بخشی از مقاله
مدل اجرایی بهره برداري و فرآیند مشارکت ذینفعان
در مدیریت شبکه هاي آبیاري تحت فشار سهند
چکیده
به موازات تحولات ایجاد شده در سطح جهان در ارتباط با مدیریت آبیاري، بخشهاي دولتی ذیربط در ایران نیز این موضوع را مورد توجه قرار دادند. تلاش در مشارکت فعال ذینفعان در مدیریت شبکه آبیاري سهند، یکی از این اقدامات بوده است. بررسیهاي اجتماعی و اقدامات انجام گرفته در ارتباط با برقراري نظام بهرهبرداري در محدوده واحد عمرانی شماره (1) شبکه آبیاري سهند، بعد از پایان عملیات اجرایی ساخت سد و شبکه اصلی، و همزمان با آغاز فعالیتهاي مربوط به ساخت شبکه فرعی تحت فشار (بارانی و قطرهاي) شروع شده است. این اقدامات با اولین بررسی میدانی محدوده پروژه در آبان 1387، در جهت تأمین شرایط حضور فعال و مؤثر جامعه بهرهبردار در فعالیتهاي ساخت و بهرهبرداري از شبکه آبیاري، طرحریزي و به مورد اجراء درآمده است. محورهاي اصلی این فعالیتها، شناخت جامعه محلی، تشخیص تمایزات و ارتباطات بین اقشار مختلف جامعه بهرهبردار، انطباق نقشههاي اجرایی با شرایط و مرزهاي اجتماعی، تسهیل شرایط اجتماعی براي ساخت شبکه فرعی، آمادهسازي شرایط و امکانات ضروري براي کشت و کار در مزرعه پایلوت، اجراي آموزش هاي ضروري براي آماده سازي کشاورزان براي بهرهبرداري از سامانه آبیاري، آمادهسازي مقدماتی بخش خصوصی محلی براي حضور در مدیریت شبکه و برقراري تعاملات و ایجاد هماهنگیهاي لازم بین دستگاههاي دولتی ذیربط محلی و انجام موفقیتآمیز کشت در اراضی پایلوت بوده است. بررسیهاي میدانی نشان داده است که از مجموع 40 مالک اراضی پایلوت، تنها 15 نفر، تمایل به کار کشاورزي داشتهاند. به همین دلیل نه تنها ساخت شبکه، بلکه بهرهبرداري اراضی را با مشکل جدي روبرو کرده بود. شرح و بیان اقدامات انجام گرفته در مدل اجرایی بهرهبرداري و فرآیند فعالسازي ذینفعان و نحوه دستیابی به یک ساختار مطلوب بهره برداري موضوع اصلی این مقاله است.
واژههاي کلیدي: بهرهبرداري، مشارکت ذینفعان، شبکه آبیاري، سهند.
مقدمه
نرخ سالانه رشد اراضی فاریاب در دنیا که طی سالهاي 1970 – 1960 از 2 درصد تجاوز کرده بود، امروزه روند رو به کندي داشته و به رقم متوسط 0/8 درصد رسیده است. نرخ متوسط رشد جمعیت به موجب شاخصهاي جمعیتی سازمان ملل از سال 1995 تا سال 2020 افزایش یافته به طوريکه جمعیت دنیا تا آن سال به 8/1 میلیارد نفر خواهد رسید .(FAO,1992) طبق آمار سازمان غذا و کشاورزي در سال 1997 سهم کشاورزي فاریاب در تامین غذاي جهان الزاما باید از 34 درصد در حال حاضر به 45
درصد در سال 2020 افزایش یابد. نیل به چنین هدفیاساساً به راهی که براي مدیریت آب در بخش تحت آبیاري انتخاب شده، بستگی دارد، چرا که در سطح جهان بیش از 70 درصد از منابع آب موجود به مصرف آبیاري میرسد، لیکن متاسفانه، با راندمان بسیار پĤیین مصرف آب در مزرعه، راندمان آبیاري از 50 درصد فراتر نمیرود .(1)
