دانلود مقاله تاثیر اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی بر شاخصهای عملکرد و بهره وری شرکت سهامی آلومینیوم ایران

بخشی از مقاله

چكيده
در این پژوهش با اشاره به اینکه اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در سالهاي اخير بعنوان یک سیاست مهم اقتصادی، برای توسعه اقتصادی مطلوب، کاهش هزینه¬های گزاف تولیدی و رهایی از عملکرد ناکارآمد شرکتهای دولتی مورد تاكيد مقام معظم رهبري قرار گرفته است

، این سئوال مطرح می شود که آیا اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي به بهبود عملکرد و بهره وري يكي از بزرگترين شرکتهای دولتي واگذار شده به بخش خصوصي منجر شده است یا خیر؟ و هدف از انجام تحقیق، سنجش میزان موفقیت شرکت مورد نظر در راستاي اجراي سياستهاي مذكور و در صورت ناموفق بودن، پیدا کردن دلایل و سپس ارائه راهکار مناسب برای آن مي باشد.

قلمرو مکانی تحقیق شركت سهامي آلومينيوم ايران است که بیش از 70% سهام آن از طریق بورس و مزایده به بخش خصوصی واگذار شده است. قلمرو زمانی تحقيق نيز سالهای 1389-1384 می-باشد كه به سه دوره مالكيت دولتي (سالهاي 84 و 85 كه مالكيت و مديريت شركت در اختيار بخش دولتي قرار داشت) مالكيت نيمه خصوصي (سالهاي 86 و 87 كه بخشي از مالكيت به بخش خصوصي منتقل شد ولي مديريت همچنان در دست بخش دولتي بود) و مالكيت خصوصي (سالهاي 88 و 89 كه مديريت و بيش از 70 درصد مالكيت شركت به بخش خصوصي منتقل گرديد) دسته بندي شده است. بدلیل وجود اطلاعات کافی درخصوص معیارهای عملکرد و بهره وري شركت مذكور، بالغ بر 52 معيار سنجش عملكرد (مالي و اقتصادي) و بهره وري (كارايي و اثربخشي) مورد بررسي و تجزيه و تحليل قرار گرفته است. در این پژوهش با کمک آمار توصیفی و با استفاده از صورتهای مالی و گزارشات عملكرد شرکت مورد نظر و بهره گيري از فرآيند تحليل سلسله مراتبي و نرم افزار Expert choice وضعيت شركت در رابطه با هريك از معيارهاي عملكرد و بهره وري در قبل، حين و بعد از خصوصي سازي رتبه بندي و مورد آزمون قرار گرفته است.

نتایج حاصل از تحقیق نشان می¬دهد كه گرچه رتبه عملكرد و بهره وري شركت سهامي آلومينيوم ايران در دوره مالكيت خصوصي نسبت به دوره مالكيت نيمه خصوصي بهبود يافته است، ليكن موجب بهبود آن نسبت به دوره مالكيت دولتي نشده است. در انتها نیز با اشاره به نتايج حاصل از پژوهش پیشنهاد ¬گرديده تا ضمن توجه به اصلاح ساختار سرمايه و حقوق صاحبان سهام و همچنين برنامه ريزي جدي و عملي با بکارگیری سیستم هزینه یابی بر مبنای هدف در راستاي بهبود شاخصهاي عملكرد و بهره وري، زمينه دستيابي به اهداف مورد نظر از اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوري اسلامي ايران بيش از پيش فراهم گردد.  

مقدمه
خصوصي‌سازي فرايندي اجرايي، مالي و حقوقي است كه دولتها در بسياري از كشورهاي جهان براي انجام اصلاحات در اقتصاد و نظام اداري كشور به اجرا در مي‌آورند. در پانزده سال گذشته خصوصي سازي از مهم‌ترين عناصر اصلي برنامه اصلاح ساختاري كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه بوده است. در واقع امروزه به دشواري مي‌توان كشوري را يافت كه برنامه‌اي را براي واگذاري تمام يا بخشي از شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي و يا سهيم كردن بخش خصوصي در مديريت، مالكيت و امور مالي اين شركت‌ها در پيش‌ نگرفته باشد.

دولت جمهوري اسلامي ايران با توجه به تجربه چندين ساله عملكرد شركتهاي دولتي در اقتصاد كشور و تجربيات اداره شركتهايي كه قبلا در بخش خصوصي ايجاد و سازماندهي شده بودند و لزوم ايجاد شرايط لازم جهت خيزش سريع به سمت توسعه اقتصادي و اجتماعي جامعه، و در راستاي اجراي برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي تصميم گرفت كه با اجراي سياست واگذاري شركتهاي دولتي، عدم كارايي هاي گذشته را جبران نموده و با كاهش حجم تصديهاي خود از فرصتها و نيروهاي موجود به نحو مطلوبتري استفاده نمايد.
ابلاغیه مقام معظم رهبری در خصوص اجراي سیاستهای کلی اصل44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که با توجه به ضرورت شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادی کشور مبتنی بر اجرای عدالت اجتماعی و فقرزدایی در چارچوب سند چشم انداز 20 ساله کشور صادر گردید، بیانگر این نکته بود که نظام تصمیم گیری کشور در عالی ترین سطوح، به این نتیجه رسیده است که نظام اقتصادی کشور به منظور توسعه و پیشرفت، به دنبال اعمال سیاستهای آزادسازی اقتصادی بر اساس مجوز شکستن انحصارات در کلیه فعالیتهای مطرح شده در صدر اصل44 قانون اساسی و مجوز وارد شدن بخش خصوصی در این فعالیتها بوده و نیازمند فراهم آوردن اسباب خصوصی سازی و مشارکت فعال صاحبان سرمایه در اقتصاد کشور می باشد.
آنچه كه در اين رابطه و پس از بستر سازي لازم بمنظور اجراي فرآيند خصوصي سازي از اهميت به سزايي برخوردار است، ميزان دستيابي به اهداف از پيش تعيين شده مي باشد. در اين تحقيق در نظر است تا در گامي هر چند كوچك تاثير اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي بر عملكرد و بهره وري شركت سهامي آلومينيوم ايران به عنوان يكي از بزرگترين شركتهاي دولتي واگذار شده به بخش خصوصي مورد بررسي و تجزيه و تحليل قرار گيرد

فصل اول
كليات تحقیق

1-1 مقدمه
خصوصی‌سازی ابزاری برای توسعه است. تجارب دو دهه اخیر به کرّات لزوم استفاده از مکانیزم بازار و پتانسیل‌های بخش خصوصی جهت تحکیم رشد در فرایند توسعه کشورهای در حال توسعه را به اثبات رسانده است. توجه و تعمق در الگوی موفق توسعه برخی کشورهای در حال توسعه با تکیه بر نیروهای بخش خصوصی مؤید این موضوع و مبین ارجحیت این الگو در مقام مقایسه با سایر الگوهاست.
در ایران نیز، طرح موارد مربوط به واگذاری امور به بخش خصوصی در سیر تکامل مبانی حقوقی خصوصی‌سازی در برنامه‌های توسعه‌ای کشور و ابلاغ سیاستهای کلی اصل44 قانون اساسی، ناشی از دیدگاه لزوم خصوصی‌سازی برای توسعه است. خصوصی‌سازی که در سیاستهای کلی ابلاغی اصل 44 قانون اساسی منظور گردیده است، به منظور شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد

ملى، گسترش مالكیت در سطح عموم مردم به ‏منظور تأمین عدالت اجتماعى، ارتقاء كارآیى بنگاههاى اقتصادى و بهره‌‏ورى منابع مادى و انسانى و فناورى، افزایش رقابت‏ پذیرى در اقتصاد ملى، افزایش سهم بخشهاى خصوصى و تعاونى در اقتصاد ملى، كاستن از بار مالى و مدیریتى دولت در تصدى فعالیتهاى اقتصادی، افزایش سطح عمومى اشتغال، تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌‏گذارى و بهبود درآمد خانوارها انجام شده است که این اهداف بیشترین قرابت را با مفهوم توسعه همه جانبه دارند.

يكي از بزرگترين شركتهاي دولتي كه بر اساس سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي به بخش خصوصي واگذار گرديده، شركت سهامي آلومينيوم ايران است و در اين تحقيق در نظر است تا تاثير اين فرايند بر شاخصهاي عملكرد و بهره وري شركت مذكور مورد بررسي قرار گيرد.

در اين فصل پس از بيان مسئله، به بيان اهميت و ضرورت تحقيق مي پردازيم، همچنين اهداف تحقيق را در قالب اهداف كلي و ويژه بيان مي كنيم. چارچوب نظري تحقيق كه بنيان اصلي طرح سوال است در اين فصل آورده شده و در ادامه مدل تحقيق و شيوه اندازه گيري متغيرها و همچنين فرضيه هاي تحقيق مورد توجه قرار گرفته است. در پايان فصل نيز شرح واژه ها و اصطلاحات آورده شده است.

2-1 تاریخچه مطالعاتی
یکی از بزرگترین تحقیقات درزمینه خصوصی سازی، توسط نرجس بوباکری و ژان کلود کاست در سال 1994، انجام گرفته است. در این پژوهش 79 شرکت از بین 23 کشور در حال توسعه انتخاب شده است و عملکرد مالی و عملیاتی آنها در سه سال قبل و بعد از خصوصی سازی و طی دوره زمانی 1992-1980 بررسی شده است. شرکتهای این نمونه از کشورهای با درآمد اقتصادی اندک (بنگلادش، هند و پاکستان)، کشورهای با درآمد متوسط (آرژانتین، برزیل، یونان، کره، مالزی، مکزیک، پرتقال، سنگاپور، تایوان ،ترینیداد و توباگو و ونزوئلا) انتخاب شده اند.
این نمونه ها شامل صنایع مختلف با اندازه های متفاوت است. هدف مطالعه این بوده است که مشخص نماید آیا اجرای سیاست خصوصی سازی در کشورهای در حال توسعه مطلوب بوده است و منجر به بهبود عملکرد، بویژه سودآوری شده است یا خیر؟ بدین منظور از شاخصهای سودآوری و عملیاتی برای تعیین تغییر در عملکرد استفاده شده است. یافته های تحقیق بیانگر آن است که با خصوصی شدن شرکت ها سوددهی آنها نیز افزایش یافته است.
تحقیق دیگری در زمینه خصوصی سازی که بدون اغراق یکی از گسترده ترین و جامع ترین تحقیقات به وسیله زبده ترین متخصصان است، توسط گروه متخصصین بانک جهانی متشکل ازویلیام مگینسون ، رابرت نش و ماتیاس ون راندن بورگ در سال 1996، انجام گردیده است. در این پژوهش عملکرد مالی و کارآیی شرکت ها در سه سال قبل وبعد از خصوصی سازی مورد بررسی قرار گرفته است.عملکرد مالی وعملیاتی 61 شرکت در 18 کشور(6 کشور در حال توسعه و 12 کشور صنعتی) و در 32 صنعت که خصوصی شده بودند،مورد بررسی قرار گرفته است.در این تحقیق ابزار مالی مورد استفاده جهت تجزیه و تحلیل عملکرد و نتیجه گیری، آزمون رتبه علامت دار ویلکاکسون بوده است.یافته های این تحقیق حاکی از افزایش قابل توجه در سودآوری،کارآیی، سرمایه گذاری و کاهش در اهرم مالی بوده است.

در مطالعه دیگری برناردو بورتولوتی و همکاران در سال2000، عملکرد مالی و عملیاتی 31 شرکت فعال درصنعت مخابرات وارتباطات را در 25 کشور توسعه یافته و در حال توسعه در طی سالهای 1998-1981 ودر دوره های هفت ساله مورد بررسی قرار داده اند. معیارهای بررسی نیز شاخص های سودآوری ، کارایی عملیاتی و سرمایه گذاری در سه سال قبل و بعد از خصوصی سازی بوده است. یافته های این تحقیق نیز به مانند تحقیقات قبلی، حاکی از بهبود کلیه شاخص های ذکر شده در شرکت های خصوصی شده است. یکی از یافته های مهم این پژوهش حکایت از آن دارد که بهبود در سودآوری، بیشتر ناشی از کاهش عمده در هزینه ها بوده است تا افزایش قیمتها و نیز افزایش کارایی، ناشی از بهبود در انگیزه کارکنان و بهره وری است.

درتحقیق دیگری رامامورتي در سال2000، 118 شرکت از 29 کشور(در حال توسعه و توسعه یافته) را از نظر عملکرد مالی و عملیاتی (کارایی) مورد بررسی قرار داده است.

