مقاله عوامل تحقق عدم تمرکز اداری در ساختار حقوقی دولت های تک ساخت

بخشی از مقاله

خلاصه

با گسترش و توسعه مفهوم جامعه مدنی به خصوص بعد از فروپاشی شوروی در سال 1989 م. جنبشهای مردمسالار در اداره جوامع به روش دموکراتیک، تقریباً در تمام مناطق جهان گسترش یافته است. در نتیجه رشد نظامهای مردم سالار، اهمیت و ارزش روزافزون نقش مردم در اداره جامعه ایده مشارکت مردم را تقویت کرده است.

امروزه حق حاکمیت مردم بر سرنوشت خود به عنوان یک حق بنیادی در اکثر نظامهای جهان شناخته شده است. این تغییرات تنها محدود به ساختار سیاسی نشده و خیلی زود ساختار حقوق اداری بسیاری از کشورهای جهان را دستخوش تغییر و دگرگونی کرد.

در این راستا یکی از مهمترین نقایص کشورهای با نظام اداری متمرکز عدم توجه به نقش شهروندان در اداره امور محلی این کشورها بوده است. نظام اداری این کشورها برای رفع این مشکل و بهرمندی از مزایای نظامهای دموکراتیک به سمت عدمتمرکز گرایش پیدا کردهاند. در این پژوهش تلاش شده است مفهوم عدمتمرکز اداری را مورد واکاوی قرار داده و شرایط تحقق آن را به لحاظ حقوقی مورد بررسی و واکاوی قرار دهیم.

.1     مقدمه

اصولاً دو عنصر مهم در تعیین شیوه اداره کشور دخیلاند: ماهیت نظام سیاسی و میزان رشد فرهنگ سیاسی مردم. در نظامهای سیاسی که ماهیتاً استبدادی هستند، گرایش به تمرکز قدرت بیش از سایر نظامهاست و عدم رشد سیاسی مردم به عنوان عنصر دیگری میتواند از درجه مشارکت عمومی در عرصههای اجتماعی و سیاسی بکاهد و عملاً منجر به تمرکز قدرت سیاسی و اجرایی در دولت مرکزی شود.

از طرف دیگر رشد فرهنگ سیاسی مردم سبب میشود که مشارکت افراد در حوزههای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی افزایش یافته و مردم نسبت به حقوق و وظایف خود و حکومت آگاهی پیدا کنند و در این راستا به منظور اداره بهتر امور به مشارکت در اداره حکومت در سطوح مختلف بپردازند.

میزان مشارکت مردم در تصمیمگیری و اداره حکومت عامل مهمی در تعیین ساختار سیاسی دولتهاست. به هر میزانی که مشارکت شهروندان در تصمیمگیری و تصمیمسازی بیشتر باشد از میزان تمرکز دولتها کاسته میشود و بالعکس. در واقع میزان رشد فرهنگ سیاسی شهروندان و مشارکت آنها نقش تعیین کنندهای در شیوه اداره حکومت دارد.

دولتها به لحاظ ساختار داخلی به دو دسته عمده دولت ساده یا یکپارچه و دولت مرکب یا چندپارچه تقسیمبندی میشوند. در دولت یکپارچه در سراسر کشور تنها یک قدرت سیاسی اعمال میشود و یک نظم حقوقی وجود دارد. این فرمول متضمن تنها یک قانون اساسی که مراجع سیاسی واحد یعنی یک دولت، یک پارلمان و یک دادگستری - قوه قضاییه - در این دولت را پیشبینی میکند، میباشد.

در اعمال حاکمیت هیچ نهاد دیگری همعرض دولت وجود ندارد. این دولت افزون بر نظم حقوقی، قانون اساسی و مراجع سیاسی واحد، دارای یک سرزمین و مردم است

در این نظام سیاسی شهروندان کمترین میزان مشارکت در اداره حکومت داشته و نظام اداری از بالا به پایین خواهد بود. بالعکس در نظامهای فدرال بیشترین نقش را به شهروندان و حکومتهای محلی داده شده و نظام اداری از پایین به بالا میباشد.