چالشهاي بوجود آمده در ارتباط با مسایل و مشکلات بهرهبرداري و نگهداري شبکههاي آبیاري در جهان مقولهاي جدید نیست. بطوريکه کمتر از یک دهه رشد سریع ساخت شبکههاي آبیاري در جهان، مسایل بهرهبرداري و نگهداري شبکههاي آبیاري در کنار مسایل اجتماعی و زیستمحیطی، موضوع اصلی چالش جهانی در مباحث توسعه محلی قرار گرفت. لذا از همان ابتدا (دهه
(1960، انتقال مدیریت آبیاري به کشاورزان به عنوان یکی از راه حلها پذیرفته شد. انتقال مدیریت آبیاري (IMT) از دولت به آببران منافع زیادي را ببار آورده است از جمله این منافع: بهبود مدیریت، هزینه هاي کمتر، مدیریت جامع و قدرت بخشیدن به اشخاص محلی که بر جوامع خود هم از نظر ساختاري و هم به لحاظ کیفی تاثیرگذار است .(8) در حقیقت تا سال 1970، میزان آگاهیها بسرعت رشد کرد و در مسیر این آگاهیها بیشتر بر مدیریت آبیاري تاکید شد. تجارب بدست آمده در کشورهاي در حال توسعه در زمینه تبدیل مدیریتهاي دولتی شبکههاي آبیاري به مدیریت کشاورزانغالباً در دو دهه گذشته اتفاق افتاده است و در حال حاضر نیز ادامه دارد .(5)
مولفههاي مذکور، عوامل بنیانی هستند که فعالیتها را به سمت رویکردي انقلابی در مدیریت آب سوق میدهد و جابهجایی مدیریت را از دولت به عنوان عوامل مدیریت متمرکز بسمت مشارکت بزرگتري که از عوامل مختلف تشکیل شده، هدایت میکند، مجموعه این عوامل شامل دولت محلی، سازمانهاي غیردولتی و فراتر از همه آنها، ذینفعها و آببران یعنی کشاورزان است.
اداره توسعه بینالمللی امریکا1، طی ارزیابی که از پروژههاي آبیاري در کشورهاي در حال توسعه به عمل آورد، چنین نتیجه گرفت که تاکید و توجه این کشورها بیشتر برامر ساخت و ساز شبکههاي آبیاري بوده است، در حالی که جنبههاي اجتماعی، قانونی و مدیریتی به اندازه کافی مورد توجه واقع نشده است. بعلاوه، تا سال 1990، موسساتی که در سطح بینالمللی تسهیلات مالی اهدا میکردند و پیشرو بودند، بیشترین تاکیدشان بر تشکیل سازمانهاي (تشکلهاي) کشاورزان در پروژههاي مختلف آبیاري در تعدادي از کشورها بود (Ostrom, 1992) تشکلهاییکه از نظر اجرایی با برنامههاي انتقال مدیریت (IMT) سازگاري و مقبولیت داشته باشند .(4)
طی چند دهه اخیر، برنامههاي توسعه مدیریت مشارکتمدار آبیاري (PIM) و خط مشیهاي IMT بشکل یک پدیده فراگیر جهانی درآمده است. هرگاه در سطح ملی به اجراي برنامههاي PIM و سازگارسازي سیاستهاي اجرایی IMT توجه شود، سه وضعیت نمونه زیر بچشم میخورد :(4)
• کشورهایی که طی سالهاي اخیر در زمینه اجراي سیاستهاي PIM بطور سنتی سابقه طولانی دارند و در این کشورها مدیریت کشاورزان بعنوان مدیریت شبکههاي آبیاري یک امر معمول و پذیرفته شده است. مثالهایی از این قبیل کشورهاي صنعتی نظیر امریکا، استرالیا، نیوزلند و کشورهاي اروپایی نظیراسپانیا، فرانسه و ایتالیا هستند.
• کشورهایی که در آنها طی سالهاي اخیر در زمینه اجراي سیاستهاي PIM و استراتژي IMT کوششهاي بنیانی به عمل آمده است و بیشتر شبکههاي آبیاري به انجمنهاي کشاورزان منتقل شده است، مثالهایی در این مورد عبارتند از: ترکیه، مکزیک، آلبانی و ایالت اندهراپرادش در هندوستان.