در این تحقیق شاخص های سودآوری (درآمد عملیاتی به فروش،بازده فروش و بازده داراییها وبازده سرمایه) وشاخص های کارایی (نسبت فروش واقعی هر کارمند) و شاخص های سرمایه (مخارج سرمایه ای به فروش و سرمایه ای به کل دارایی ها) در سه سال قبل و بعداز خصوصی سازی بررسی شده اند. نتایج این تحقیق نیز حاکی از بهبود معنی دار تمامی شاخص ها در تمام کشورها بوده است.
در سال 2010 پژوهشي توسط ژانگ كاي هوانگ در رابطه با بررسي تغيير در عملكرد مالي و عملياتي 127 نمونه از شركتهاي خصوصي شده چيني كه كنترل آنها از بخش دولتي به بخش خصوصي منتقل گرديده بود، و با هدف گسترش ادبيات جاري در سه جنبه : گسترش ادبيات خصوصي سازي، بيان تاثيرات متفاوت مالكيت در خصوصي سازي و لزوم اصلاحات بيشتر در دولت چين انجام پذيرفت. به اين منظور تغييرات عملكرد شركتهاي مذكور در سه سال قبل و بعد از خصوصي سازي مطابقت و مقايسه شد و براي تعيين معني دار بودن تفاوت بين ميانگين متغيرهاي وابسته در دوره هاي سه ساله قبل و بعد از خصوصي سازي از آزمون ويلكاكسون استفاده گرديد. فرضيه اصلي پژوهش بر اين اصل استوار بود كه خصوصي سازي كامل و يا نهايي در بهبود عملكرد مالي و عملياتي شركتها مؤثر است. در تحقيق مذكور بازدهي شركتها، سودآوري، اهرم مالي، صرفه جويي در هزينه توليد و اشتغال مورد توجه بود.

نتايج تحقيق نشان از افزايش بازده، سودآوري و كاهش تعداد نيروي انساني داشت. همچنين تاثير واگذاري مديريت شركتها به مديران داخلي (قبلي) و مديران خارج از مجموعه شركتها (مديران جديد) نيز مورد بررسي قرار گرفت و نشانگر اين موضوع بود كه عليرغم تمايل مديران داخلي به بهبود عملكرد شركت، انگيزه كافي براي تجديد ساختار وجود ندارد. مطالعات مذكور همچنين بيانگر اين نكته مي باشد كه، انتقال كامل كنترل از بخش دولتي به بخش خصوصي در شركتهاي واگذار شده ، عامل مؤثري بر بهبود عملكرد شركتهاي مورد بررسي است.

مهدي تقوي در سال ١٣٧٣ عملكرد خصوصي سازي دولت را از ديدگاه نظري بررسي كرده است و نقايص و مشكلات اجراي اين سياست را مطرح و پيشنهادهايي را براي بهبود مطرح كر ده است . تقوي معتقد است به رغم آن كه در برنامه دولت هدف از خصوصي سازي ارتقاء كارآيي، ايجاد تعادل اقتصادي و استفاده بهينه از امكانات كشور عنوان شده است . اما در واقع مهم ترين انگيزه واگذاري واحدهاي دولتي به بخش خصوصي در ايران جنبه مالي دارد و دولت از اين رهگذر سعي در كاهش بار هزينه هاي رو به تزايد خود داشته است. تقوي در نهايت عملكرد خصوصي سازي را در راستاي دستيابي به هدف ارتقاء كارايي، ناموفق دانسته و دلايل زير را عامل عدم كاميابي خصوصي سازي مي داند : ۱- تعيين غيرواقع گرايانه هدف ها ۲- فقدان برنامه جامع و وجود شتابزدگي ۳- خصوصي سازي بدون بازسازي ۴- تخصص غيرکافي ۵- اشکالات بازار سرمايه.
علي افشاري در سال1375 به برررسي تاثيرات سياست خصوصي سازي در برنامه اول پرداخته است . اين تحقيق تغييرات عملكرد عملياتي، به ويژه افزايش در فروش را مورد مطالعه قرار داده است. طول دوره تحقيق حد فاصل سال هاي 72- 1369 بود و عملكرد شركت ها در دوسال قبل و بعد از خصوصي سازي ارزيابي شده است . هم چنين تغييرات در نسبت هاي نقدينگي و گردش دارايي ها نيز ارزيابي شده اند . يافته هاي اين تحقيق حاكي از آن است كه عملكرد عملياتي شركت هاي خصوصي شده بهبود يافته است ،

اما اين تغييرات چندان چشمگير نبوده است . كوچك بودن دامنه تحقيق كه تنها شامل ٨ شركت و ٣ صنعت است را مي توان يكي ازنارسا يي هاي اين تحقيق دانست، ضمن آن كه روش و استنباط آماري به كار رفته نيز منطبق با تحقيقات معتبر انجام شده در اين زمينه نيست.

محمدرضا سيلواري در سال 1379، رابطه بين نوع مالكيت و عملكرد مالي را بررسي كرده است . در اين تحقيق يك نمونه مشتمل بر ٦٢ شركت از بين شش صنعت (خودروسازي، سرمايه گذاري مالي، كاني غير فلزي، غذايي، شيميايي و لاستيك و پلاستيك) انتخاب شده است . هدف اين پژوهش آن بود كه مشخص كند : آيا تغييرات در درصد مالكيت، موجب بهبود شاخص هاي عملكرد مالي شده است يا خير؟

در اين راستا نسبت هاي مالي سال هاي ٧٧ و ٧٨ اين شركت ها مورد بررسي قرار گرفته است . نتيجه كلي به دست آمده حاكي از آن است كه تغييرات در نسبت مالكيت (دولتي يا خصوصي) رابطه اي با تغييرات در نسبت هاي مالي ندارد . از نكات قابل ذكر در مورد اين تحقيق آن است كه دوره مورد بررسي براي نتيجه گيري (دو سال) بسيار كوتاه است . نارسايي ديگر اين است كه شركت هاي زيادي در نمونه وجود دارند كه درصد مالكيت آن ها تغير نيافته، از اين رو بايد از نمونه حذف مي شدند ، زيرا در عمل جزء جامعه آماري محسوب نمي شوند ونتايج را نيز مخدوش مي كنند.
ناصر آقاجاني در سال 1380 به بررسي تاثير خصوصي سازي بر ابعاد مالي براي تداوم فعاليت شركت ها پرداخته است . در اين تحقيق تغييرات نسبت هاي مالي كه بيان گر تأثير عملكرد مديريت بر ابعاد مالي است، مورد مطا لعه قرار گرفته است. طول دوره تحقيق حدفاصل سالهاي 78-1370 بوده و عملكرد شركت ها در سه سال قبل و ٦ سال بعد از خصوصي سازي ارزيابي شده است . نتايج حاصل از اين تحقيق نشان مي دهد كه متوسط نسبت هاي بررسي شده بعداز خصوصي سازي نسبت به دوره قبل از خصوصي سازي تفاوت زيادي نداشته اند . يعني خصوصي سازي باعث بهبود ابعاد مالي شركت هاي خصوصي شده در بورس اوراق بهادار تهران نشده است

طالب نيا و محمد زاده در سال 1383 به بررسي تاثير خصوصي سازي شركتهاي دولتي پذيرفته شده در بورس اوراق بهادار تهران بر بازده سهام آنها پرداختند . نتايج اين پژوهش نشان مي دهد كه پس از خصوصي سازي بازده سهام شركت ها تغيير معني داري داشته است، منتها اين تغيير در حالت كلي مثبت نبوده است . هم چنين در يك دوره زماني مشابه ٣ ساله شركت ها چه دولتي باقي مانده باشند و چه خصوصي شده باشند ، تفاوت معني داري بين بازدهي سهام آن ها وجود ندارد.

حسن قاليباف اصل و فائزه رنجبر درگاه در سال 1384به بررسي اثر نوع مالكيت بر عملكرد شركتهاي واگذار شده طي سالهاي 1370 تا 1379 ( سه سال قبل و بعد از واگذاري) پرداختند . بر اساس يافته هاي ايشان اگر چه عملكرد شركت ها بعد از واگذاري بهبود يافته است اما از نظر آماري تفاوت معني داري بين عملكرد شركت ها قبل و بعد از واگذاري مشاهده نشده است .

هم چنين بين عملكرد شركت هاي واگذار شده به بخش هاي خصوصي و عمومي در دوره بعد از واگذاري تفاوت معني داري وجود ندارد. به همين دليل و بمنظور بهبود عملكرد واحدهاي اقتصادي بعد از خصوصي سازي و يا به عبارت ديگر موفقيت خصوصي سازي پيشنهاد نمودند كه در جريان خصوصي سازي ، دولت بايد در خلال و پس از برنامه خصوصي سازي نقشي بسيار اساسي ايفا كند ، از خريداران احتمالي خواسته شود كه برنامه كار خود را با ذكر جزئيات تهيه كنند سپس برنامه ها توسط دولت تنظيم و جهت دهي شود و در صورت عدم اجراي تعهدات، در قرارداد جريمه معقولي منظور شود.
پايان نامه آقاي علي شهسواري به راهنمايي آقاي دكتر نقي بهرامفر (1385) به بررسي تاثير خصوصي سازي بر شركتهاي توليدي بر بازدهي و عملكرد مالي آنها مي پردازد و نتايج آن حاكي از آن است كه خصوصي سازي به جز صنعت وسايل نقليه موتوري تاثيري بر روي بازده سهام، بازده فروش و بازده دارايي هاي شركت هاي خصوصي شده نداشته است و همچنين خصوصي سازي در مورد بازده ارزش ويژه فقط در صنعت ساخت وسايل نقليه موتوري و صنعت ساخت محصولات كاغذي مؤثر بوده است و در ساير صنايع بي تاثير بوده است .

نتایج حاصل از تحقیق آقاي فرهاد علي محمد در پايان نامه كارشناسي ارشد (1388) با موضوع بررسي مقايسه اي عملكرد شركتهاي خصوصي سازي شده قبل و بعد از واگذاري نشان می¬دهد واگذاري شركتها به بخش خصوصي در هر يك از ابزارهاي ارزيابي عملكرد شركتها شامل نسبت كيوتوبين و ارزش افزوده اقتصادي و ارزش افزوده بازار ميانگين¬شان بعد از خصوصي¬سازي افزايش يافته است و در نتيجه خصوصي¬سازي به بهبود عملكرد شركتهاي واگذار شده منجر مي-

گردد. در انتها نیز با اشاره به اینکه واگذاری شرکتهای دولتی به بخش خصوصی منجر به بهبود مدیریت مالی، ایجاد درآمد برای دولت، بهسازی کیفیت نیروی انسانی، ایجاد اشتغال و کاهش

وابستگی شرکتها به دولت، ایجاد انگیزه برای مدیران و کارکنان به منظور مشارکت در اداره شرکت و تغییر اقتصاد از حالت متمرکز به مدل بازار و افزایش رقابت می¬شود پیشنهاد شده تا با اجرای هر چه بهتر سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی زمینه دسترسی به اهداف مذکور فراهم گردد.

در پايان نامه آقاي عليرضا ابوالحسني به راهنمايي دكتر محمد رضا عسگري (1389) به بررسي تاثير خصوصي سازي شركتهاي دولتي بر ارزش افزوده اقتصادي آنها پرداخته شده است . در اين تحقيق اطلاعات سه سال قبل و بعد از خصوصي سازي 32 شركت كه 50% سهام دولتي آنها به بخش خصوصي واگذار شده است طي سالهاي 1379-1387 مورد برسي قرار گرفت . نتايج اين تحقيق بدين صورت است كه خصوصي سازي تاثيري بر ارزش افزوده اقتصادي شركتها نداشته و در واقع عملكرد و بازدهي را تغيير قابل توجهي نداده است و ميانگين ارزش افزوده اقتصادي در قبل و بعد از خصوصي سازي تغيير چنداني نداشته است .

3-1- بيان مسئله
شروع برنامه های خصوصی سازی در ایران به پیاده سازی الگو و سیاستهای تعدیل اقتصادی صندوق بین المللی پول و بانک جهانی در دوران سازندگی بر می گردد.
پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ایران شد) به تدریج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگی و با اجرای سیاستهای تعدیل اقتصادی و پیاده سازی الگوی خصوصی سازی دیکته شده از سوی سازمانهای بین المللی برای برون رفت از بحرانها و دستیابی به رشد اقتصادی مناسب نخستین گامها در جهت کاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. برای یک خصوصی سازی موفق حداقل نباید توان و کارایی بخش خصوصی از دولت کمتر باشد چرا که در غیر این صورت هدف اصلی از خصوصی سازی که همان افزایش کارایی است محقق نمی شود. خصوصی سازی، تحت عنوان "سیاست تعدیل" از تصویب مجلس پنجم گذشت

، اما از آغازین روزهای اجرای آن به فراموشی سپرده شد تا جایی که چاره ای جز تغییر و تبيين اصل 44 نبود. بر این اساس در سال 77 با تشکیل کمیته های کارشناسی، بحثها پیرامون اصل 44 آغاز شد و سرانجام پس از پنج سال کار مستمر و متناوب نتایج در سال 82 به صحن علنی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارایه و دو سال بعد نخستین مصوبات آن ابلاغ شد. متعاقب آن و در اول خرداد ماه سال 1384 سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بمنظور دستيابي به اهداف ذيل از سوي رهبر معظم انقلاب ابلاغ گرديد:

1) شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی.
2) گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی.
3) ارتقای کارآیی بنگاههای اقتصادی و بهره وری منابع مادی و انسانی و فناور

ی.
4) افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی.
5) افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی.
6) کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیتهای اقتصادی.

