مقاله چالش های قانونی اصل نظارت حکومت مرکزی بر دولت های محلی

بخشی از مقاله

خلاصه

نظارت حکومت مرکزی بر دولتهای محلی از جمله اصول نظام عدم تمرکز محلی و همچنین از الزامات تشکیل چنین دولتهای محلی در ممالک جهان است. نظارت مذکور از جهاتی قابل بررسی است؛ یکی اینکه دولت مرکزی از طریق نظارتها و راهنماییهای گوناگون، دولتهای محلی را جهت بهبود ارایه خدمات عمومی محلی کمک میکند. از جهت دیگر حکومت مرکزی با استفاده از قدرت نظارتی خود دولتهای محلی را مقید به قیود و حدود قوانین مملکتی کرده و در صورت خروج، صلاحیت قانونی اعطا شده به خود را از دست میدهند. در این مقاله نظارت از وجه محدود کننده آن و در سه بخش نظارت برتصمیمات نهادهای محلی، نظارت بر اعضای آنهاو نظارت بر کلیت نهاد محلی بررسی شده و آن را در قوانین ایران در مقایسه با اصول کلی نظارت مذکور شرح و بسط داده و چالشهای موجود معرفی و تبیین میشود.

کلمات کلیدی: نظارت، حکومت مرکزی، دولت محلی، عدم تمرکز محلی.

مقدمه

در لغت، »نظارت« به معنی مراقبت در اجرای امور آمده است. گفته شده نظارت در دو شکل "بازرسی" و "رهبری" قابل اعمال است. نظارت در شکل بازرسی آن به معنای تطبیق فعالیتهای اشخاص با اهداف تعیین شده قانونی آنهاست و در شکل رهبری به معنی اداره امور و ایجاد محدودیت است. نظارتپذیری در اینجا به معنی پیشبینی وصفی - توسط قانونگذار - برای شورای اسلامی و اعضای آن است که به واسطه آن و با رعایت قوانین هر یک از این دو قابل نظارت و بازرسی بوده و به واسطه وجود این خصوصیت تطبیق فعالیتهای این نهاد مردمی و اعضای آن با حقوق و تکالیفی که طبق قانون برای آنها پیشبینی شده مورد نظارت و بررسی قرار میگیرد - قاسمی حامد، 1380، . - 150 مرجع اعمال این نظارت و چگونگی آن در فصل چهارم از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 طی مواد 79 الی 83 پیشبینی شده است.

نظارت مذکور از جهاتی قابل بررسی است؛ یکی اینکه دولت مرکزی از طریق نظارتها و راهنماییهای گوناگون، دولتهای محلی را جهت بهبود ارائه خدمات عمومی محلی کمک میکند. از جهتی دیگر حکومت مرکزی با استفاده از قدرت نظامی خود دولتهای محلی را مقید به قیود و حدود قوانین مملکتی کرده؛ و در صورت خروج صلاحیت قانونی اعطا شده به خود را از دست میدهند. در این مبحث نظارت از وجه محدود کننده آن و در سه بخش نظارت بر تصمیمات نهادهای محلی، نظارت بر اعضای آنها و نظارت بر کلیت نهاد محلی بررسی شده و آن را در قوانین ایران در مقایسه با اصول کلی نظارت مذکور شرح و بسط داده و چالشهای موجود معرفی و تبیین میشود.

-1 نظارت بر تصمیمات نهادهای محلی: اصولا دولتهای محلی، اداره امور محلی را که قاعدتا حکومت مرکزی موظف به انجام آنها بوده، بر عهده دارند. از طرفی دیگر چون منشور عمل حکومت مرکزی قانون اساسی و قوانین عادی بوده، لذا انتظار دارد هنگامی که اداره امور محلی را به نهاد انتخابی محلی واگذار میکند، نهاد مزبور چارچوب قوانین کشور را رعایت کند. بر همین مبنا حکومتهای مرکزی اقدامات و تصمیمات نهادهای محلی را در چارچوب مذکور رصد و در صورت نیاز نظارت خود را بر آنها اعمال میکند. حال اگر سیری در قانون شوراها بیفکنیم، موارد ناقض اصول فوقالذکر به وفور مشاهده میشود. ماده 83 قانون مورد اشاره تصریح میکند که در صورت مغایرت مصوبات شوراها با قوانین و مقررات کشور مقامات حکومت مرکزی میتوانند نسبت به این مغایرت اعلام تخلف کنند.