• کشورهایی که به نظر میرسد که در آنها دولت در خصوص اعمال سریع سیاست PIM محافظه کارانه برخورد میکنند و ترجیح میدهند که در وادي امر مناطقی را براي امکان اجراي PIM امکان سنجی و قابلیت اجراي چنین سیاستهایی را بمنظور
ارزیابی نتایج کار انتخاب نمایند.
گزارشات حاکی از این است که انتقال مدیریت آبیاري زمانی مقبول تشکلها خواهد بود و نت یجه و حاصل آن مدیریت بومی پایدار خواهد بود که ترتیبات زیر فراهم باشد :(Vermilion, 1996)
• انتقال مدیریت براي اکثریت کشاورزان از نظر نسبت سود به هزینه حداقل در درازمدت مقرون به صرفه باشد.
• حقوق پایدار و شفاف آب در تشکل کشاورزان قطعی (غیرمشروط) باشد.
• خط مشی انتقال مدیریت مسوولیت، اختیارات، تعهدات حمایتکننده و ساز وکار ایجاد انگیزه در مرحله بهرهبرداري با لحاظ نمودن مسوولیتهاي محوله در نگهداري و بازسازي در دراز مدت را به وضوح مشخص نموده باشد.
• زیر ساخت شبکه آبیاري با ظرفیتهاي مدیریت بومی تناسب داشته باشد.
• در راستاي حمایت مدیریت محلی، نیروي انسانی و منابع مالی کافی وجود داشته باشد.
به موازات تحولات ایجاد شده در سطح جهان در ارتباط با مدیریت آبیاري، بخشهاي ذیربط در ایران مانند وزارتهاي نیرو و جهادکشاورزي، این موضوع را مورد توجه قرار دادهاند. بطوریکه هم اکنون تشکلهاي مردمی ایجاد شده در کشور به بیش از 1100
واحد میرسد. این تشکلها بیش از 300 هزار بهرهبردار بخش کشاورزي را پوشش میدهد. علیرغم اینکه قدمهاي برداشته در این ارتباط، شرایط ساخت شبکه را تسهیل نموده است و کشاورزان را براي استفاده از تسهیلات بانکی و مشارکت مالی در ساخت شبکه تشویق نموده است، ولی نتوانسته است که مشکل مدیریت بهرهبرداري و نگهداري شبکههاي آبیاري را در حد انتظار تعدیل نماید.
بطوریکه میتوان گفت سامانههاي مدرن آبیاري کشور با فقدان مدل مناسب براي حضور فعال بهرهبرداران در مدیریت شبکهها روبرو است .(6)
بررسیهاي اجتماعی و اقدامات انجام گرفته در ارتباط با برقراري نظام بهرهبرداري در محدوده واحد عمرانی (1) شبکه آبیاري سهند، بعد از پایان عملیات اجرایی ساخت سد و شبکه اصلی، شروع شده است. این اقدامات با اولین بررسی میدانی در آبان 1387،
در جهت تأمین شرایط حضور فعال و مؤثر جامعه بهرهبردار در ساخت و بهرهبرداري شبکه آبیاري به مورد اجراء درآمده است.
محورهاي اصلی این فعالیتها، شناخت جامعه محلی، تشخیص تمایزات و ارتباطات بین اقشار مختلف جامعه بهرهبردار، انطباق نقشههاي اجرایی با شرایط و مرزهاي اجتماعی، تسهیل شرایط اجتماعی براي ساخت شبکه فرعی، آمادهسازي شرایط و امکانات ضروري براي کشت و کار در پایلوت، اجراي آموزشهاي ضروري براي آمادهسازي کشاورزان براي بهرهبرداري از سامانه آبیاري، آمادهسازي مقدماتی بخش خصوصی محلی براي حضور در مدیریت شبکه و برقراري تعاملات و ایجاد هماهنگیهاي لازم بین دستگاههاي دولتی ذیربط محلی و انجام موفقیتآمیز یک دوره کشت در اراضی پایلوت بوده است.