7) افزایش سطح عمومی اشتغال و در نهایت
8) تشویق اقشار مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها.
خصوصی سازی در ایران به این معنا، با سرعت کم و بیش به پیش می رود، اما به نظر مي رسد كه اهداف خصوصی سازی، بعضا مطابق با انتظارات و خواسته های مدیریت کلان اقتصاد کشور، پیش نرفته است.
مساله اساسی این است که موفقیت اعمال سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی وابسته به تامین دو هدف اصلی است: اول، ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و دوم، ارتقای کارآیی شرکتهای دولتی در امر تولید و تجارت.
تامین هدف اول، مساله ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف دوم مساله ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی، به علاوه تامین هدف اول، شرط ضروری برای دستیابی به هدف دوم است.
در صورت تامین هدف اول به عنوان یک شرط بنیادی، بهترین راه دستیابی به هدف دوم نيز از مسیر تغییر مدیریت شرکتها و بنگاههای دولتی از مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی می گذرد، نه از راه واگذاری مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی. به عبارت بهتر فرآیند خصوصی سازی در ایران، باید معکوس شود، یعنی کانون مساله باید به جای تغییر در مالکیت، به تغییر در مدیریت معطوف شود. در این صورت است که می توان به دستیابی خصوصی سازی به اهداف آن در ایران امیدوارتر بود. رویکرد فعلی در اجرای سیاستهای اصل 44، معطوف به واگذاری مالکیت بنگاهها و شرکتهای دولتی است. آنچه آشکار است اینکه تحت چنین رویکردی، هیچ یک از این دو هدف فوق به نحو قابل قبولی قابل دستیابی نیست. مدافعین رویکرد فعلی بر این گمان هستند که واگذاری مالکیت به بخش خصوصی در نهایت به هدف ارتقای کارایی شرکتهای دولتی واگذار شده و نیز ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و به دنبال آن رشد اقتصادی و رفاه اقتصادی خواهد انجامید. اما تجربه خصوصی سازی در ایران به خصوص در چند سال اخیر نشان داده است که چنین اهدافی هرگز تامین نشده است. واقعیت این است که ما سیاستهای کلی اصل 44 را در مسیری اشتباه به پیش می بریم، چراکه روند فعلی خصوصی سازی در ایران نه می تواند موجب ارتقای کارایی شرکتها شود و نه می تواند به ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی ختم شود. این تفکر ساده که با واگذاری مالکیت شرکتهای دولتی، به خصوص روشهایی مانند واگذاری "سهام عدالت"، کارایی این شرکتها افزایش یافته و موجب افزایش رشد و رفاه اقتصادی می شود، نمونه ای از این نگرش است.

واگذاری از طریق توزیع سهام عدالت که در دولت نهم بخش مهمی از واگذاریها را در بر می گیرد، اگرچه سیاستی خوشایند مردم است و در بهترین حالت می تواند هدف بازتوزیع ثروت را تامین نماید و در تامین هدف ارتقای کارایی شرکتها و بهبود فضای کسب و کار مورد تحقیق است، چرا که چنین واگذاری مالکیتی نمی تواند به تغییر و تحول و بهبود فرایندهای مدیریتی منجر شود، به نحوی که حتی آینده و سرنوشت این شرکتها در پرده ای از پرسش قرار دارد.

از طرف دیگر چنانچه پاره ای از واگذاریها بدون ایجاد زمینه لازم برای ارتقای کارایی و بهبود فضای کسب و کار صورت گیرد، در نهایت می تواند منتهی به انتقال انحصارات دولتی به بخشهای شبه خصوصی یا مجموعه های خاص شود، که شاید شرایطی را رقم بزند که از شرایط پیش از واگذاری ناکاراتر و برای اقتصاد ملی خطرناکتر باشد.

بنظر مي رسد كه تا كنون آنچه در عمل و در قوانين و مقررات كشور بمنظور اعمال نظارت مؤثر دولت بر فرآيند خصوصي سازي و عملكرد واحدهاي خصوصي شده مطرح است پاسخگوي دستيابي به هدف ارتقای کارآیی شرکتهای دولتی در امر تولید و تجارت و شناسايي نقاط ضعف و قوت موجود نبوده و لازم است تا تاثيرات اين فرآيند مهم و ملي بطور مستمر و مداوم مورد بررسي و تجزيه و تحليل قرار گيرد.

بديهي است در اين ميان مالكان و مديران بخش خصوصي و متوليان نظام اقتصادي كشور ميتوانند بيشترين بهره را از نتايج تحقيقات بعمل آمده برده و ضمن رفع نقاط ضعف و تقويت بيش از پيش نقاط قوت گامهاي مؤثرتري در اين راه بردارند. در همين رابطه و با توجه به اهميت دستيابي به اهداف از پيش تعيين شده، ضروري است تا عملكرد سازمانها و ارگانهاي ذيربط درنحوه اجراي سياستهاي مذكور، و همچنين عملكرد شركتها در قبل، حين و پس از واگذاري به بخش خصوصي ( مدت زمان انجام كامل فرايند خصوصي سازي)، به دقت مورد ارزيابي و تجزيه و تحليل قرار گيرد. شركت سهامي آلومينيوم ايران به عنوان اولين و بزرگترين توليد كننده شمش آلومينيوم در كشور، از جمله شركتهايي است كه سهام آن در سال 1386 بر اساس سيساستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، از طريق سازمان خصوصي سازي به بخش خصوصي واگذار شد ولي طي سالهاي 86 و 87 بخش خصوصي كنترل قابل ملاحظه اي بر شركت مذكور نداشت و عملا كنترل كامل شركت از ابتداي سال 88 به بخش خصوصي منتقل گرديد. با توجه به اينكه انتقال كنترل (مديريت) نقش مهمي در بهبود عملكرد شركتها ايفاء ميكند، در نظر است تا در اين تحقيق عملكرد (مالي و اقتصادي) و بهره وري (كارايي و اثربخشي) شركت در سه دوره : قبل (سالهاي 84 و 85 كه مالكيت ، مديريت و كنترل شركت در اختيار بخش دولتي بوده) ، گذار / حين (سالهاي

86 و 87 كه درصدي از مالكيت به بخش خصوصي منتقل گرديده) و بعد از واگذاري (سالهاي 88 و 89 كه بخش قابل توجهي از مالكيت ، مديريت و كنترل به بخش خصوصي منتقل شده است) مطابقت و مورد ارزيابي و تجزيه تحليل قرار گيرد. در اين تحقيق ازدوره هاي دوساله مذكور به ترتيب تحت عناوين مالكيت دولتي ، مالكيت نيمه خصوصي و مالكيت خصوصي (كامل / نهايي) نام برده ميشود . به عبارت ديگر در اين تحقيق در نظر است به پرسشهاي ذيل پاسخ داده شود. اينكه، آيا

اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران توانسته است شاخصهاي عملكرد (مالي و اقتصادي) و بهره وري (كارايي و اثربخشي) شركت سهامي آلومينيوم ايران را بهبود بخشد يا خير ؟ و آيا نتايج حاصل از خصوصي سازي شركت سهامي آلومينيوم ايران با اهداف از پيش تعيين شده مطابقت دارد يا خير؟ .

4-1- چارچوب نظري تحقيق
چارچوب نظري الگويي است كه محقق بر اساس آن درباره روابط بين عواملي كه در ايجاد مسئله، مهم تشخيص داده شده اند، نظريه پردازي مي كند. اين نظريه مي تواند ضرورتا سخن پژوهشگر نباشد و بطور منطقي از نتايج قبلي پيرامون مسئله نشآت گيرد. بطور خلاصه چارچوب نظري به رابطه بين متغيرهاي مستقل، وابسته، مداخله گر و تعديل گر كه تصور مي شود در دگرگوني شرايط مورد بررسي نقش دارند، مي پردازد. ايجاد چنين چارچوب نظري در برقراري و ساخت فرضيه ها، آزمون ها و همچنين تكميل درك پژوهشگر كمك مي كند (خاكي، 1382، 30).

در اين تحقيق نيز ما بدنبال نشان دادن رابطه متغيرهاي تحقيق با توجه به تحقيقات انجام شده مي باشيم .

جدول 1-1 : نتايج تحقيقات قبلي، پيرامون تاثير تغييرات ساختار مالكيت بر عملكرد و بهره وري
سال محقق / محققان متغيرهاي مورد مطالعه يافته هاي پژوهش
1994 )ژان كلود كاست و نرجس بوباكري، 1994) . خصوصي سازي و عملكرد مالي و عملياتي خصوصي سازي باعث افزايش سود دهي شركتهاي مورد مطالعه شده است
1994 تقوي/1373 خصوصي سازي و كارايي تعيين غير واقع گرايانه هدف ها ، فقدان برنامه جامع و وجود شتابزدگي، خصوصي سازي بدون بازسازي ، تخصص غيركافي و اشكالات بازار سرمايه باعث عدم كاميابي خصوصي سازي در دستيابي به ارتقاء كارايي است
1996 ويليام مگينسون- رابرت نش- ماتيس ون راندن بورگ خصوصي سازي و عملكرد مالي و كارايي خصوصي سازي باعث افزايش قابل توجه در سودآوري، كارايي، سرمايه گذاري و كاهش در اهرم مالي شده است
1996 افشاري/ 1375 خصوصي سازي و عملكرد عملياتي (رشد فروش، نسبت هاي نقدينگي، گردش دارائيها) خصوصي سازي باعث بهبود نه چندان چشمگير عملكرد عملياتي شركتهاي مورد مطالعه شده است

2000 سيلواري / 1379 نوع مالكيت و عملكرد مالي تغييرات در نسبت مالكيت (دولتي يا خصوصي) رابطه اي با تغييرات در نسبت هاي مالي ندارد

2000 برنارد و بورتولوتي و همكاران و رامامورتي/1375 خصوصي سازي و سودآوري، كارايي و سرمايه گذاري خصوصي سازي باعث بهبود معني دار تمامي شاخصهاي سودآوري، كارايي و سرمايه گذاري بوده است

2001 آقا جاني / 1380 خصوصي سازي و عملكرد مديريت بر ابعاد مالي متوسط نسبت هاي مالي بعد از خصوصي سازي نسبت به دوره بعد از خصوصي سازي تفاوت زيادي نداشته است

2004 طالب نيا و محمد زاده سالطه/ 1384 خصوصي سازي و بازده سهام بازده سهام شركتها پس از خصوصي سازي تغيير معني داري داشته، ليكن اين تغيير در حالت كلي مثبت نبوده است
2005 قاليباف اصل و رنجبر درگاه / 1384 نوع مالكيت و عملكرد از نظر آماري تفاوت معني داري بين عملكرد شركت ها در قبل و بعد از واگذاري مشاهده نشده است. هم چنين بين عملكرد شركت هاي واگذار شده به بخش خصوصي و عمومي در دوره بعد از واگذاري تفاوت معني داري وجود ندارد
2006 شهسواري / 1385 خصوصي سازي و بازدهي و عملكرد مالي خصوصي سازي در برخي از صنايع باعث بهبود بازده سهام، بازده فروش و بازده دارائيها شده است
2009 علي محمد / 1388 خصوصي سازي و نسبت كيوتوبين ، ارزش افزوده اقتصادي و ارزش افزوده بازار ميانگين نسبت كيوتوبين و ارزش افزوده اقتصادي و ارزش افزوده بازار بعد از خصوصي سازي افزايش يافته و در نتيجه خصوصي سازي به بهبود عملكرد شركتهاي واگذار شده منجر گرديده است
2010 ابوالحسني /1389 خصوصي سازي و ارزش افزوده اقتصادي خصوصي سازي تاثيري بر ارزش افزوده اقتصادي شركتها نداشته و در واقع عملكرد و بازدهي را تغيير قابل توجهي نداده است
2010 ژانگ كاي هوانگ خصوصي سازي و عملكرد انتقال كامل كنترل از بخش دولتي به بخش خصوصي عامل مؤثري بر بهبود عملكرد شركتهاي واگذار شده مي باشد

5-1- فرضيه هاي تحقيق
بمنظور پاسخگويي به سؤالات تحقيق، فرضيه هاي اصلي و فرعي به شرح ذيل تدوين گرديد:
فرضيه اصلي اول: اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي عملكرد آن شركت شده است.
فرضيه فرعي اول : اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي عملكرد مالي آن شركت شده است.

فرضيه فرعي دوم : اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي عملكرد اقتصادي آن شركت شده است.
فرضيه اصلي دوم : اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي بهره وري آن شركت شده است.

فرضيه فرعي سوم: اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي كارايي آن شركت شده است.
فرضيه فرعي چهارم: اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي در شركت سهامي آلومينيوم ايران موجب بهبود شاخصهاي اثربخشي آن شركت شده است.

6-1- اهداف تحقيق :
از آنجائيكه هر تحقيقي براي دستيابي به هدف و منظوري خاص صورت مي پذيرد، در اين تحقيق نيز با توجه به موضوع پژوهش كه به بررسي تاثير اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي مي پردازد، اهدافي به شرح ذيل مد نظر است:

1-6-1- اهداف كلي
- كمك به انجام بهتر و منسجم تر تحقيقات آتي و نهايتا رفع ايرادات و اشكالات احتمالي موجود در فرآيند
خصوصي سازي .
- كمك به تبيين جوانب تصميمات كلان اقتصادي با توجه به واقع شدن وضعيت اقتصادي كشور در
شرايط گذار از مالكيت دولتي به مالكيت خصوصي .