رعایت قوانین کشور - اساسی و عادی - توسط شوراها معیاری است بدیهی، اما وقتی قانونگذار لفظ مقررات را به معیارهای مطابقت مصوبات شوراها اضافه میکند، آن چه به ذهن متبادر میشود آن است که جایگاه شوراها را در سطح ادارات قوهمجریه که ملزم به رعایت مقررات دولتی هستند تنزل داده، زیرا عموما برداشت از لفظ مقررات مصوبات قوهمجریه است. بنابراین وجود چنین ساز و کاری یعنی لزوم پیروی اقدامات شوراهای محلی از مصوبات قوهمجریه علیالاصول در تضاد با شان تاسیس دولتهای محلی و واگذاری اداره امور محلی به آنها بوده و ضرورت تاسیس نهادهای محلی را فاقد وجاهت میکند و در واقع وجود چنین نظارتی بازگشت به نظام اداری عدم تراکم و اجرای امور محلی وفق دستورالعملهای اصداری از مرکز است. نکته بعد مباحث مربوط به ماده 82 قانون شوراها به عنوان یکی از کلیدیترین مباحث در خصوص شان نهادهای محلی در ایران است.

بر اساس ماده مذکور در نظام نهادهای محلی ایران مرجع تطبیق و تشخیص تخلف از وظایف قانونی شوراهای محلی، هیاتی است با ترکیبی که اکثریت آن را مقامات حکومت مرکزی تشکیل میدهند. اصولا چنین هیاتی ماهیتی غیر قضایی دارد، درحالی که وظیفه آن امری است که ماهیتا قضایی و حقوقی است. هیات رسیدگی به تخلفات شوراها با سطوح سهگانه خود اصولا نمیتواند نگاهی غیر سیاسی به مسئولیت خود داشته باشد و بر همین اساس نیز نمیتواند بیطرفی خود را در مسایل مطروح رعایت و قاعدتا منافع حکومت مرکزی را بر منافع شوراهای محلی ترجیح میدهد.مسئله بعدی مقرره موجود در ذیل تبصره یک ماده 83 قانون شوراهاست. مقرره مذکور بیان میدارد که برای رسیدگی به شکایات از مصوبات شوراهای محلی علاوه بر هیاتهای مذکور، محاکم صلاحیتدار دیگری، صلاحیت رسیدگی به شکایات فوق الذکر را دارند و این بدان معناست که حتی مصوباتی که در هیاتهای مذکور به هر دلیل رد نشدهاند، احتمال رد شدن آنها در محاکم صلاحیت دار دیگر وجود دارد.

مقرره مذکور ناشی از بیاعتمادی قانونگذار به نهادهای محلی است که با وجود هیاتهای مزبور جهت رسیدگی به تخلفات و انحرافات آنها، مرحله دیگری جهت تجدیدنظر مضاعف در چنین مصوباتی قایل شده است. در راستای همین ماده قانونی بوده که دیوان عدالت اداری خود را صالح به رسیدگی به بعضی از مصوبات شوراهای محلی دانسته و گاه آنها را ابطال میکند، اما متذکر میشود این امر دور از جایگاه قانونی دیوان عدالت اداری مبنی بر رسیدگی به تظلمات و شکایات مردم از ادارات و موسسات دولتی جهت احقاق حق آنهاست، زیرا با فرض مذکور شوراهای محلی همسطح و همشان ادارات و موسسات دولتی انگاشته شدهاند و درواقع این نگرش دور از فلسفه تاسیس چنین نهادهای محلی است. موارد مذکور از جمله مشکلات قانونی ساختار نظام شورایی ایران در مبحث نظارت بر مصوبات آنهاست - پور موسی، امینزاده، 67،. - 1390

-2نظارت بر اعضای نهادهای محلی:اصولا حکومت مرکزی علاوه بر این که بر تصمیمات و اقدامات دولتهای محلی نظارت دارد به صورت مجزا نیز بر اعضای این نهادها، چه اعضای انتخابی و چه اعضای غیر انتخابی نظارت دارد. موضوع این نوع نظارت نیز به صورت کلی رعایت چارچوب قوانین کشوری - اساسی و عادی - راجع به جایگاه، وظایف و اختیارات نهادهای محلی، توسط اعضای آنهاست. اعضای دولتهای محلی جهت حفظ شخصیت و جایگاه قانونی این نهاد، رعایت حقوق حکومت مرکزی و همچنین رعایت حقوق شهروندان منطقه جغرافیایی تحت مدیریت خود، بایستی در چارچوب اختیارات و وظایف مصرح در قوانین عمل نموده، اما از طرفی دیگر چون مدیریت دولتهای محلی به صورت انتخابی تعیین میشوند، ساز و کاری مخصوص جهت این نوع نظارت در اکثر کشورها و در راستای حفظ شان انتخابی آنها منظور میشود.

