدامات توسعه اقتصادی با آلودگی و تخریب محیط زیست همواره مورد چالش بوده است. بررسی ها نشان میدهد که برخی معضلات در اجرای حقوق محیط زیست در مناطق آزاد و ویژه، منبعث از قوانین و مقررات می باشد.به نظر می رسد ایجاد اقتدار محیط زیستی در کشور و به تبع آن مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، مؤثرترین راه برای تحقق هدف حفاظت از محیط زیست در این مناطق می باشد.

مقدمه:

ارتباط تنگاتنگ قدرت اقتصادی یک کشور با توان تعاملات بین المللی آن ونیز تلاش کشور ها برای بقا در جامعه جهانی و افزایش توان چانه زنی در روابط بین الملل همواره کشور ها را بر آن داشته تا رشد و توسعه اقتصادی را به عنوان هدف کانونی برنامه های خود مد نظر قرار دهند.

شرایط خاص اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی کشور ها به عنوان یکی از عوامل بازدارنده در بکارگیری راهکارهای آزاد و ویژه اقتصادی محسوب می گردد از این رو دولت ها راه های برون رفتی را مدنظر قرار می دهند که ایجاد مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری _صنعتی یکی از این راه های برون رفت می باشد.

مبنای اصلی تشکیل این مناطق تسهیل روابط اقتصادی و تجاری بوده، فلذا دولت ها قواعد و قوانین و مقررات خاصی را برای مناطق مذکور در نظر می گیرند. بطوریکه هرچند مناطق فوق الاشاره تحت حاکمیت سرزمینی دولت ها هستند لیکن دولت ها با توجه به اصل حاکمیت سعی می نمایند با وضع قوانین خاص برای مناطق ویژه اقتصادی وآزاد در مقایسه با قوانین سرزمین اصلی، انجام فعالیت های اقتصادی و تجاری در مناطق مذکور را تسهیل نمایند تا ضمن جذب سرمایه گذاری های داخلی و خارجی تعاملات اقتصادی داخلی و بین المللی و به تبع آن رشد اقتصادی را محقق نمایند.

یکی از نگرانی های موجود در این زمینه عدم توجه کافی به موضوع حفظ محیط زیست و منابع طبیعی در این رویکرد اقتصادی می باشد.بدیهی است که فعالیت ها ی صنعتی که زمینه ساز رشد و توسعه اقتصادی در هر موقعیت مکانی، همواره با مصرف منابع طبیعی همراه بوده و بالقوه آلوده کننده و مخرب محیط زیست محسوب می گردد. لذا این فعالیت در مناطق ویژه اقتصادی وآزاد نیز استثناء ندارد. از این رو وضع قواعد زیست محیطی و به ویژه ایجاد نظام اجرایی کار آمد و اجرای صحیح قوانین در مناطق مذکور از اهمیت خاصی برخوردار است.

در کشور عزیز ما – جمهوری اسلامی ایران –نیز پس از پایان جنگ تحمیلی، سازندگی به عنوان محور سیاست های کلی نظام قرار گرفته است . همانطور که ذکر گردید ایجاد مناطق ویژه اقتصادی و آزاد یکی از سیاست های اجرایی کشور طی دو دهه ی اخیر بوده است. از این رو توجه همه جانبه به حفاظت و نگهداری محیط زیست برای نسل های حاضر و آینده که تکلیف مصرح ماده 50 قانون اساسی می باشد، از اهمیت ویژه ای برخوردار است.

این موضوع زمانی که بحث سرمایه گذاری ای خارجی در مناطق ویژه اقتصادی مطرح می گردد و با توجه به قواعد حقوق بین الملل در زمینه اقتصادی تجاری و زیست محیطی از پیچیدگی های خاصی برخوردار است. لذا بررسی قوانین و مقررات زیست محیطی در چگونگی اجرای آنها در مناطق ویژه اقتصادی می تواند به تببین نارسایی های احتمالی قانونی و اجرای قوانین مذکور کمک شایانی نماید.طی سالهای اخیر تعداد مناطق ویژه اقتصادی رو به رشد و گسترش بوده و توجه به این مهم را بیش از پیش ضروری می نماید. از جمله این مناطق می توان به مناطق ویزه اقتصادی بندری اشاره نمود. مطالعه کارکردهای محیط زیستی قوانین و مقررات موجود در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی می تواند در تحقق اهداف حفاظت محیط زیست مثمر ثمر باشد.

1  -قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران - 1372/6/7 - با اصلاحات بعدی

ماده :1 این ماده بیانکننده اهداف ایجاد مناطق آزاد تجاری – صنعتی میباشد که به مواردی به این شرح تصریح و تأکید شده است: تسریع در انجام امور زیربناییعمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی،سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی،ایجاد اشتغال سالم و مولد،تنظیم بازار کار و کالا،حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای وتولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی.