2-6-1- اهداف ويژه
اهداف ويژه تحقيق به شرح ذيل بيان مي شود:
- كمك به مديران ارشد شركت سهامي آلومينيوم ايران در برنامه ريزي، شناسايي و رفع نقاط ضعف احتمالي و بهبود بيش از پيش شاخصهاي عملكرد (مالي و اقتصادي) و بهره وري (كارايي و اثربخشي).
- كمك به سهامداران و مالكان فعلي شركت در اتخاذ تصميمات اقتصادي مناسب .

7-1- اهميت و ضرورت موضوع تحقيق
تجربه خصوصی سازی در سایر کشورها حاکی از آن است که یکی از اقدامات کشورهای موفق در اجرای برنامه خصوصی سازی، اعمال نظارت موثر دولتهای ذیربط بر فرآیند خصوصی سازی و عملکرد واحدهای خصوصی شده، بوده است و در قوانین و مقررات کشور ما نیز این مهم از دید قانون گزار دور نمانده است. مطابق بند (ج) ماده 14 قانون برنامه سوم توسعه، نظارت برفرآیند واگذاریها و ارائه گزارشهای نظارتی هر شش ماه به رییس جمهوری و مجلس شورای اسلامی از وظایف شورای عالی واگذاری است. در بند (ز) ماده (5) اساسنامه سازمان خصوصی سازی مقرر شده که سازمان پس از واگذاری شرکتها بر فعالیتها و نحوه مدیریت آنها نظارت داشته باشد تا از مفاد قراردادهای واگذاری تخلف نشود. بی تردید این گونه نظارتها می تواند از عواقب منفی خصوصی سازی بکاهد. آنچه كه از مطالعه قوانين و مقررات كشورمان در رابطه با اعمال نظارت مؤثر بر فرآيند خصوصي سازي قابل استنباط است لزوم كسب اطمينان از ميزان واگذاريها و تحقق فرآيند خصوصي سازي و عدم تخلف از مفاد قراردادهاي واگذاري است. اما آنچه كه مهمتر است و بنظر مي رسد كه مورد بي توجهي قرار گرفته، نظارت و كنترل مؤثر بر عملكرد شركتهاي دولتي واگذار شده، تعيين ميزان تحقق اهداف اوليه در دستيابي به كارايي بيشتر واحدهاي اقتصادي و شناخت و ارزيابي و برنامه ريزي بمنظور رفع نقاط ضعف احتمالي در اين رابطه است كه مي تواند توسط هر دو طرف قرارداد (دولت و بخش خصوصي) مورد توجه قرار گيرد .

منظور از کنترل و نظارت فعاليتی است که ضمن آن عمليات و اهداف پيش بينی شده با عمليات انجام شده مقايسه و در صورت وجود اختلاف و انحراف بين آنچه بايد باشد و آنچه که هست به رفع و اصلاح آنها پرداخته شود. به جرات مي توان گفت که انجام هر فعاليتی قرين توفيق نخواهد بود مگر آنکه کنترل و نظارت لازم به عمل آمده باشد. به کمک کنترل و نظارت است که مديريت نسبت

به نحوه تحقق هدفها و انجام عمليات آگاهی يافته و قدرت پيگيری و در صورت لزوم سنجش و اصلاح آنها را پيدا می کند. کنترل و نظارت ابزار کارآمد مديران در رده های مختلف سازمان از مراتب عالی تا رده های سرپرستی است و لزوم بكارگيري آن را در سلسله مراتب مختلف به سادگی می توان احساس کرد. شايد مهمترين مسئله ای که وجود کنترل و نظارت را ضروری می سازد، اين است که پيش بينی ها و برنامه های عملياتی در سازمان همواره با درصدی از خطا توام است و برای رفع اين خطاها و اصلاح عمليات، نظارت و کنترل تنها راه چاره است.

اهميت كنترل و نظارت بر عملكرد تا به آنجاست كه در آموزه هاي ديني و نظام مدیریتى اسلام نيز مورد توجه قرار گرفته است . به عنوان نمونه ميتوان به اهداف نظارت و کنترل از دیدگاه امیر مؤمنان على‏علیه السلام‏ اشاره نمود . بنابر فرمايشات ايشان، نظارت و كنترل نتايجي به شرح ذيل در پي خواهد داشت:
1. زدودن بدى‏ها و رشد دادن خوبى‏ها
2. بهبود رفتار کارگزاران و کارکنان؛
3. ارتقاى بینش کارگزاران نسبت به کارگزارى
4. دقت و سرعت در کار.
از سوي ديگر ارزیابی عملکرد نيز یکی از مهمترین فرآیندهای راهبردی است که ضمن ارتقاء پاسخگویی، میزان تحقق اهداف و برنامه‌های هر سازمان را مشخص می‌کند . ارزیابی به عنوان یکی از فعالیتهای کلیدی و از عناصر اصلی مدیریت به شمار می‌رود و ابزاری است کارآمد که مدیر و کارکنان از طریق آن به نقاط قوت و ضعف سازمان پی برده و با ریشه‌یابی آنها اقدامات اصلاحی جهت بهبود عملکرد را بكار مي برند .
هدف ارزیابی، گردآوری اطلاعات جهت بهبود بخشیدن به فرآیند برنامه ریزی و در نتیجه بهبود در سطح ملی، منطقه ای و جوامع محلی است. باید توجه داشـت کـه ارزیـابـی فقـط یـک بـار پـس از اجـرای برنامـه انجام نمی پذیرد بلکه در طول اجرای برنامه و به طور مستمر ارزیابی باید انجام گیرد تا تطبیق عملکرد را با هدف برنامه میسر سازد.
با عنايت به مراتب فوق اهميت ارزيابي عملكرد و اعمال كنترل و نظارت بر شركتهاي واگذار شده، نه فقـط یـک بـار و پـس از اجـرای فرآيند خصوصي سازي، بلکه طي دوره هاي مختلف قبل، حين و بعد از فرآيند مذكور به طور مستمر، به خوبي قابل فهم و درك است و در اين تحقيق در نظر است تا در گامي هر چند كوچك به اين مهم در شركت سهامي آلومينيوم ايران توجه شود.

8-1حدود مطالعاتی
1-8-1 قلمرو مكاني تحقيق
اين تحقيق تاثير اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي بر شاخصهاي عملكرد و بهره وري شركت سهامي آلومينيوم ايران را مورد بررسي قرار مي دهد . شركت سهامي آلومينيوم ايران (ايرالكو) با بيش از 3000 نفر پرسنل و گردش مالي ساليانه حدودا پنج هزار ميليارد ريال، يكي از بزرگترين شركتهايي است كه در سال 1385بر اساس سياستهاي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در فهرست شركتهاي دولتي قابل واگذاري قرار گرفت و بر همين اساس و طي سالهاي 86 و 87 طي مراحل مختلف و پس از كشف قيمت در بورس بصورت سهام ترجيحي كارگري، سهام مديريتي (بلوكي) و سهام عدالت به بخش خصوصي واگذار گرديد.

2-8-1 قلمرو زماني تحقيق
اين تحقيق در سال 89 و90 انجام شده است و با توجه به واقع شدن فرآيند واگذاري و خصوصي سازي شركت سهامي آلومينيوم ايران در سالهاي 86 و 87، و عدم اعمال كنترل قابل ملاحظه بخش خصوصي بر شركت طي سالهاي مذكور، عملكرد و بهره وري شركت در سه دوره دو ساله : قبل (سالهاي 84 و 85 كه مالكيت ، مديريت و كنترل شركت در اختيار بخش دولتي بوده) ، گذار / حين (سالهاي 86 و 87 كه درصدي از مالكيت به بخش خصوصي منتقل گرديده) و بعد از واگذاري (سالهاي 88 و 89 كه مالكيت ، مديريت و كنترل (بطور كامل) به بخش خصوصي منتقل شده است) مطابقت و مورد ارزيابي و تجزيه تحليل قرار گرفته است. در اين تحقيق از دوره هاي دوساله مذكور به ترتيب تحت عناوين مالكيت دولتي ، مالكيت نيمه خصوصي و مالكيت خصوصي كامل (نهايي) نام برده ميشود .

9-1- شرح واژه ها و اصطلاحات
سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي : منظور از سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي، مجموعه رهنمودها و دستورالعملهاي صادره از سوي مقام معظم رهبري است كه در راستاي تبيين اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و با هدف شتاب بخشيدن به رشد اقتصاد ملي، گسترش مالكيت عمومي و تامين عدالت اجتماعي، ارتقاء كارايي و افزايش سطح عمومي اشتغال ابلاغ گرديده است .
معيارهاي حسابداري و اقتصادي ارزيابي عملكرد : معيارهاي ارزيابي عملكرد را از نظر موضوعي مي توان در دو دسته اقتصادي و حسابداري قرار داد . در اين تحقيق از نسبتهاي مالي به عنوان معيارهاي حسابداري ارزيابي عملكرد استفاده شده است. در مقابل، اصلي ترين معيارهاي ارزيابي عملكرد اقتصادي، معيارهاي مبتني بر سود باقي مانده از قبيل ارزش افزوده اقتصادي ، ارزش افزوده بازار و ارزش افزوده اقتصادي تعديل شده هستند. معيارهاي اقتصادي ارزيابي عملكرد در پي آنند تا هزينه سرمايه شركت را در اطلاعات صورتهاي مالي ادغام، به نحوي كه نواقص موجود در معيارهاي حسابداري ارزيابي عملكرد را برطرف كنند. جوهره اين معيارها بدين شكل است كه چنانچه عملكرد شركت بيش از هزينه سرمايه شركت باشد، شركت خلق ارزش خواهد نمود (پويانفر و رضايي، 1389).
خصوصي سازي: واگذاري سهام دولتي به بخش خصوصي بطوريكه سهم دولت در اين شركتها به حداكثر 50% برسد (ابوالحسني، 1389، 12).

مالكيت نيمه خصوصي : در اين تحقيق، انتقال كمتر از 50% مالكيت از بخش دولتي به بخش خصوصي، تحت عنوان مالكيت نيمه خصوصي مطرح گرديده است.

مالكيت خصوصي (كامل/ نهايي) : در اين تحقيق تغيير مالكيت و انتقال مديريت از بخش دولتي به بخش غير دولتي بطوريكه حداقل 51% سهام از حاكميت دولت خارج شده باشد، تحت عنوان مالكيت خصوصي (كامل/نهايي) مطرح شده است (ژانگ كاي هوانگ، 2010، 101) .

نسبتهاي مالي : نسبتهايي است كه بر اساس اطلاعات مندرج در صورتهاي مالي و يادداشتهاي همراه محاسبه ميگردد و براي هر يك از جنبه هاي عملكرد شركت مي توان از اين نسبتها به عنوان يك ابزار متداول( از جمله : نسبتهاي نقدينگي، نسبتهاي فعاليت، نسبتهاي اهرمي و يا نسبتهاي سودآوري) استفاده كرد (جهانخاني و پارسائيان، 1388، 39).

نسبتهاي نقدينگي : به نسبت هایی اطلاق می شوند که بر اساس آن مي توان توانایی شركت را در پرداخت بدهی های جاري ( آنگاه كه تاريخ سر رسيد آنها برسد ) تعيين كرد. اساس كاربرد نسبتهاي نقدينگي بر اين فرض است كه دارائيهاي جاري ، منابع اصلي نقد شركت براي پرداخت بدهيهاي جاري هستند (جهانخاني و پارسائيان، 1388، 40).