دولتهای مختلف با توجه به ویژگیهای خاص جوامع خود مانند فرهنگ جامعه، نظام سیاسی، وضعیت اقتصادی و ... نوع خاصی از نظام اداری را برای رسیدن به اهداف خود مورد استفاده قرار میدهند. این مسئله بدین معناست که تعیین نظام اداری مناسب در فضای خلاء صورت نمیگیرد و نمیتوان گفت که کدام نظام اداری بهترین نظام اداری خواهد بود. بلکه باید ببینیم که نظامهای اداری با فرهنگ و ساختار آن جامعه همخوانی دارد و یا نه؛ زیرا عدم تناسب میان نظام اداری و ساختارهای سیاسی و اجتماعی جوامع میتواند نتایج مخربی به بار آورد. به همین سبب در این فصل تلاش بر این است که با توضیح ساختار حکومتها به حکومت تکساخت و سپس به عدمتمرکز به عنوان یکی از نظامهای اداری در این نوع حکومتها بپردازیم. در همین راستا به تفاوتهای آن با دیگر نظامهای اداری و نقاط قوت و ضعف آن به همراه شرایط تحقق عدمتمرکز موضوعی است که در اینجا مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

.2 ساختار حکومت

در مباحث کلاسیک حقوق اساسی اشکال حکومت و یا رژیمهای سیاسی را به دستههای مختلفی تقسیم مینمایند. منظور از شکل حکومت، تعیین رژیم سیاسی است. رژیمهای سیاسی نیز بر اساس معیارهای گوناگونی تقسیم میشوند. این رژیمها معمولاً بر اساس شیوه اعمال حاکمیت به دموکراسی مستقیم، دموکراسی نمایندگی - غیر مستقیم - و نیمه مستقیم تشکیل میشوند.

همچنین طبقهبندی رژیمهای سیاسی میتواند بر اساس روابط بین قوا به رژیمهای اقتدارگرا، رژیمهای ریاستی و رژیمهای پارلمانی تقسیم میشوند. همانگونه که ملاحظه میشود، بحث عدم تمرکز جایگاهی در مبحث رژیمهای سیاسی ندارد. برعکس، بحث عدمتمرکز در چارچوب بررسی شکل دولتها میگنجد. شکل دولتها میتواند به نوبه خود از دو دیدگاه سیاسی و حقوقی مورد مطالعه قرار گیرد.

هرگاه شکل دولتها از دیدگاه سیاسی مطالعه شود با انواع دولتهای لیبرال، سوسیالیستی، فاشیستی، میلیتاری و ... آشنا خواهیم شد. شکل دولتها از دیدگاه سیاسی بیشتر در فلسفه سیاسی مورد بحث قرار میگیرد. ولی هرگاه شکل دولتها از دیدگاه حقوقی مطالعه میشود، ساختار داخلی کشورها و نحوه توزیق قدرت در بین سازمانهای اداری مورد بحث قرار میگیرد

از نظر ساختار درونی، دولتهاٌ را به دو دسته یعنی »دولت بسیطٍ« یا تکساخت و »دولت مرکبَ« یا فدرال میتوان تقسیم نمود - قاضی، 1383؛ . - 240 دولت تک ساخت یا بسیط دولتی است که دارای یک مرکز واحد عملکرد سیاسی است و قدرت سیاسی در کلیت و مجموع اختیارات و وظایف خویش توسط یک شخصیت واحد حقوقی که همان دولت مرکزی است اعمال میشود. به بیان دیگر دولتهای بسیط مجموعهای دولتی هستند و به بخشهایی تقسیم نشدهاند که بتوان جداگانه بدانها نام دولت نهاد

برای روشنتر شدن بحث در ادامه به تفصیل به ویژگیها، نقاط قوت و ضعف و ... خواهیم پرداخت.