مشخصات عمومی پروژه
شبکه آبیاري سد سهند در استان آذربایجان شرقی در دو طرف جاده اصلی جاده هشترود- مراغه واقع شده است. اراضی کشاورزي در محدوده تحت پوشش شبکه آبیاري و زهکشی سهند،مجموعاً حدود 10300 هکتار است. پس از ساخت سد سهند، شبکه اصلی و سیستمهاي انتقال آب به واحدهاي عمرانی، ساخت شبکه فرعی واحد عمرانی یک، از نیمه پاییز سال 1387 در دستور کار قرار گرفته است. واحد عمرانی یک با 11 روستا و با جمعیتی بالغ بر 1715 نفر را پوشش میدهد. به دلیل مشکلات معیشتی، اکثر روستائیان منطقه را ترك کرده و به حاشیه شهرهاي تهران، کرج، تبریز و هشترود مهاجرت کردهاند. بنابراین، از این تعداد تنها 150 خانوار و 820 نفر جمعیت مالکین اراضی، در محدوده شهرستان هشترود ساکن میباشند. به طوریکه، در زمان شروع عملیات ساخت شبکه فرعی، 6 روستاي محدوده واحد عمرانی یککاملاً خالی از سکنه بوده است.
پیش از شروع فعالیتهاي اجرایی و همزمان با سال اول اجراي پروژه، و در جهت تسهیل مشارکت مالی مردم در ساخت شبکه فرعی (تأمین %30 از هزینه از محل تسهیلات بانکی)، 6 تعاونی آب بران تشکل گردیده است. براي شروع کار و با هدف آزمون برخی از فاکتورهاي اجتماعی- فنی اجراي پروژه در سطح مزرعه پایلوت در دستور کار قرار گرفت.
مزرعه پایلوت به وسعت150 هکتار، در شمال غربی واحد عمرانی (1) شبکه آبیاري سهند واقع شده و از 4 واحد زراعی به اسامی Y6، Y8، HK3 وHK4 تشکیل شده است (نقشه شماره.(1 این مزرعه، از طریق دو مرحله پمپاژ و انتقال آب از سد سهند تأمین آب میگردد. جدول (1) مشخصات واحدهاي زراعی پایلوت سهند را به تفکیک سیستم آبیاري ارایه میدهد.
جدول -1 مشخصات واحدهاي زراعی در واحد عمرانی (1) طرح سهند
تعداد مالکین پایلوت براساس نقشه کاداستر 23 نفر مشخص شده بود، ولی بررسیهاي میدانی براي شناسایی بهرهبرداران این تعداد را 31 نفر نشان داده است. با توجه به اینکه هر یک از این افراد داراي 1تا3 قطعه زمین بوده، تعداد قطعات زراعی در پایلوت به 41 قطعه زمین رسیده است. با اضافه کردن افرادي که به عنوان ورثه و یا اراضی انتقال یافته از ورثه به غیر، که به نوعی مالک
اراضی تلقی میشوند، تعداد مالکین به 40 نفر و تعداد قطعات زمین به 47 قطعه میرسد.
این اراضی در چهار واحد آبیاري و در اراضی دو روستاي حاج کندي و یانیق قرار گرفته است. با توجه به اینکه روستاي حاج کندي خالی از سکنه است، لذا بخشی از اهالی این روستا در یانیق اسکان یافته و بخشی دیگري در هشترود و سایر شهرها سکونت دارند. کمتر از نیمی از مالکین اراضی در روستاي یانیق 15)نفر) و 3 نفر در هشترود و 2 نفر در تبریز سکونت داشته و سایر مالکین در تهران و شهرهاي دیگر سکونت دارند.
این وضعیت شرایط کار را در پایلوت بسیار دشوار نموده بود، بطوریکه نه تنها دسترسی به مالکین دشوار بود، بلکه قرار گرفتن پایلوت در دو روستا و تعدد قطعات زراعی و تعداد مالکین، بر مشکل یاد شده افزوده بود.