نسبتهاي فعاليت : به نسبتهايي گفته مي شود كه با استفاده از آن مي توان درجه كارايي شركت را از نظر استفاده مؤثر از منابع و مديريت بر دارائيها تعيين كرد ( جهانخاني و پارسائيان، 1388، 42).
نسبتهاي (بدهي) اهرمي : ميزان وجوهي را كه شركت از راه گرفتن وام تامين كرده است بوسيله نسبتهاي بدهي يا اهرمي نشان مي دهند. اين نسبتها دو دسته هستند . يك دسته به بخش بدهي ها و حقوق صاحبان سهام ( مندرج در نرازنامه) مربوط است و ميزان منابعي را كه شركت از راه گرفتن وام تامين كرده است ( و نه از محل منابعي كه سهامداران شركت تامين مي كنند) نشان مي دهد از جمله نسبت بدهي . دسته دوم توان شركت در ايجاد سود كافي براي پرداخت بهره يا پوشش هزينه ها است (جهانخاني و پارسائيان، 1388، 46).
نسبتهاي سودآوري : توانايي شركت در به دست آوردن سود به وسيله نسبتهاي سودآوري نشان داده مي شود. با استفاده از اين نسبتها عملكرد كلي شركت و مديريت آن ارزيابي ميگردد (جهانخاني و پارسائيان، 1388، 49).
ارزش افزوده اقتصادي: يكي از معيارهاي اندازه گيري عملكرد است و نشان دهنده باقي مانده سودي است كه پس از هزينه سرمايه از سود حاصل از عمليات بدست مي آيد. به عبارت ديگي مي توان گفت، معياري است كه هزينه فرصت همه منابع بكار گرفته شده در شركت را مد نظر قرار مي دهد. ارزش افزوده اقتصادي مثبت نشان دهنده تخصيص بهينه منابع، ايجاد ارزش در شركت و افزايش ثروت سهامداران است . از سوس ديگر ارزش افزوده منفي بيانگر اتلاف منابع و تخصيص غير بهينه و ناكارآمد منابع شركت و به تبع آن كاهش ثروت سهامداران است (ابوالحسني، 1389، 8).
ارزش افزوده بازار: ارزش افزوده بازار اختلاف بين كل ارزش بازار شركت و ارزش دفتري آن است و نشان مي دهد كه عملكرد شركت چه اندازه روي ارزش آن تاثير گذار بوده است (سربندي فراهاني، 1389، 20).
ارزش افزوده اقتصادي تعديل شده: براي درك تغييرات در ثروت سهامداران بهتر است كه هزينه سرمايه بر مبناي ارزش هاي بازار يا دارائي هاي شركت بر مبناي ارزش هاي بازار بكار گرفته شود. بر اين اساس شكل تعديل شده اي ارزش افزوده اقتصادي بدست مي آيد كه به آن ارزش افزوده اقتصادي تعديل شده مي گويند (زنجيردار و سربندي فراهاني،1389،64).

ميانگين موزون هزينه سرمايه: تجميع حاصل ضرب نسبت سرمايه تامين شده از هر منبع مالي (سرمايه يا بدهي) در هزينه تامين سرمايه از همان منبع تامين مالي ( تهراني، 1387، 258).

بهره وري: سازمان بين المللي كار بهره وري رانسبت ستاده به يكي از عوامل توليد (زمين، سرمايه، نيروي كار و مديريت) تعريف كرده است . همچنين ميتوان بهره وري را حداكثر استفاده از منابع فيزيكي، نيروي انساني و ساير عوامل به روشهاي علمي به طوري كه به كاهش هزينه هاي توليد، گسترش بازارها، افزايش اشتغال و بالا رفتن سطح زندگي همه آحاد ملت منجر شود، تعريف نمود (طاهري، 1389، 21).

اثربخشي : درجه دسترسي به هدفهاي از پيش تعيين شده در هر سازمان، ميزان اثربخشي را در هر سازمان نشان مي دهد و با پاسخ به سؤالاتي از اين قبيل معلوم مي شود: آيا براي رسيدن به هدفهاي سازمان فعاليتهاي درستي را انجام مي دهيم؟ آيا مشكلات سازمان را به درستي تشخيص داده ايم و درصدد رفع آنان برآمده ايم، به طوريكه به هدفهاي سازمان در موعد مقرر دست يابيم؟ (طاهري، 1389، 17). كارايي : به اجراي درست كارها در سازمان مربوط مي شود . يعني تصميماتي كه با هدف كاهش هزينه ها، افزايش مقدار توليد و بهبود كيفيت محصول اتخاذ مي شوند. كارايي نسبت بازدهي به بازدهي استاندارد است (طاهري، 1389، 18).

فصل دوم
مروری بر ادبيات تحقيق
 

1-2 مقدمه
در اين فصل و در بخش نخست ابتدا به موضوع خصوصي سازي ( شامل: تعاريف ، علل ، اهداف ، روشها، تاريخچه خصوصي سازي و وضعيت آن درايران و جهان و موضوع سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي) و در بخش دوم به موضوع ارزيابي عملكرد حسابداري (مالي) و اقتصادي و معيارهاي مورد استفاده در هريك از روشهاي ارزيابي فوق و در بخش سوم به موضوع بهره وري توجه شده است. در ادامه و در بخش چهارم به پيشينه تحقيقات انجام شده در داخل و خارج كشور بهمراه شرح مختصري از نتايج حاصله و در بخش پنجم نيز به معرفي شركت پرداخته شده است .

2-2 بخش اول: خصوصي سازي
1-2-2 تعريف خصوصي سازي
اصطلاح خصوصي سازي در فرهنگ لغت دانشگاهي به تغيير كنترل يا مالكيت از سيستم دولت به سيستم خصوصي اطلاق شده است. خصوصي سازي جنبه مهمي از سياستهاي اقتصادي است و به عنوان فرآيند انتقال مالكيت بنگاههاي دولتي به بخش خصوصي تعريف مي شود. همچنين خصوصي سازي به عنوان وسيله اي براي بهبود عملكرد فعاليتهاي اقتصادي از طريق افزايش نقش نيروهاي بازار در صورتيكه حداقل 50% سهام دولت به بخش خصوصي واگذار گردد، تعريف شده است. خصوصي سازي را مي توان در مفهومي گسترده تر از انتقال مالكيت، انتقال مديريت يا واگذاري مالكيت بخش دولتي به بخش خصوصي تعريف كرد كه اين روش شامل قراردادهاي مديريتي و قراردادهاي اجاره مي شود (ابوالحسني ، 1389، 11)1.
در تعريفي ديگر خصوصي سازي به معني واجد شرايط بازار كردن و باز نمودن درهاي يك مؤسسه اقتصادي به روي نيروهاي بازار با توجه به داده ها و ستاده هاست. به لحاظ قانوني شركتهايي كه بيش از 50 درصد سهام آنها در اختيار دولت باشد شركت دولتي و شركتهايي كه كمتر از 50 درصد سهامشان در اختيار دولت باشد شركت خصوصي مي باشند (فرج پور سرايي، 1386، 6)2.
طبق قانون محاسبات عمومي، شركت دولتي واحد سازماني مشخصي است كه با اجازه قانون به صورت شركت ايجاد شود و يا به حكم قانون يا دادگاه صالح، ملي شده و به عنوان شركت دولتي شناخته شده باشد و بيش از 50% سرمايه آن متعلق به دولت با شد.

بطور خلاصه خصوصي سازي در ايران به معني واگذاري سهام دولتي بطوريكه سهم دولت در اين شركتها به حداكثر 50 در صد برسد، مي باشد كه در همين راستا و طبق قانون برنامه سوم توسعه (مصوب سال 1379) سازمان خصوصي سازي تشكيل و متولي اجراي اين سياست گرديد .

2-2-2 علل پيدايش خصوصي سازي
براي گرايش به سوي خصوصي سازي علل و عوامل متعددي عنوان گرديده است اما بطور كلي مي توان گفت مهمترين و اساسي ترين عامل كه در بيشتر كشورها پايه و اساس توجيه گرايش به سوي نظام بازار و اجراي سياست خصوصي سازي شده است، عملكرد ضعيف و در نتيجه كارنامه ناخوشايند و غير كاراي فعاليتهاي اقتصادي بنگاهها و مؤسسات دولتي است. دولتها با هدف رفع نواقص بازار، ايجاد زير ساختهاي اقتصادي، تخصيص بهينه منابع، تامين كالا و خدمات اساسي، دستيابي به برخي از اهداف سياسي- اجتماعي و اجراي نقش پيشاهنگ توسعه، طي دهه هاي 30 تا 70 قرن بيستم شمار زيادي از فعاليتهاي اقتصادي را عهده دار شدند . در يك جمع بندي كلي، حاصل اين دخالت گسترده دولت در فعاليتهاي اقتصادي ، در مراحل اوليه رضايت بخش بوده و موجب دستيابي به برخي از اهداف اقتصادي – اجتماعي گرديد. دهه هاي 1950 و 1960 از جمله پيامدهاي مثبت اين دخالت بود. همچنين ميزان قابل توجهي از پيشرفت اقتصادي كشورهاي اروپاي شرقي را به دخالتهاي كارا و برنامه ريزيهاي اقتصادي دولت نسبت مي دهند. با وجود اين به تدريج با گسترش دامنه فعاليتهاي دولت و بخاطر مسائلي از قبيل بروكراسي شديد، ضعف سيستم مديريتي، فقدان سيستم مناسب ارزيابي و حسابرسي، فقدان انگيزه هاي كاري، استفاده نامطلوب از انحصارات، حمايتهاي غير كارا و ... عدم كارايي بر فعاليتهاي اقتصادي دولت حاكم شد و در نهايت باعث شكست بازار گرديد. به عنوان مثال بين سالهاي 1989 و 1991 زيان شركتهاي دولتي بر حسب درصد از GDP در آرژانتين 9 درصد در يوگسلاوي 8 درصد و ... بوده است. در سال 1991 حدود 30 درصد از همه شركتهاي چين زيان داده بوده اند. اكثر دولتها براي مقابله با مشكل فوق در دو دهه اخير ابتدا تلاش نمودند با انجام اصلاحاتي از قبيل حذف حمايت شركتها از رقابت داخلي و خارجي، حذف اهداف غير تجاري شركتها، ايجاد استقلال در مديريت و اداره شركتها، كاهش تعرفه هاي گمركي و بازرگاني، استفاده از مكانيسم هاي ارزيابي عملكرد براي حسابدهي مديران و خصوصي كردن شركتها، ناكارايي شركتهاي دولتي را كارا نمايند. گرايش به سوي مكانيزم خود سامان بخش بازار و انجام سياستهاي آزاد سازي و خصوصي سازي همراه با واگذاري مالكيت به عنوان الگويي براي مقابله با مسائل و مشكلات اقتصادي و افزايش كارايي در دهه هاي 80 و 90 پيشنهاد گرديد و بطور وسيعي مورد حمايت دولتهاي متمايل به بازار (با اقتصاد آزاد) و متمايل به كنترل( با اقتصاد برنامه اي) قرار گرفت. به عنوان مثال طي دوره 1980-1991 تعداد واحدهاي خصوصي شده اي كه به بانك جهاني گزارش گرديد 6832 واحد مي باشد (فرج پور سرايي، 1386، 25)1.
تحولات اروپاي شرقي و فروپاشي نظام سوسياليستي نيز به نوبه خود زمينه مساعدي را براي تقويت و تاكيد بر واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به بخش خصوصي فراهم نموده بطوريكه امروزه متعصب ترين سوسياليستها باور دارند كه دولت قادر نيست كليه امور را با كارايي و كفايت انجام دهد و بايد برخي فعاليتها را به مؤسسات خصوصي سپارد.

از جمله عوامل ديگري كه روند گرايش به سوي نظام بازار و خصوصي سازي را در برخي كشورها تقويت نموده است، چرخش قابل توجهي در استراتژي رشد و توسعه بانك جهاني و صندوق بين المللي پول مي باشد. به عنوان مثال از سال مالي 1981 تا نيمه اول سال 1992 ، بانك جهاني با 182 فقره كمك اعتباري و تسهيلات مالي در 67 كشور از اجراي سياست خصوصي سازي حمايت كرده است (همان منبع، 26)2.

خلاصه كلام اينكه عملكرد غير كارا و ضعيف فعاليتهاي اقتصادي دولت ، همراه با شكست اقتصاد برنامه اي در كشورهاي سوسياليسم و حمايت سازمانهاي بين المللي از روند آزاد اقتصادي از جمله مهمترين عواملي هستند كه موجب تجديد نظر در الگوي اقتصادي دهه هاي 50 و 60 و 70 شدند و خصوصي سازي همراه با مالكيت را كليد حل مشكلات مي دانند.

3-2-2 اهداف خصوصي سازي
خصوصي سازي مي تواند اهداف متعدد و گوناگوني مطابق با خصوصيات هر كشور داشته باشد . به عبارت ديگر در هر كشور با توجه به راهبردهاي اقتصادي و اهداف سياسي، اجتماعي و فرهنگي، اهداف خاصي از خصوصي سازي پيگيري و اجرا مي شود. بطور كلي مهمترين هدفهايي كه براي خصوصي سازي در اكثر قريب به اتفاق كشورها در نظر گرفته شده، در برگيرنده مواردي از جمله افزايش رقابت و بهبود كارايي، كاهش نقش مستقيم دولت در فعاليتهاي اقتصادي، تقليل هزينه هاي دولت و توسعه بازار سرمايه داخلي است. بطور كلي اهداف خصوصي سازي را مي توان به سه دسته تقسيم بندي نمود (ابوالحسني، 1389، 12)1:
1) اهداف اقتصادي شامل:
- افزايش راندمان
- توسعه بازار اقتصاد آزاد
- تقويت بازار سرمايه
- افزايش درآمدهاي ارزي
2) اهداف مالي
- تامين درآمد براي پرداختهاي دولت
3) اهداف اجتماعي
- مردمي كردن سرمايه يا تقسيم سرمايه بين مردم

4-2-2 روشهاي خصوصي سازي
اگرچه بعضي از كشورهاي عضو بلوك شرق سابق، عمدتا به علت شرايط ويژه اقتصادي و سياسي به واگذاري دسته جمعي بسياري از مؤسسات دولتي پرداختند، ولي تجربه موفق كشورهاي ديگر حاكي از آن است كه هر واحد قابل واگذاري بايد به تنهايي مورد بررسي قرار گرفته و روش خصوصي سازي ويژه آن واحد تعيين شود. عليرغم روشهاي متفاوت موجود، يك دولت ممكن است تصميم بگيرد كه از فروش كامل يك مؤسسه خودداري كند و فقط بخشي از آن را واگذار نمايد. همچنين ممكن است شركتهاي دولتي را به فروش نرساند بلكه انحصار موجود را از بين برده و اجازه دهد تا سرمايه هاي بخش خصوصي نيز در اين زمينه فعال شوند كه بدين ترتيب سهم دولت كاهش خواهد يافت (فرج پور سرايي، 1386، 24)2.