از جمله این که محاکم قضایی محلی وظیفه رسیدگی به اعلام تخلف از وظایف قانونی این اعضا را بر عهده داشته که در صورت صدور حکم تخلف، اجرای مجازات مربوط به آن حکم را همان سطح دولت یا شورای محلی و یا سطح بالاتر بر عهده دارد. این ساز و کار جهت حفظ جایگاه و مقام انتخابی نهادهای مذکور است. حال این گونه نظارت در قانون شوراهای محلی ایران بررسی میشود.در ماده 85 قانون شوراها از جمله مصادیق موضوع این نظارت قصور یا تقصیر در انجام وظایف قانونی و عمل خلاف شأن اعضا بیان شده و وجود اصطلاحات ابهام برانگیز و دارای معانی موسع در نظارت بر نهادهای محلی از جنبه تدوین قوانین قابل پذیرش نبوده، زیرا که مقامات دولتی تحت عناوین مذکور میتوانند در جهت محدودیت بر اعضای نهادهای محلی از اختیارات خود سوءاستفاده کرده و عرصه را بر فعالیت قانونی آنها تنگ کنند.

مفاهیم قصور، تقصیر و به خصوص عمل خلاف شأن اعضای شورا ابهام برانگیز و حیطه نظارت بر اعضای شوراهای محلی را بسیار توسعه میدهد. مورد بعدی مقرره مندرج در تبصره 1 همان ماده - ماده - 85 است که اشاره دارد به این که مسئولیت این نوع نظارت - هم تشخیص تخلف و هم صدور حکم مربوطه - را هیات رسیدگی به تخلفات شوراهای محلی مندرج در ماده 82 یعنی همان هیاتی که مقامات حکومت مرکزی اکثریت اعضای آن را تشکیل داده، بر عهده دارد. به عبارتی قانونگذار علاوه بر این که مسئولیت نظارت بر مقامات منتخب محلی را به مقامات حکومت مرکزی واگذار کرده است، صلاحیت تشخیص احراز یا عدم احراز تخلف و حکم مربوط به آن را نیز به مقامات غیر انتخابی مزبور سپرده است، بدین معنا که هیات مزبور هم در جایگاه شاکی نشسته و هم بر منصب قضاوت تکیه کرده است.

مسلما بر اساس چنین مواد قانونی حکومت مرکزی خود را واجد این صلاحیت میداند که هر زمان احساس کرد اعضای شوراهای محلی در چارچوب سیاستهای رسمی و غیر رسمی آن مقامات عمل نکرده، به راحتی بتواند آن اعضا را مطابق مقررات فوقالذکر مجازات کند. از طرفی دیگر اعطای این صلاحیت به مقامات حکومت مرکزی، امنیت خاطر اعضای شوراهای محلی جهت فعالیتهای قانونی و اداره امور محلی را متزلزل کرده و آنها را واداشته که بیشتر در راستای سیاستهای حکومت مرکزی عمل کنند - همان - . موضوع بعدی مقرره موجود در تبصره 2 ماده 85 مکرر قانون شوراها بوده که وفق آن رسیدگی به تخلفات شهرداران از وظایف قانونی خود توسط هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان وزارت کشور انجام میپذیرد. آن چه از این مقرره متبادر به ذهن میشود، این فرض قانونگذار بوده که شهرداران را جزو ماموران و کارمندان حکومت مرکزی محسوب کرده، لذا رسیدگی به تخلفات آنها نیز در حیطه صلاحیت مقامات حکومت مرکزی است.

از طرفی دیگر بر اساس قانون شوراها، شهردار منتخب شورای شهر و در برابر چنین نهادی مسئول است که همین مطلب باعث نوعی تضاد در قانون شوراها شده است. از آن جا که شوراهای شهر در چارچوب مقررات مصوب خود و قوانین ذی مدخل از شهرداری و شهردار مسئولیتپذیری خواسته اما حکومت مرکزی در راستای سیاستها و برنامهریزیها و دستورالعملهای خود از شهردار مسئولیتپذیری میخواهد و این به نوبه خود باعث نوعی مسئولیت دوگانه و دو سنخی برای شهرداران میشود. طبیعتا چنین موضوعی یک اصطکاک مسئولیتی و به دنبال آن مخدوش شدن استقلال نهادهای محلی، تنش در روابط حکومت مرکزی و محلی و همچنین عدم اجرای مطلوب خدمات و امور عمومی محلی را به دنبال دارد.اما از این جنبه که نهاد شهرداری و شهردار به نمایندگی از حاکمیت مرکزی، امور و خدمات عمومی محلی را انجام میدهند و در این راستا حکومت مرکزی منابع مالی و غیر مالی لازم را برای انجام امور مذکور در اختیار نهاد شهرداری قرار میدهد، میتوان یک مسئولیت قانونی را برای شهردار در برابر قدرت مرکزی، البته با ساز و کار مشخص و خارج از سیطره دولت متصور شد.