شکل -1 واحدهاي زراعی در اراضی پایلوت
برنامهریزي استقرار نظام بهرهبرداري
این برنامه در سه محور به شرح زیر برنامهریزي شده است:
• محور جامعه دولتی درگیر در پروژه در دو سطح استانی و ملی
• محور بخش خصوصی درگیر در پروژه در سطح محلی
• محور جامعه محلی محدوده پروژه براي دستیابی به اهداف پیشبینی شده لازم بود که هر سه بخش یاد شده مورد توجه قرار گیرند. ولی با توجه به مختصات
ساختار فعلی بخش دولتی که حداکثر ظرفیت براي ساخت شبکه تجهیز و مهیا گردیده بود و بخش خصوصی محلی با حداقل ظرفیت و آمادگی براي ورود به برنامه ساخت و بهرهبرداري شبکه تحت فشار روبرو بود، و جامعه محلی با بیگانگی نسبت به تولید کشاورزي آبی و بخصوص ویژگیهاي پیچیده آبیاري تحت فشار همراه بود، میبایست برنامه عملیاتی تهیه و در دستور کار قرار گیرد. ابعاد اصلی این برنامه در سه محور یاد شده به شرح زیر بوده است:
محور جامعه دولتی درگیر در پروژه در دو سطح استانی و ملی
از همان ابتداي پروژه، برداشتن سه گام اساسی شامل: -1 رسیدن به همنوایی، -2 همراهی در برنامههاي جاري، -3 همکاري در اقدامات مشترك، در ارتباط با جامعه دولتی درگیر پروژه در سطح استان و شهرستان مورد توجه بود.
خوشبختانه، برنامههاي مدون جاري در سطح شرکت آب منظقهاي آذربایجان شرقی، شامل: تشکیل شوراي بهرهبرداري، کمیته
راهاندازي و جلسه مدیران، امکان دستیابی به همنوایی (مقدماتی) در سطح سازمان را خیلی زود فراهم نمود. همچنین این همنوایی زمینهاي براي همراهی بخش مدیریتی در سازمان را در پی داشت. لذا از این بابت مشکلی براي انجام فعالیتها وجود نداشت. ولی موضوع همکاري، مقولهاي نبود که از همان ابتدا امکان عملیاتی شدن داشته باشد. بخصوص اینکه محدودیتهاي قانونی ساختار فعلی و مقررات موجود، مانع اصلی براي تأمین شرایط و الزامات این حرکت است.
در ارتباط با بخش دولتی محلی، بسترهاي فراهم شده از قبل، زمینهاي براي همراهی و همکاري را تا حدودي فراهم نموده بود، ولی مشکل اصلی همنوایی در رهیافت جدید مدیریت مشارکتمدار آبیاري بود. لذا در این ارتباط، لازم بود که بسترهاي ایجاد شده از قبل تقویت گردد و دستیابی تدریجی به همنوایی با بخش دولتی محلی در دستور کار قرار گیرد.
محور بخش خصوصی درگیر در پروژه در سطح محلی
در ارتباط با بخش خصوصی محلی، زمینه لازم براي پرداختن به هر سه موضوع فراهم نبود.
محور جامعه محلی محدوده پروژه
در ارتباط با جامعه محلی درگیر در پروژه، میتوان گفت که بسترهاي فراهم شده از قبل، زمینهاي براي همراهی بخشی از جامعه محلی فراهم نموده بود، ولی همنوایی در رویکرد و همکاري در ساخت و بهرهبرداري موضوعی بود که نیاز به کار زیاد داشت.
لذا در این ارتباط، لازم بود که بسترهاي ایجاد شده از قبل تقویت گردد و دستیابی تدریجی به همنوایی در رهیافت و همکاري در برنامهها در دستور کار قرار گیرد.
رفع کاستیهاي یاد شده در جهت دستیابی به اهداف مورد نظر، مستلزم پرداختن به سه محور اساسی زیر بود:
• بررسیهاي میدانی و طرحریزي عملیات اجرایی
• آمادهسازي در جهت ساخت شبکه
• آمادهسازي در جهت بهرهبرداري شبکه
در ابتداي پروژه، این سه محور داراي کاستیهایی به شرح زیر بود:
بررسیهاي میدانی و طرحریزي عملیات اجرایی
سطح مطالعات اجتماعی در حد فاز یک بود و به هیچ عنوان نیاز اطلاعاتی براي عملیات اجرایی در اختیار قرار نمیداد.