با توجه به مفاد ماده 6 این قانون ملاحظه میگردد که هیأت وزیران مسئولیت و اختیار مجامع عمومی سازمان هر منطقه را به عهده دارد. و در واقع همانطوریکه در ماده 6 نیز به آن تصریح گردیده، مدیرعامل سازمان که ریاست هیأت مدیره را به عهده دارد، به موجب حکم ریاست جمهوری منصوب و بالاترین مقام اجرایی در زمینههای اقتصادی و زیر بنایی منطقه میباشد.نکته قابل تأمل این است که تأکید شده، مدیرعامل سازمان منطقه بالاترین مقام اجرایی در زمینه اقتصادی و زیربنایی است و موضوع به همین حد محدود شده و به امور حاکمیتی که حفظ محیط زیست و منابع طبیعی در زمره آن قرار میگیرد تسری نیافته است.

با بررسی ماده 5 ملاحظه میگردد که سازمان منطقه، شرکتی با شخصیت حقوقی مستقل است که سرمایه آن متعلق به دولت میباشد لیکن از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی - - 1372/6/7 و اساسنامه مربوطه اداره میشود . در این ماده همچنین تصریح گردیده که در موارد پیشبینی نشده در این قانون و اساسنامه، سازمان منطقه تابع قانون تجارت خواهد بود. با بررسی قانون تجارت نیز ملاحظه میگردد که هیچ فصل، بخش یا ماده ای که پیوند دهنده فعالیتهای تجاری با حوزه محیط زیست و منابع طبیعی باشد وجود ندارد.

ماده 8 سازمان و شرکتهای تابع آن را مجاز مینماید تا بتوانند قراردادهای لازم را با اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی منعقد نمایند و با سرمایهگذاران داخلی و خارجی برای انجام طرحهای عمرانی و تولیدی مشارکت کنند. لیکن این تجویز دارای قیدی بسیار مهم است که عبارتست از "رعایت قانون اساسی«قطعاً. قانونگزار همانقدر که به موضوع حفظ امنیت، استقلال و تمامیت ارضی کشور براساس اصول قانون اساسی اهتمام داشته، به سایر اصول نیز توجه نموده است زیرا در غیر اینصورت میتوانست شرط فعالیتهای اقتصادی مذکور در ماده را به برخی از اصول قانون اساسی با ذکر شماره اصل ارجاع دهد.

لیکن وقتی عنوان »با رعایت اصول قانون اساسی« ذکر شده، چنین استنباط میگردد که کلیه اصول قانون اسای مدنظر بوده است که از آن جمله اصول 45 و50 قانون اساسی در زمینه مالکیت و حفاظت محیط زیست میباشد . لذا اهمیت مواد 45 و 50 قانون اساسی دراین موارد که محل چالش فعالیتهای اقتصادی و غیر اقتصادی با محیط زیست است به وضوح عیان میگردد که مفاد ماده 50 فصل الخطاب است.با توجه به اینکه در صدر این ماده کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از داخلی وخارجی مدنظر قرار گرفته است نتیجه میگیرد که توجه جدی به اصل استفاده منطقی و معقولانه از سرزمین و نیز اصل حفاظت از محیط زیست صورت گرفته است.

براساس ماده » 11 صدور مجوز برای هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز، ایجاد بنا و تأسیسات و تصدی به انواع مشاغل توسط اشخاص حقیقی و حقوقی در مورد مشاغلی که متصدی مستقیم ندارند فقط در اختیار سازمان میباشد.« با توجه به اینکه از عبارت »صدور مجوز هر نوع فعالیت« استفاده شده است، پس کلیه فعالیتهای صنعتی، تولیدی، خدماتی و ... را شامل میشود از این رو اهمیت و نقش سازمان منطقه از منظر اجرای اقدامات پیشگیرانه به ویژه در حوزه آلودگی و تخریب ناشی از فعالیتهای اقتصادی مذکور مشهود است.

به عبارت دیگر اعمال قوانین و مقرراتی از جمله موضوع ضوابط استقرار و ارزیابی اثرات زیست محیطی که درمرحله صدور مجوز فعالیت یا بهرهبرداری واحدهای صنعتی، تولیدی، خدماتی و ... مصداق داشته و جنبه پیشگیری از آلودگی و تخریب را دارد از سوی سازمان خواهد بود. استفاده از قید »مجاز« پس از فعالیتهای اقتصادی نیز، منصرف از جنبه مطابقت با موازین شرعی و اجتماعی میتواند به موضوع آلودگی و تخریب محیط زیست نیز تسری یابد. به عبارت دیگر سازمان منطقه میتواند برخی از فعالیتهای اقتصادی را با تعیین معیارهایی از جمله حد مجاز ایجاد آلودگی یا تخریب محیط زیست از فعالیت منع نموده و یا مجوز فعالیت آنها را صادر ننماید.