-3نظارت بر کلیت شوراهای محلی:حکومتهای مرکزی جهت حفظ جایگاه خود و دولتهای محلی علاوه بر نظارت بر مصوبات نهادهای محلی، نوعی دیگر از نظارت را در صورت انحراف از وظایف قانونی اعمال میدارد. این نظارت شدیدترین نوع نظارت بر چنین نهادهایی بوده و قاعدتا بسیار اندک و در صورت ضرورت از آن استفاده میشود، زیرا در صورت تشخیص انحراف، حکومت مرکزی حق دارد این گونه دولتهای محلی منحرف از وظایف قانونی را منحل کند - صالحی امیری، امیر انتخابی، 1390، . - 20 همچنین بایستی متذکر شد که همانند نظارت قبلی - تطبیق و تشخیص رعایت قوانین - تشخیص انحراف از وظایف قانونی نیز امری قضایی و در حیطه صلاحیتهای نظام قضایی است.

بر همین اساس در اکثر ممالک دنیا تشخیص این امر را بر عهده محاکم قضایی گذاشته، اما در مورد حکم انحلال در کشورهای مختلف راهکارهای متفاوتی ارائه شده است، ولی آن چه مشترک بوده این است که چنین اختیاری را به قوه مجریه نسپردهاند و اختیار مزبور را به نهادهای انتخابی از جمله مجلس ملی یا دولتهای محلی مافوق سپردهاند.در ماده 84 قانون شوراها معیار انحراف نهادهای محلی، تخطی از وظایف قانونی یا عدم رعایت مصالح عمومی کشور عنوان شده است. البته مورد دیگر یعنی حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموال نیز مشمول تخطی از وظایف قانونی است. اصطلاح مصالح عمومی به لحاظ لفظی و معنایی گسترده و بسته به نظامهای سیاسی نیز گستردهتر است.

در دولتهای قانونمند در مجموع سعی بر این شده اصطلاحاتی این چنینی را که احتمال توسعه معنایی آن زیاد و ابهام برانگیز هستند، در چارچوب مواد قانونی مصرح و تفسیرناپذیر شفاف کرده تا از سوء استفادههای احتمالی حکومت علیه حقوق شهروندان جلوگیری به عمل آید.موضوع دیگر در این نظارت مرجع تشخیص انحراف و مرجع انحلال شوراهای محلی در ایران است. با توجه به منطوق ماده 84 قانون شوراها هر دوی این موارد یعنی تشخیص انحراف و انحلال، به عهده هیاتهای رسیدگی به تخلفات و انحرافات شوراهای محلی گذاشته شده است. یعنی هیاتی با ترکیبی که اکثریت اعضای آن را مقامات حکومت مرکزی تشکیل و ماهیتا سیاسی هستند نه قضایی، امر بسیار حساس انحلال شوراهای محلی را بر عهده دارند.

وانگهی در وضعیت حقوقی موجود - مبحث نظارت بر شوراها - مقامات حکومت مرکزی هم در مسند شاکی یعنی اعلام تخلف و تخطی شوراهای محلی از وظایف قانونی و هم در مسند قضاوت یعنی ریاست هیاتهای رسیدگی به تخلفات شوراها اعمال صلاحیت و اقتدار میکنند که اگر این مواد قانونی را با اصول حقوقی تطبیق دهیم، این نقصان نمایان میشود. در قانون شوراهای محلی ایران در ماده 88 اشاره شده که در صورت انحلال شوراهای شهر و شورای شهر تهران تا تشکیل مجدد آنها به ترتیب استاندار و وزیر کشور جانشین آنها میشوند که این به وضوح سیطره و اقتدار طلبی مقامات حکومت مرکزی را جهت نفوذ بر شوراهای محلی نشان میدهد. با توجه به آن چه گفته شد میتوان گفت: نظارت بر کلیت شوراهای محلی نظارت بر اعضای نهادهای محلی و نظارت بر تصمیمات نهادهای محلی راهکارهایی هستند که از طریق آن نظارت بر دولتهای محلی امکان پذیر میشود.

نتیجه گیری

با برسی و تدقیق در قوانین کنونی راجع به شوراهای محلی پی برده میشود که؛ اولا قانون فعلی حاکم بر نهادهای محلی ایران - قانون شوراهای اسلامی شهر - در جهت کاهش اختیارات و تعدیل جایگاه حقیقی شوراها نسبت به موقعیت آن در الگوی قانون اساسی گام برداشته است؛ ثانیا با تحلیل اصول قانون اساسی و