بطوریکه اقشار جامعه بخوبی شناخته نشده بود، مسایل و مشکلات اجرایی در ارتباط با جامعه محلی روشن نبود، نیازها و انتظارات جامعه معلوم نبود، و لذا به راه حلهاي مربوطه، الزامات و داشتهها و نداشتههاي محلی فکر نشده بود. به عبارت دیگر، براي همراهی و همکاري جامعه محلی برنامه عملیاتی تهیه نشده بود .(WP) بر این اساس لازم بود که بررسیهاي میدانی با استفاده از روشهاي PRA و RRA، براي شناخت و همچنین طرحریزي اجراتایی و نهایً تهیه برنامه عملیاتی در دستور کار قرار میگرفت.
آمادهسازي در جهت ساخت شبکه
در این ارتباط لازم بود که طرح توسعه آبیاري در بین اقشار جامعه محلی تشریح میگردید، تمایزات اقشار جامعه محلی با توجه به طرح اجرایی شبکه و تضادها تعیین میگردید، اقدام در جهت تعدیل ناسازگاريهاي طرح آبیاري با شرایط محلی صورت میگرفت، مرزهاي واحدهاي زراعی با مرزها و محدودههاي اجتماعی انطباق داده میشد، گروههاي فعال اجتماعی شکل میگرفت، نماینده گروههاي فعال اجتماعی براي ارتباط و همکاري جامعه محلی با ساخت شبکه تعیین میگردید، متناسب با آمادگیهاي اجتماعی و محدودیتهاي فنی اولویتهاي اجرایی واحدهاي زراعی در ساخت شبکه تعیین میگردید، برنامه حضور جامعه محلی در ساخت شبکه تنظیم گردیده و نحوه عملیاتی کردن آن با جامعه محلی و دیگر دستاندرکاران ساخت شبکه توافق گردیده و به اجراء در میآمد.
آمادهسازي در جهت بهرهبرداري شبکه
در این ارتباط لازم بود که ساختار بهرهبرداري و نگهداري براي دوره بهرهبرداري آزمایشی و بعد از آن تعیین و به توافق دستاندرکاران میرسید، رویکرد در انتقال مدیریت و واگذاري شبکه به تشکلها روشن میگردید (سودآوري حداکثر و یا کمک به
اقشار کم درآمد و رعایت مسایل اجتماعی و پایداري آن)، نرخ آببهاء و هزینههاي بهرهبرداري و نگهداري تعیین میگردید، برنامه انتقال مدیریت و واگذاري شبکه در یک فرآیند تدریجی برنامه کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت، طراحی گردیده و به توافق دستاندرکاران میرسید. مجموعه نیروي انسانی درگیر در برنامههاي اجتماعی و نظامبهرهبرداري، در کنار مجموعه کارشناسی نظارت عالیه و مقیم مشاور دیده شده بود. با آمادهسازي گروههاي فعال مردمی و همچنین نمایندگان مربوطه و همراه نمودن بخشهاي دولتی محلی ذیربط، چارت سازمانی به شرح شکل (2) بود.
شکل .2 چارت سازمانی درگیر در نظارت فنی و توسعه نظام بهرهبرداري
اقدامات انجام گرفته به منظور ساخت و بهرهبرداري از پایلوت
این اقدامات از بهمن سال 87 با تشکیل اولین جلسه با بهرهبرداران شروع و در کنار سایر فعالیتهاي جاري در واحد عمرانی 1،
تا مهرماه 89 (زمان شروع دوره کشت دوم) استمرار یافته است. در مدت 20ماهه، در قالب کارگاههاي ارزیابی مشارکتی روستایی
(PRA) و انجام پیمایش صحرایی و انجام ارزیابی سریع (RA) و ارتباطات گروهی و پیمایش صحرایی مشترك با مالکین و بهرهبرداران صورت گرفته است.