به هر ترتيب روشهاي رايج واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به بخش خصوصي كه هر كدام اهداف خاصي را نشانه گيري مي كند و به نوبه خود مي تواند تاثيرات متفاوتي بر وضعيت اقتصادي بگذارد، به شرح زير است (ابوالحسني، 1389، 13)3:

- عرضه سهام واحد مشمول واگذاري به مردم از طريق بورس.
- عرضه سهام واحد مشمول واگذاري به گروههاي خاص از طريق مذاكره و يا مزايده.
- فروش دارائيهاي واحد دولتي.
- تفكيك واحد مشمول واگذاري به واحدهاي كوچكتر.

- جلب مشاركت بخش خصوصي در سرمايه گذاري جديد مورد نياز واحدهاي دولتي.
- فروش واحد دولتي به مديران و يا كاركنان واحد.

5-2-2-تاريخچه خصوصي سازي
اگرچه عقیده بر آنست که با انتشار کتاب “ ثروت ملل ” آدام اسمیت پدرعلم اقتصاد، نطفه آغازین خصوصی سازی در جهان منعقد گردید لیکن پررنگ شدن نقش بخش خصوصی و ایجاد بنگاههای متعدد اقتصادی در عصر کلاسیکها به قرنها پیش باز می گردد که زمینه های اجتماعی – سیاسی و اقتصادی موضوع را آماده ساخت و بدون شک در هر عصر و زمانی می باید این زمینه ها به وجود آیند تا ظهور و حضور بخش خصوصی فعال و موفق، مهیا گردد . با خروج اروپا از دوران قرون وسطی و طلوع عصر رنسانس، بنیادهای اجتماعی شکل گرفت و مجامع قانونگذاری و تأمین رفاه اجتماعی به مرور و با اشکال ابتدائی آغاز بکار کرد و آهسته و پیوسته متکامل گردید . در این زمان بنیادهای اقتصادی نیز به تقویت بنیه و توانائیهای خود دست یافتند. ذخایر طلا و ثروت به غارت رفته کشورهای مختلف در خزانه های استعمارگران جمع آوری گردید و در بخشهای اساسی و زیربنایی توسعه اقتصادی یعنی آموزش، بهداشت و امنیت سرمایه گذاری و ... به مصرف رسید و این تقویت بنیه علمی و مالی، اروپا را به انقلاب صنعتی و پا گرفتن بنگاههای خصوصی رساند. حضور کارگاههای کوچک صنعتی و ابداعات و اختراعات این عصر، فرآیندی بود که نقطه عطف اقتصاد جهان و نظام بین الملل بشمار می آید، تولید و توسعه در اروپا به اشباع نزدیک می گردید و منابع نیز محدود بود. لذا پای دولت ها به عرصه بازار کشانده شد، تنگناهای قانونی برطرف گردید و بوروکراسی حاکم بر آن با سرعت و شتاب بوجود آمد در حالی که بنگاههای خصوصی فاقد هرگونه تشکل و هماهنگی بودند در این برهه از زمان بود که نظریه پردازان کلاسیک اقتصاد ظهور کردند و براساس نظریات ایشان، با حضور دولت در عرصه اقتصاد و بازار اکیدًا مخالفت گردید و بهترین مکانیزم اقتصاد بازار، مکانیزم عرضه و تقاضا بدون دخالت دولت معرفی شد. این نظریه به حد افراطی با مسئله دخالت دولت برخورد می نماید تا جائیکه اسمیت در کتاب ثروت ملل خود می گوید « ملل بزرگ هرگز از ولخرجی و خلافکاری بخش خصوصی به فلاکت نمی افتند، ولی با اسراف و ریخت و پاشهای بخش عمومی اغلب به گدایی و فقر دچار می شوند ».
همچنین اسمیت معتقد است : « افراد در پی منافع شخصی خود واکنش نشان می دهند ولی در شرایط وجود رقابت در بازار، این منافع با یکدیگر برخورد کرده و نتیجه آن به سود جامعه تمام می شود . در چنین شرایطی هر تولید کننده و توزیع کننده ای برای جلب مشتری از قیمت ارزان تر و کیفیت بالاتر برای تولیدات و کالاهای خویش استفاده می کند و تقاضا کننده حاکم بازار است و هر تولید کننده با هزینه تولید بالاتر محکوم به ورشکستگی در شرایط تولید مازاد برمصرف است ».

به هر تقدیر با پیروی از این عقیده راسخ اسمیت که « سازوکار بازار موجب افزایش ثروت افراد و در نهایت افزایش ثروت جامعه می گردد»، بنیان تئوریک خصوصی سازی بنا نهاده شد و از سال ١٧٧٠ تا بحران سالهای 1933- ۱۹۲۹ سرلوحه امور اقتصادی دول بزرگ اروپا و ایالات متحده امریکا قرار گرفت. بحران سالهاي 19۳۳- ۱۹٢٩ سیاه ترین روزهای جهان سرمایه داری را به یاد می آورد. ظرف مدت چهار سال درآمد ملی کشور پیشرفته ای چون امریکا از ٨٧ میلیارد دلار به ٣٩ میلیارد دلار تنزل

یافت و قریب ١٤ میلیون بیکار در خیابانهای شهر سرگردان بودند و هیچ امیدی به مکانیزم بازار و سازوکار عرضه و تقاضای اسمیت نبود، اقتصاد در کسادی محض قرار گرفته بود و هیچ عامل ذاتی نجات دهنده ای در درون سیستم مشاهده نمی شد و در این زمان بود که کینز، نظریه عمومی خود را منتشر ساخت و بدین ترتیب به حضور مطلق بخش خصوصی در بازار خاتمه داده شد و از آن پس ترکیب بهینه بخش خصوصی و بخش دولتی مطرح گردید و راه حل نهایی خروج از شرایط ناکارائی سازوکار خود تنظیمی بازار، دخالت دولت تشخیص داده شد و دخالت دولت در اقتصاد و انجام سرمایه گذاریهایی که بخش خصوصی از حضور در آن خودداری می نمود به امری متداول برای جلوگیری از کسادی اقتصادی تبدیل شد. همچنین مصرف بعنوان لازمه سیستم اقتصادی معرفی گردید و دولتها موظف گردیدند اگر نتوانستند در بخش عرضه ایجاد حرکت نمایند بخش مصرف و تقاضا را حتی با دادن یارانه های مستقیم به تحرک وادارند.

در نهایت یافته های کینز در اندیشه و خط مشی اقتصادی اغلب کشورهای غربی جذب شد و اقتباس این شیوه یکی از مهمترین عواملی بود که ثبات اقتصادی دول غرب را پس از جنگ جهانی دوم برقرار نمود و زمینه بنگاه داری دولتی را در صحنه اقتصاد کشورهای غربی و پس از آن در اکثر کشورهای دنیا فراهم آورد. با گذشت سه دهه از حضور فعال دولت در عرصه سیاست و اقتصاد، به مرور ضعف و ناتوانی عملکرد بنگاههای دولتی نمایان گردید . از یک سو عدم تخصیص بهینه و مطلوب منابع در حوزه عملکرد دولتها و از سوی دیگر نیاز به جداسازی دول از امور پایین دست و همت گماردن به مسائل و امور حیاتی تر که بدلیل سرمایه بر و دیربازده بودن مورد توجه بخش غیردولتی قرار نمی گرفت موجب گردید از دهه ٨٠ به بعد سیاست خصوصی سازی، محور و مبنای فکری نظریه پردازان اقتصادی شود و حرکت بسوی ترکیب بهینه دولت و بازار به شکل مدرن و پیشرفته تر مطرح گردد و در این میان فروپاشی نظام سوسیالیستی اتحاد جماهیر شوروی از مهمترین عواملی بود که در سرعت گرفتن حرکت بسوی خصوصی سازی و آزاد سازی ایفای نقش نمود.
به رغم نگرانیهای فردریش فون هایک و میلتون فریدمن ، نظریه اقتصاد کینزی به مدت بيش از سی سال سیاستهای اقتصادی غرب را شکل می داد. هایک و فریدمن هر دو به سازوکار بازار با دولت حداقلی معتقد بودند. در واقع هایک مداخله دولت در اقتصاد را تهدیدی برای آزادی می دانست در حاليكه هم‌عصرانش در اغلب سالهای دهه های 1950 و 1960 نظریه‌های او رد می کردند. حتی در اوائل دهه 1970 دولت محافظه کار بریتانیا متقاعد شده بود که اتخاذ یک سیاست مداخله جویانه برای مقابله با افزایش قیمت ها و بیکاری مناسب است. این رویه تا سال 1979 که خانم مارگارت تاچر به مقام نخست وزیری رسید ادامه داشت. خانم تاچر رویکرد سیاستی جدیدی را بر اساس اصول بازار به اجرا درآورد که به زودی نتایج مثبت آن آشکار گردید.
در ایالات متحده نیز گرایش به نفع مداخله دولت وجود داشت، اگرچه این گرایش ابعاد محدودتری داشت. در اوائل دهه 1960 پرزیدنت کندی نیز «وفاق کینزی» را شیوه عملی مدیریت اقتصاد می دید. برای جانشین او پرزیدنت جانسون ، «جنگ علیه فقر» تنها در صورتی به پیروزی می رسید که دولت مرکزی شکوفا باشد و در نتیجه دولت بتواند برای برنامه های اجتماعی بیشتر هزینه کند. اما به مانند بریتانیا رکود اقتصادی دهه 1970 در ایالات متحده نیز با مشخصه های افزایش نرخ تورم و بیکاری همراه بود. این رکود به واسطه اولین شوک نفتی در سال 1973 پدید آمد و تا اوائل دهه 1980 ادامه یافت. در دوران پرزیدنت نیکسون ، سیاست افزایش هزینه‌ها و کنترل قیمت و دستمزد (به عبارت بهتر پاسخهای کینزی) که بازتاب گزینه‌های سیاستی شکست خورده بریتانیا بود، در ایالات متحده نیز شکست خورد و پس از آن تلاشهای دولت کارتر نیز پیامدهای مشابهی به دنبال داشت.

شکست عمومی مداخله دولت برای حفظ اقتصادهای غربی از فرو افتادن در گرداب رکود در دهه 1970، به توجیه نظریات هایک و تعقیب سیاستهای بازاری توسط دولتهای محافظه کار مارگارت تاچر و رونالد ریگان کمک کرد. مارگارت تاچر نیز به مانند ریگان (متأثر از نظریه‌های هایک و سر کیث جوزف ) متقاعد شده بود که دولت بزرگ (فراگیر) علت العلل مشکلات است و راه حل آن کاهش هزینه های دولت با تغییر جهت بسوی اقتصاد بازار می باشد. بنابراین لیبرالیسم بازار آزاد به عنوان مبنای سیاست اقتصادی در دو سوی آتلانتیک جایگزین اقتصاد کینزی شد و بازگشت به بنيادگرايي بازاري به عنوان راه حل بهبود وضعيت اقتصادي مطرح گرديد.

این دیدگاه قویاً توسط رونالد ریگان (حتی به رغم توصیه کارشناسان کاخ سفید) و مارگارت تاچر که به همان اندازه علاقه مند ظاهر شده بود، پذیرفته شد. در نتیجه، کشورهای در حال توسعه ناگزیر گردیدند تکیه خود بر کمک رسمی را کاهش دهند و بر نیروهای بازار از جمله از طریق ایجاد فرصتهای تجاری و مشوق هایی برای سرمایه گذاری بنگاههای داخلی و خارجی تکیه کنند.
ایالات متحده و سپس بریتانیا در انطباق با این تغییر در سیاست اعطای کمک خارجی، حجم کمک های خود به کشورهای در حال توسعه را کاهش دادند. به علاوه ایالات متحده با تعیین بودجه فدرال بر محور مسائل امنیتی و دفاعی که هدفی جز شکستن کمر نظام اقتصادی شوروی را دنبال نمی کرد، رویکرد دو جانبه به کمک را به عنوان ابزار اصلی اعمال فشار برای انجام اصلاحات سیاسی در کشورهای وابسته به کمک برگزید. پیام روشن بود: «در صورتی که کشورهای در حال توسعه نخواهند اصول دمکراتیک را بپذیرند و اصلاحات سیاسی و اقتصادی را تعقیب نمایند، کمک های ایالات متحده به نحو چشمگیری کاهش یافته یا قطع خواهد شد». به منظور تقویت هر چه بیشتر این راه حل، ایالات متحده و بریتانیا سهم خود در صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی را کاهش دادند. همزمان کمک های سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) نیز به سرعت کاهش یافت، به گونه‌ای كه بسیاری از کشورهای در حال توسعه را از دستیابی به آنچه که به منبع اصلی تأمین مالی اغلب آنها بدل شده بود، محروم ساخت. صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نيز در چارچوبهای خود برای اعطای وام، مسئولیت تضمین اجرای دستورالعملي برای سیاست اعطای کمک را عهده دار شدند. در اين دستورالعمل، «کشورهای در حال توسعه باید تلاش کنند تا اقتصادی مبتنی بر اصول بازار آزاد ایجاد نمایند، فرصت هایی برای سرمایه گذاری خارجی فراهم آورند و وابستگی خود به کمک رسمی را کاهش دهند». در طرحي که درقلب توصیه های سیاستی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول برای اعطای وام قرار گرفته است، خصوصی سازی بنگاههای دولتی و تحت کنترل دولت که همگام با نظریه سرمایه داری دولتی تأسيس شده بودند، اجباری گردید. در واقع خصوصی سازی در کشورهای در حال توسعه به عنوان گسترش منطقی فرآیندی دیده شد که اولین بار در بریتانیا در اواخر دهه 1970 شروع شده بود.