.3 حکومتهای بسیط - تکساخت یا یونیتری -

دولتهای تکساخت به دولتهایی اطلاق میشود که از یک مرکزیت سیاسی برخوردارند و دولت مرکزی در رأس اشخاص حقوق عمومی اقتدار سیاسی خود را به طور یکسان در سراسر قلمرو خود اعمال میکند. بدین ترتیب، در دولتهای تکساخت، تنها یک دولت به نام قدرت سیاسی اعمال حاکمیت میکند و یک حکومت مرکزی با اقتدر کامل وجود دارد. برای راحتی مدیریت، کشور ممکن است به چند واحد - استانها، ناحیهها و منطقهها- تقسیم شده باشد، اما موجودیت و نیز اختیارات آنها به اراده و خواست مرکز وابسته است. مرکز هر زمان که بخواهد میتواند این واحدها را از بین ببرد یا بنا به صلاحدید خود واحدهای جدیدی به جای آنها ایجاد کند.

فاینر »دولت تکساخت« را چنین تعریف کرده است: »دولتی که در آن همه اختیارات و اقتدار در مرکز یگانهای که اراده و کارگزاران آن به طور قانونی در سراسر کشور حضور دارند، قرار داده شده است.« به عقیده ویلوبی، در شکل تکساخت حکومت: »همه اختیارات حکومت در وهله نخست به یک حکومت مرکزی واگذار شده است و این حکومت آزادی کامل دارد بنا به صلاحدید خود آن اختیارت را در تقسیمات کشوری توزیع کند.« به گفته استرانگ: »دولت تک ساخت دارای یک حکومت مرکزی سازمانیافته است، همه اختیارات ناحیههای گوناگون یک کشور تحت اداره حکومت مرکزی بنا به صلاحدید آن حکومت به آنها داده شده است

شکل حکومت همان چیزی است که اصلاحاً آن را رژیم سیاسی مینامند. رژیم سیاسی شیوه و طریقهای را گویند که بر اساس آن قدرت به جریان میافتد و اعمال میشود و اما شکل دولت به ساختار درونی و نحوه سازماندهی و مدیریت آن میپردازد

بی آنکه در نتیجه واگذاری اختیارات ویژه به ناحیهها، به طور قانونی محدود شده باشد، در سراسر کشور برتری دارد.« به عقیده گارنر: »هرجا که بنا بر قانون اساسی همه اختیارات حکومت به یک یا چند ارگان مرکزی واگذار شده باشد و حکومتهای محلی همه اقتدار خودمختاری و همه موجودیتشان را از آن بگیرند، نظام حکومت تکساختی خواهد بود«

تحلیل این تعریفها نشان میدهد که در حکومت تکساخت، حکومت مرکزی دارای اختیارات کامل است و یکپارچگی دولت را حفظ میکند. واحدها فقط نقش دوم را دارند و هیأتها یا کارگزارانی تابع مرکزند، که بنا به خواست و صلاحدید حکومت مرکزی ایجاد شدهاند و بنا به مقتضیات ادرای، ممکن است اختیارات معینی به آنها واگذار شده باشد. برای مثال در بریتانیا، مقامات محلی کاملاً قدرتمند هستند، اما قدرتشان از مرکز سرچشمه میگیرد و ممکن است از آنها سلب شود. بریتانیا، فرانسه، ایتالیا، بلژیک، ژاپن و ایران نمونههایی از حکومت تک ساخت هستند اما باید توجه داشت که حکومتهای تکساخت در همه کشورها یکسان نبوده و تمرکز در این کشورها دارای سطوح مختلفی بوده است. در همین راستا دو نوع کشور تکساخت در میان کشورهای مختلف قابل شناسایی است: حکومتهای تکساخت ساده.

حکومتهای تکساخت پیچیده.