ماده 22 درخصوص ثبت شرکتها و مالکیتهای صنعتی و معنوی است که در بررسی آئیننامهها به آن پرداخته خواهد شد لیکن براساس تبصره - اصلاحی - 1378/4/30 ذیل این ماده، ثبت شرکتها و مالکیتهای صنعتی و معنوی در هر منطقه توسط سازمان آن منطقه انجام میشود. اهمیت این موضوع در جایگاه حقوقی سازمان منطقه به عنوان بالاترین مقام اجرایی در امور اقتصادی و زیربنایی و پتانسیل اعمال تمهیدات پیشگیرانه جهت جلوگیری از آلودگی و تخریب محیط زیست در منطقه نهفته است.

ماده 24 از اهمیت بسیاری برخوردار است. براساس مفاد این ماده: » نحوه استفاده از زمین و منابع طبیعی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد طبق مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامههای عمرانی هر منطقه تعیین میگردد. سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوطه خواهد بود.« در واقع ملاحظه میگردد که وظایف و اختیارات وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگلها و مراتع در محدوده مناطق آزاد تجاری – صنعتی به سازمان منطقه تفویض شده و علی القاعده اجرای قوانین و مقررات مربوطه از جمله قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها - 1346 - و قانون اراضی و مستحدثات ساحلی - 1354 - نیز در حوزه اختیارات و مسئولیتهای سازمان منطقه میباشد. که قطعاً نیازمند تأمین منابعی از جمله منابع انسانی متخصص در این زمینه و ایجاد بسترهای مناسب اجرای قوانین مذکور در منطقه است. زیرا در غیر این صورت تبعات سوء زیست محیطی را در پی خواهد داشت.

از دیگر مواد مهم این قانون میتوان به ماده 27 اشاره نمود که به شرح زیر میباشد:

"ماده 27 - الحاقی - - 1375/8/22 به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیتهای مناطق آزاد، حسب مورد با تأیید وزیر ذیربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

الف - دستگاه های اجرایی - وابسته به قوه مجریه - اختیارات خود در منطقه را به رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمانهای مناطق آزاد تفویض نمایند.

ب - مدیران، رؤسا و سرپرستان دستگاههای اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب میشوند."

با دقت در مفاد این ماده و ماده 24 و نیز با توجه به ماده 6 همین قانون، علیرغم اینکه ذکر شده مدیرعامل سازمان منطقه بالاترین مقام اجرایی در زمینههای اقتصادی و زیربنایی منطقه میباشد به نظر میرسد که حیطه اختیارات وی با توجه به مواد 24 و 27 در حال گسترش بوده و امور غیراقتصادی - حداقل بطور مستقیم - و غیر زیربنایی از جمله منابع طبیعی را نیز شامل شده است.به عبارت دیگر حدود اختیارات مذکور در ماده 6 و مواد 24 و 27 تا حدی با یکدیگر در تناقض است.

نکته دیگر اینکه آیا دستگاههای اجرایی - وابسته به قوه مجریه - از جمله سازمان حفاظت محیط زیست که فاقد »وزیر ذیربط« میباشد نیز تحت شمول ماده 27 قرار دارد یا خیر؟ اگر پاسخ مثبت است آیا حکم مدیر، رئیس یا سرپرست حفاظت محیط زیست در منطقه توسط رئیس جمهور صادر خواهد شد؟ به نظر میرسد که قانونگذار از دستگاههای اجرایی - وابسته به قوه مجریه - بیشتر رویکرد وزارتخانهای دارد. سؤال دیگر آن است که در صورت اجرایی شدن مفاد بند الف ماده 27، با توجه به تفویض اختیار سازمان حفاظت محیط زیست و یا سازمان جنگلها و مراتع به سازمان منطقه، چطور ممکن است واحدی که فلسفه وجودی آن فعالیت و ایجاد رشد اقتصادی است به عنوان واحد کنترل و نظارت و یا صدور مجوز فعالیت نیز اقدام نماید

قطعاً اعمال نظارت زیست محیطی مستلزم رعایت برخی ملاحظات است که هزینههای اقتصادی را به دنبال دارد به عبارت دیگر حفظ محیط زیست، اقدامی است که در نگاه اول هزینهبر است - هر چند با نگاه صحیح بیشتر جنبه سرمایهگذاری دارد تا هزینه - که قطعاً منجر به کاهش جاذبه های سرمایه گذاری و فعالیت های اقتصادی میباشد. حال آنکه ایجاد این جاذبههای سرمایهگذاری و اقتصادی با اعمال تسهیلات و کاهش محدودیت ها و ممنوعیت ها و افزایش معافیت ها در زمره سیاست های اجرایی سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی میباشد.از این رو این تفویض اختیار با روح سیاستهای اجرایی مناطق آزاد تجاری- صنعتی در تعارض است.