با توجه به تغییر ایدئولوژیکی در ایالات متحده و بریتانیا و نیز بحران بدهی، محور تعدیل ساختاری به منظور حل مسائل پرداخت بدهي دردهه1970 از سیاستهای مالی و تجاری به خصوصی سازی بنگاههای دولتی تغییر یافت و خصوصی سازی به عنوان مکانیسم اصلاحی اصلی در دهه های 1980 و 1990 تعقیب گردید (صفار، 1387،42).

6-2-2- خصوصي سازي در جهان
درآمدهای حاصل از خصوصی سازی بین سال های 1994 تا 1988، در مجموع به 112میلیارد دلار آمریکا می رسد که 40درصد آن سرمایه گذاری مستقیم خارجی است. اما همانگونه كه در سالهای 1992- 1988 در مجموع 8/67 درصد درآمدهای حاصل از خصوصی سازی در آمریکای لاتین در واقع شکلی از بازپرداخت بدهی به بانکها بوده اند، برای اروپا و آسیای مرکزی در سالهای اولیه گذار به اقتصاد بازاری 6/17 درصد بوده است. به علاوه در حالی که سرمایه ‌گذاری مستقیم خارجی به عنوان درصدی از فروش ناشي از خصوصي سازي در اروپا و آسیای مرکزی 3/55 درصد است، در آمریکای لاتین و کارائیب 8/19 درصد مي باشد كه اين دو منطقه 1/96 درصد از کل سرمایه ‌گذاری مستقیم خارجی حاصل از خصوصی سازی در این دوره را به خود اختصاص مي دهند و کمتر از یک درصد از کل سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نيز به منطقه آفریقای زیرصحـرا سرازیر شده است. بررسی دقیق تر داده ها نشـان می دهد که از مجموع 869/5 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در آمریکای لاتین، 5 میلیارد دلار به مکزیک سرازیر شده است.
خصوصی سازی در مجارستان، جمهوری چک و لهستان پیش از هر چیز، با جریان سرمایه های خصوصی (به عبارت دیگر جریانهای غیررسمی) همراه بوده است. خصوصی سازی در سالهای 1992-1988 در مجموع 41/73 درصد از کل سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در جمهوری چک و 84/64 درصد از کل سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در لهستان را جذب کرده است. در مجارستان بین سالهای 1992-1989 در مجموع 24/86 درصد از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی حاصل خصوصی سازی بوده است. برای ساير کشورها به استثنای پرو (86/41 درصد)، ونزوئلا (25/41 درصد)، آرژانیتن (55/35 درصد) و جامائیکا (60/33 درصد) سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم، اساساً به دلائلی غیر از خصوصی سازی بنگاههای دولتی بوده است. برای مثال در مورد مکزیک، اگرچه 5/1048 میلیون دلار سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی از فروش بنگاههای دولتی پیشی می گیرد اما تنها 45/5 درصد از کل این نوع سرمایه‌گذاری به این بخش سرازیر شده است.
دراواسط دهه 1990 خصوصی‌سازی در کشورهای مجارستان، جمهوری چک، لهستان و روسیه به کانون توجه سرمایه گذاران غربی تبدیل گردیدند و این تغییر بی تردید موجب عدم سرمایه‌گذاری در کشورهای در حال توسعه کوچکتر شد. در واقع به نظر می‌رسد خصوصی‌سازی در این کشورها نیز شاهدی بر این ادعا باشد (صفار، 1387،43)1.

مجارستان: تا اواسط سال 1995، مجارستان 536 شرکت را منحل، 620 مورد را واگذار و 924 شرکت بزرگتر را نیمه خصوصی کرد. در مجموع 5/3 میلیارد دلار از 10 میلیارد دلار دارایی فروخته شد. دولت تقریباً 5/10میلیارد دلار از سهام 740 شرکت نیمه خصوصی شده را حفظ کرد.

حفظ حجم قابل توجهی از سهام این شرکتها توسط دولت، نگرانیهای گسترده ای را برانگیخت. اما در قانون خصوصی‌سازی مصوب می 1995، به این نگرانیها و دیگر موانع موجود بر سر راه این فرآیند پاسخ گفته شد. برنامه خصوصی سازی طراحی شده از سوی دولت مجارستان تا پایان سال 1997 واگذاری نیمی از سهام باقی‌مانده در 740 شرکت، همچنین اکثر سهام دولتی شرکت های رسانه ای، چهار شرکت توزیع گازو پنج شرکت توزیع برق را در بر می گرفت. در مجموع ارزش این دارایی ها تقریباً 5 میلیارد دلار برآورد شد كه موجب تقویت جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به مجارستان تا پایان سال 1997 گردید (صفار، 1387،44).

جمهوري چك : در جمهوری چک، در مرحله دوم برنامه شاهد تکمیل خصوصی‌سازی در مقیاس محدود در پایان سال 1994 بودیم و واگذاری 80 درصد از سهام بیش از 3000 شرکت بزرگ تا مارس 1994 کامل شد. از 200 شرکت باقیمانده که قرار بود خصوصی شوند، دو سوم به صورت بخشی خصوصی شدند (همان منبع،44).

لهستان : فرآیند خصوصی‌سازی در لهستان نسبت به مجارستان و جمهوری چک بسیار کندتر بود، چرا که دولت لهستان تمایل داشت تا فرآیند، شکلی تکاملی به خود بگیرد، نه آنکه به صورت اجباری اجرا شود. در نتیجه 135 شرکت تا پایان سال 1994 فروخته شد و خصوصی سازی انبوه در اين كشور صورت نپذیرفت (همان منبع،45).

روسیه : با خصوصی سازی بیش از 14000 شرکت روسی در فاصله بین دسامبر 1992 تا ژوئن 1994 روسیه تاکنون خیره کننده ترین نمونه در خصوصی‌سازی بوده است، تا جایی كه اظهار مي شود، «خصوصی‌سازی تمامی شرکتها و منازل دولتی در روسیه یکی از بزرگترین دستاوردهای اواخر قرن بیستم در سراسر جهان بوده است. به رغم وجود برخی اشتباهات سیاستی و جنجال های سیاسی این فرآیند بی نهایت خیره کننده است». اما گزارشهای رسمی بعدی تصویر متفاوتی ارائه می دهند. بر اساس گزارش دفتر حسابرسی عمومی ایالات متحده (2000): «هیچ جنبه ای از گذار اقتصادی روسیه بحث برانگیزتر از خصوصی سازی شرکتها نبوده است» .
خصوصي سازي در كشورهاي در حال توسعه فقيرتر: بی تردید، در حالی که بسیاری از کشورهای در حال توسعه بزرگ از موقعیت مناسب تری برای تطابق با دستورالعمل های اصلاحی کشورهای وام ‌دهنده برخوردار بودند و در واقع با موفقیت بازسازی ساختارهای اقتصادی خود را بر این مبنا پیش بردند، برای اغلب کشورهای درحال توسعه فقیرتر، چنین اصلاحاتی ناعادلانه به نظر می رسید كه حتی برخی آنها را ویرانگر تصور می کردند. بسیاری از کشورهای در حال توسعه چنین موضـع‌گیـری کردند که واشنگتن درصدداست تا با اعطای کمک برای توسعه به شرط انجام اصلاحات سیاسی و اقتصادی، دمکراسی را بر آنها تحمیل کند. اما نه واشنگتن و نه لندن توجهی به این حرفها نداشتند. در واقع گویی دولتهای محافظه کار بریتانیا و ایالات متحده به طور فزاینده ای نگران گسترش ایدئولوژی سوسیالیستی در بین کشورهای تازه استقلال یافته بودند و تمرکز اصلی این دولتهای محافظه کار بر احیای اقتصادهای ضعیف شان قرار داشت. آنها با نادیده گرفتن مضیقه ها و نگرانیهای کشورهای در حال توسعه، درصدد تحمیل اصول بازار بر این کشورها برآمدند و امحای مؤسساتی را که بر اساس اصول اقتصاد دولتی فعالیت می‌کردند، تعقیب نمودند.

از این رو مستعمره های بریتانیا که برخی از آنها متعاقب کسب استقلال سیاسی، اقتصادشان را بر اساس مدل پیچیده بریتانیا استوار کرده بودند، دریافتند که باید راهبردهای اقتصادی خود را از نو تعریف کنند. برای برخی دیگر از این کشورها که مدل اقتصادی نوع شوروی را اتخاذ کرده و بی نهایت مقروض بودند، پذیرش اصول اقتصاد بازار دشوارتر بود. بنابراین تعجب آور نیست که به رغم آنکه شمار کشورهای تعقیب کننده برنامه خصوصی سازی از سال 1988 به این سو افزایش یافت، نتایج حاصل از خصوصی‌سازی مربوط به کشورهای در حال توسعه به ویژه منطقه آفریقای زیرصحرا، در مقایسه با نتایج در کشورهای مجارستان، جمهوری چک، لهستان و روسیه، مأیوس کننده است. تعداد شرکتهای خصوصی شده در کشورهای در حال توسعه بین سال های 1988 تا 1994 جمعاً حدود 3300 مورد است که هم بر حسب تعداد و هم درآمد حاصله عقب تر از کشورهای مجارستان، جمهوری چک و لهستان است.

بی تردید، بسیاری از برنامه های خصوصی سازی در آفریقای زیرصحرا به دلائل مختلف به تأخیر افتاده اند. اگر از منظر شرکتهای خصوصی شده بنگریم، ارقام گویای این تأخیر هستند: كشور بنين بین سالهای 1988 تا 1992 از 57 شرکت دولتی هشت مورد را به مبلغ 53 میلیون دلار فروخت و غنا بین سالهای 1989 تا مارس 1993 از 345 شرکت دولتی، 34 مورد را به مبلغ 5/37 میلیون دلار فروخت و 26 مورد را در همین مدت واگذار کرد. در حالی که نیجریه بین سالهای 1989 تا 1992، از مجموع 140 شرکت دولتی، 29 مورد را به مبلغ 110میلیون دلار، و كشور توگو شش شرکت دولتی را به مبلغ 28 میلیون دلار به فروش رسانیدند. اگر مقایسه ای صورت دهیم مجموع فروش منطقه از نصف میزان فروش در لهستان هم کمتر بوده است، در حالی که بسیاری از ناظران معتقد بودند که این منطقه عاری از بنگاههای دولتی خواهد شد. به نظر می رسد در مقایسه با دیگر مناطق جهان، تمامی اشکال جریان سرمایه به آفریقا دچار رکود گشته و یا آفریقا نتوانسته است به افزایش نسبی دست یابد. این مسئله در کنار دیگر مسائل بانک جهاني را ناگزیر ساخت تا در سال 1989 به وضوح ناتوانی منطقه در همگامی با دیگر کشورهای در حال توسعه را به «بحران حکمرانی» نسبت دهد.
بی شک، تأثیر ایدئولوژیکی خصوصی سازی بر آفریقا مشابه دیگر مناطق نبوده است و در نتیجه به دلیل تفاوتهای فاحش فرهنگی و شیوه تولید پذیرش آن به طول انجامیده است. به علاوه بخش دولتی در اغلب کشورهای آفریقایی بسیاری از بخش های تجاری و بدون استثناء تمامی تأسيسات زیرساختی (مخابرات، برق، حمل و نقل و آب و فاضلاب) را در بر می گرفت، بخش هایی که به نظر اغلب رهبران آفریقایی، «خط مقدم» اقتصادشان بودند. به علاوه، ویژگی های خاص سرمایه ای تأسيسات زیرساختی آنها را فراتر از ظرفیت بخش خصوصی قرار داده و به آنها وضعیتی انحصاری می دهد که نه آفریقایی ها و نه دیگران علاقه ای به واگذاری آنها به خارجی ها ندارند. مطالعات انجام شده از سوی بانک جهانی و دیگران به این نتیجه رسید که به دلیل وجود پیوندهای متعدد بین تأسيسات زیرساختی، رشد اقتصادی به شکل مثبت یا منفی از ویژگی و وضعیت زیرساختهای کشور تأثیر می پذیرد و بهتر است کنترل آن در دست آفریقایی ها باقی بماند و این امر موجب تقویت موضع آفریقایی ها شد. از این رو موضع آفریقا راجع به خصوصی‌سازی انعکاسی از این اعتقاد عمومی بود (صفار، 1387).