دولتهای تکساخت ساده دولتهایی هستند که در آنها اقتدار سیاسی و اداری شدیداً در سازمانهای مرکزی پایتخت متمرکز شده است. در اینگونه دولتها قدرت مرکزی بر کلیه سازمانهای اداری ملی و محلی نظارت تام دارد و عملاً دستورات اداری از مرکز بر سایر واحدهای اداری تحمیل میشود. به عبارت دیگر، واحدهای اداری مختلف بر اساس نظام سلسلهمراتبی از دستورات مقامات مرکزی پیروی میکنند.

به عنوان مثال در این دولتها، شورای محلی جایگاهی ندارد.اما دولتهای تکساخت پیچیده دولتهایی هستند که در آنها برخی از اختیارات و صلاحیتهای دولت مرکزی به واحدهای اداری مختلف - جغرافیایی یا فنی - اعطا شده است و این واحدها با کسب شخصیت حقوقی مستقل به امور خاص محلی یا فنی میپردازند. روابط این واحدها با دولت مرکزی روابطی غیرمتمرکز است. در دولتهای تکساخت پیچیده، شهرداریها، شوراهای محلی، موسسات عمومی و ... از جایگاه ممتازی برخوردارند از این رو از نظر نحوه و سازماندهی اداره کشور معمولاً دولتهای تکساخت به دو شیوه اداره میشوند؛ تمرکز اداری.

عدم تمرکز اداری.

البته این تقسیمبندی در دولتهای مرکب موضوعیت ندارد برای مثال در حکومتهای فدرال شیوه متمرکز یا تمرکز اداری معنی پیدا نمیکند چون تمرکز اداری با ساختار دولت فدرال تعارض دارد. البته در داخل هر ایالات تمرکز یا عدم تمرکز اداری مطرح است.

تمرکز اداری سیستمی است که در آن حق تصمیمگیری و اداره امور ملی و محلی در انحصار دولت مرکزی است. یعنی نهادها و مقامات عالی کشور که در مرکز مستقر هستند عهدهدار امور ملی و محلی کشور هستند. به بیان دیگر همه اقتدارهای دولتی در پایتخت متمرکز است و کلیه اختیارات و وظایف دولتی به صورت متمرکز به وسیله دولت مرکزی اعمال میشود.

تصمیمات در مرکز اتخاذ میشوند و دستورات اجرایی از بالا به پایین صادر میشود و سلسلهمراتب اداری بر این سیستم حاکم است. در این سیستم اختیارت تصمیمگیری و اداره به کسانی که در بالاترین سطح سازمانی قرار گرفتهاند داده شده است

این نوع از ساختار حکومت تکساخت تحت عنوان تمرکز اداری مطرح میشود؛ در کنار این نوع نظام اداری، در کشورهای بسیط نوع دیگری از نظام سیاسی متمرکز وجود دارد که مسئولیت اداره کشور در این گونه سرزمینها، میان مقامهای مرکزی و مسئولان محلی تقسیم شده است.

عدم تمرکز با سپردن کارهای محلی به منتخبان مردم محل دلیل بر این است که به انگیزههای سیاسی و فنی، فرهنگی و اجتماعی، قدرت مرکزی نمیخواهد یا نمیتواند که همه کارهای کشور را روبهراه کند و مسئولان محلی یا نمایندگان نظام غیرمتمرکز حق دارند که در اداره کارهای محلی تصمیم بگیرند.

از این رو در کنار سیاست دولت که باید همه شهروندان کشور را دربر گیرد، عرصههای سیاسی کوچکتری هست که مربوط به یک استان، شهر و یا شهرستان میشود

خلاصه کلام اینکه مفهوم عدم تمرکز در چارچوب دولتهای تکساخت پیچیده مصداق پیدا میکند. البته مفهوم عدم تمرکز را نباید با مفاهیمی چون عدمتراکمٌ، کفالت، وحدت درآمیخته یا انضمامیٍ، منطقهگراییَ و فدرالیسمُ اشتباه گرفت