7-2-2- خصوصی سازی در ایران
واگذاري فعاليت هاي اقتصادي به بخش خصوصي و كناره گيري دولت از فعاليت هاي اقتصادي، طي دو دهه اخير به عنوان يكي از راه حل هاي مشكل اقتصاد امروز و افزايش رشد در اير ان عنوان شده است . اين حركت كه در واقع در جهت بازگردانيدن فعاليت هاي دولتي شده به بخش خصوصي صورت مي پذيرد، مي تواند تحولاتي بنيادين در نحوه و ماهيت حركت هاي اقتصادي بوجود آورد.

در كشور ما، وجود دولتي بزرگ با حوزه تصدي گري گسترده كه عاملي براي بروز كسري بودجه، تورم و ايجاد اختلال در تخصيص بهينه منابع و غير واقعي شدن قيمتها بوده است، موجب بروز عدم امكان رقابت در صحنه بين المللي گرديده است. لذا وجود همين مشكلات شكل گيري فرآيند خصوصي سازي و توسعه بخش خصوصي در ايران را بيش از پيش ضروري كرده است. با احساس اين نياز رويكرد سند چشم انداز20 ساله جمهوري اسلامي ايران و برنامه هاي توسعه اي كشور و ابلاغ سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي ، در راستاي تعامل با اقتصاد جهاني ، رقابت پذيري اقتصاد و توسعه مبتني بر دانايي، موضوع خصوصي سازي و توسعه بخش خصوصي را امري با اهميت بسيار بالا جلوه داده است و ناشي از ديدگاه لزوم خصوصي سازي براي توسعه است.

1-7-2-2- خصوصي سازي تا قبل از تصويب قانون برنامه سوم توسعه
موضوع خصوصي سازي در ايران از سالها پيش مورد توجه بوده است ليكن انجام اين امر طي سالهاي اخير شتاب بيشتري به خود گرفته است. براي نخستين بار موضوع خصوصي سازي در ايران در سال 1354 و بموجب قانون گسترش مالكیت واحدهای تولیدی مجلس شورای ملی سابق مطرح گرديد . بموجب اين قانون ، واحدهای صنعتی و معدنی و سایر واحدهای تولیدی كه تا تاریخ چهارم اردیبهشت ماه 1354 تاسیس شده‌ بودند و بر طبق مقررات این قانون به صورت شركت سهامی عام در مي آمدند، مكلف شدند تا سهام خود را پس از حسابرسی توسط مؤسسات حسابرسی قابل قبول دولت و ارزیابی دقیق بر اساس ضوابط شورای گسترش مالكیت واحدهای تولیدی ، در درجه اول به كارگران و كارمندان خود و سپس به كارگران و كارمندان سایر واحدهای تولیدی و كشاورزان و سایر مردم برای فروش عرضه نمایند و مقرر شد به گونه اي برنامه ريزي شود تا در پایان مهر ماه 1357 معادل 99% سهام متعلق به دولت در واحدهای بخش دولتی به استثنای صنایع مادر و بعضی از صنایع دیگر كه طبق تشخیص دولت تمام یا قسمتی از آن در دست دولت باقی خواهد ماند و 49 درصد سهام واحدهای بخش خصوصی بتواند در دست مردم كشور قرار گیرد.
پس از آن و در سال 1367 هیأت وزیران آئين نامه اجرايي مرحله اول واگذاري سهام متعلق به بخش دولتی در واحدهای تولیدی به كاركنان واحدهای تولیدی و كارمندان دولت، را به استناد قانون سال 1354 مجلس از تصويب گذراند. بموجب اين آئين نامه مقرر گرديد تا بخشی از سهام واحدهای تولیدی متعلق به دولت، مؤسسات و سازمانهای انتفاعی دولتی، شركت‌های دولتی، بانكها و نهادهای انقلاب اسلامی به استثنای واحدهای موضوع اصل 44 و 45 قانون اساسی، واحدهای صنایع نظامی، سهام واحدهای مشمول بند الف قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران، به كاركنان واحدهای تولیدی و كارمندان دولت واگذار گردد.
متعاقب آن هيات وزيران در سال 1370 به استناد قانون اساسی و در جهت تحقق اهداف و سیاست‌های قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوبه 1368 و به منظور ارتقاء كارآیی فعالیت‌ها و كاهش حجم تصدی دولت در فعالیت‌های اقتصادی و خدماتی غیر ضرور و نیز ایجاد تعادل اقتصادی و استفاده بهینه از امكانات كشور، سیاست‌ واگذاری سهام متعلق به دولت و سازمانها و شركت‌های دولتی را تصویب نمود .

در سال 1373 و بر اساس مفاد تبصره 41 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و به منظور جلب مشاركت بیشتر بخش‌های خصوصی و تعاونی در امور عمومی و خدمات اجتماعی، تولید، اشتغال، تجارت، تحقیقات و نگهداری و بهره‌برداری از تاسیسات زیربنایی و عمومی، دولت موظف شد تا با رعایت اصل 44 قانون اساسی و مصالح عمومی فعالیت‌های یاد شده، واگذاري بخش‌های دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی مورد تاكيد قرار دهد و مقرر گرديد تا برای فعال‌تر شدن این بخش‌ها تدابیر و اقداماتی از قبیل اصلاح مقررات، ارائه تسهیلات بانكی، تكمیل سرمایه‌گذاری زیربنایی، توسعه و تسهیل ارتباطات و همچنین ترویج تشكلها وساختارهای صنعتی، تحقیقاتی و پیمانكاری اتخاذ گردد.

بموجب تبصره 35 قانون بودجه سال 1377 كل كشور ، مفاد تبصره 35 قانون بودجه سال1378 و مفاد بند ”ف“ تبصره 2 قانون بودجه سال 1379 كل كشور نيز دولت موظف شد تا در اجرای بند دوم اصل چهل ‌وسوم قانون اساسی و تبصره‌های (41) و (45) قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و به منظور كاهش حجم تصدی دولت و تشویق

سرمایه‌گذاری بخشهای تعاونی و خصوصی، نسبت به تعیین ‌تكلیف كلیه شركت‌های بخش دولتی از جمله شركت‌ها و سازمانهای دولتی موضوع بند (و) تبصره (2) این قانون از طریق انحلال، واگذاری و فروش سهام به بخشهای خصوصی و تعاونی به استثناء آن دسته از شركت‌هایی كه در اجرای اصل چهل و چهارم قانون اساسی الزاماً بایستی در اختیار دولت باشند اقدام نماید.

2-7-2-2- خصوصي سازي بر اساس قانون برنامه سوم توسعه
موضوع واگذاري سهام و مديريت شركتهاي دولتي در فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال 1379مجلس شوراي اسلامي مورد توجه قرار گرفت و مقرر شد تا به منظور ارتقاي كارآيي و افزايش بهره‌وري منابع مادي و انساني كشور و كارآمد كردن دولت در عرصه سياستگذاري و توسعه توانمندي بخشهاي خصوصي و تعاوني، سهام شركت‌هاي قابل واگذاري بخش دولتي در شركت‌هايي كه ادامه فعاليت آنها در بخش دولتي غير ضروري است، با اولويت ايثارگران در شرايط مساوي، به بخشهاي تعاوني و خصوصي فروخته شود. فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوري اسلامي ايران (1383-1379) در مقیاس با دو برنامه پیش از آن برای نخستین بار کوشش كرد تا با معرفی چارچوبی برای واگذاری سهام شرکت های دولتی و متعلق به دولت، مبنای سنجیده تری برای این منظور فراهم آورد. نوزده ماده قانونی گنجانده شده در فصل سوم برای پوشش موضوعاتی مانند هدف، الزامها، تعیین دامنه شمول واگذاری، شناسایی هیأت عالی واگذاری به عنوان مقام سیاست گزار، تأسیس سازمان خصوصی سازی به عنوان نهاد مجری، تسهیم عواید واگذاری، شناسایی هیأت داوری و بیمه مسؤولیت از جمله مواردی است که این قانون را نسبت به موارد مشابه قبلی برتری بخشده است.

3-7-2-2- خصوصي سازي بر اساس قانون برنامه چهارم
خصوصي سازي كه در جمهوري اسلامي ايران براي اولين بار بر مبناي قوانين و مقررات شفاف و قابل اجرا و رويه اي منسجم يعني مواد موجود در فصل سوم برنامه سوم توسعه شكل گرفته بود، با آغاز برنامه چهارم توسعه (مصوب 1384) روند رو به رشد و تازه اي به خود گرفت به گونه اي كه اين برنامه با معرفي روشهاي متعددي براي خصوصي سازي به غير از واگذاري مالكيت سهام دولتي، ارائه برنامه زمانبندي براي مشخص نمودن و تفكيك فعاليتهاي حاكميتي، انحصاري و ساير بخشهايي كه بخش خصوصي تمايلي به سرمايه گذاري در آنها را ندارد و ارائه اين برنامه جهت تعيين تكليف شركتهاي دولتي، گامي بسيار بلند در جهت ارتقاء مفهوم خصوصي سازي برداشت. در واقع اين برنامه با 13 ماده مرتبط با خصوصي سازي كه در برگيرنده تنفيذ 16 ماده از فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه در اين خصوص مي باشد، به همراه 5 آئين نامه، 2 دستورالعمل و يك ضابطه اجرايي مجموعه قوانين نسبتا كاملي را در زمينه خصوصي سازي فراهم آورد. همچنين مصوبه مورخ 24/3/1384 هيات وزيران در خصوص مجوز عرضه سهام شركتهاي داراي برنامه زمانبندي ، فروش باقيمانده از سال 1383 و ادامه آن در سال 1384 بر مبناي قانون برنامه چهارم توسعه، به همراه ساير مصوبه ها در زمينه اضافه شدن برخي از شركتهاي دولتي به فهرست شركتهاي قابل واگذاري، موجب گرديد تا شرايط مورد نياز جهت برنامه ريزي مناسب براي فروش سهام دولتي و متعلق به دولت فراهم آيد .

جدول 1-2 : ارزش واگذاريها از سال 1370 لغايت 30/10/1389
سال واگذاري
ارزش به تفكيك روش واگذاري( ميليارد ريال) جمع ارزش واگذاري درصد نسبت به كل
بخش خصوصي (بورس،مزايده ،مذاكره) سهام عدالت رد ديون

1370 266 - - 266 0.023
1371 239 - - 239 0.021
1372 288 - - 288 0.025
1373 924 - - 924 0.08

1374 516 - - 516 0.045
1375 1091 - - 1091 0.096
1376 173 - - 173 0.015
1377 762 - - 762 0.067
1378 2348 - - 2348 0.20
1379 1722 - - 1722 0.15
1380 201 - - 201 0.017
1381 3118 - - 3118 0.27
1382 9012 - - 9012 0.78
1383 6496 - - 6496 0.57
1384 764 0 - 764 0.67
1385 3655 21735 - 25390 2.2
1386 45100 160882 27627 233609 20
1387 39058 35000 40531 114589 10
1388 119884 - 59140 179024 15.7
1389 560657 - - 560657 49
جمع كل 796252 217617 127298 1141167 100
8-2-2- سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي
1-8-2-2- كليات
قانون اساسی عالی‌ترین سند حقوقی یک کشور و راهنمایی برای تنظیم قوانین دیگر است. قانون اساسی تعریف کنندهٔ اصول سیاسی، ساختار، سلسله مراتب، جایگاه، و حدود قدرت سیاسی دولت یک کشور، و تعیین و تضمین کنندهٔ حقوق شهروندان کشور است و هیچ قانونی نباید با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. به عبارت دیگر، قانون اساسی قانون تعیین کنندهٔ نظام حاکم است،

قانونی که مشخص می‌کند قدرت در کجا متمرکز است، روابط این قدرت حاکم با آزادی‌ها و حقوق افراد ملت چگونه است و این قوای حاکمه اعم از قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضائیه چه اقتدارات و مسئولیت‌هایی در برابر ملت دارند. در سال ۱۳۵۷ و قبل از پیروزی انقلاب، ایدهٔ تدوین قانون اساسی توسط امام خمینی و یارانش در پاریس مطرح و در همانجا پیش نویس اولیه قانون اساسی تهیه شد. بعدها پس از پیروزی انقلاب، این پیش نویس توسط افراد و گروههای مختلف مورد نقد و بررسی قرار گرفت. تا اينكه در نهايت قانون اساسی

جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۵۸ توسط مجلس خبرگان قانون اساسی در ۱۷۵ اصل تصویب شده و همان سال به همه ‌پرسی گذاشته شد . در سال ۱۳۶۸ اصلاحاتی در این قانون صورت پذیرفت که طی آن از جمله پست نخست وزیری حذف و اختیارات بیشتری به رئیس جمهور داده شد. در حال حاضر قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مشتمل بر 14 فصل و 177 اصل مي باشد.