بخشی از مقاله
طرحهاي عمراني پاشنه آشيل اقتصاد ايران
: طرحهاي عمراني در حكم نبض اقتصاد جامعه هستند. به اعتبار اين طرحها، سرمايه‌گذاريهاي دولتي محقق و به‌همراه سرمايه‌گذاريهاي بخش خصوصي رشد اقتصادي را موجب مي‌شوند. فعاليتهاي مربوط به طرحهاي عمراني كشور،عمدتا پس از شكل‌گيري برنامه‌هاي توسعه اقتصادي ـ اجتماعي دنبال و از محل درآمدهاي عمومي مربوط به بودجه دولت‌تأمين شده است. از اين رو، موفقيت طرحهاي مزبور به معيار برجسته‌اي در سنجش و قضاوت در عملكرد دولتها تبديل‌مي‌شود و بازتابي از كارايي و اثربخشي شيوه‌هاي مديريت در كشور به شمار مي‌رود.
اكثر طرح (پروژه)هاي20 عمراني در حال حاضر با مشكل طولاني شدن مدت اجرا و چند برابر شدن هزينه اتمام مواجه‌هستند. طولاني شدن مدت اجراي طرحها به معناي معطل ماندن منابع مالي و فيزيكي كشور به صورت طرحهاي نيمه تمام وافزايش هزينه تمام شده طرحها و نيز نشان دهنده آن است كه متناسب با اعتبارات عمراني مصرف شده ظرفيتهاي جديد به‌وجود نمي‌آيد. چنانچه هزينه فرصت (نبود سود) حاصل از معطل ماندن منابع نيز به هزينه تمام شده طرحها اضافه شود عدم‌كارايي نظام اجرايي طرحهاي عمراني كشور وضوح بيشتري پيدا مي‌كند.
تسريع در بهره برداري از اين پروژه‌ها با توجه به ارزش زماني پول صرف شده و همچنين به حداقل رساندن هزينه‌هاي‌اجراي آنها و حفظ و بهبود كيفيت اجرا، عوامل موفقيت پروژه‌هاي عمراني به شمار مي‌رود.
در اين مقاله، پس از مروري گذرا به مفاهيم پروژه، مديريت پروژه و سيستمهاي اجراي آن، طرحهاي عمراني كشور وفرايند تصويب و اجراي آنها مورد بحث و بررسي قرار مي‌گيرد. پس از بررسي مسايل و مشكلات موجود در طرحهاي عمراني‌و طبقه بندي آنها، در پايان مقاله پيشنهادهايي ارايه مي‌شود.
كليد واژه‌ها: پروژه، مديريت پروژه، سيستمهاي اجرايي پروژه، نظام فني و اجرايي و طرح عمراني چكيده:
مقدمه
پروژه به مجموعه‌اي هماهنگ از فعاليتها اتلاق‌مي‌شود كه تنها براي يك بار انجام مي‌شوند وطرحي (ايده) را در يك مدت زمان معين و بااستفاده از منابع تعيين شده قبلي و با رعايت‌مشخصات و كيفيت توافق شده عينيت مي‌بخشدو اهداف مشخصي را دنبال مي‌كند. ويژگيهاي‌پروژه عبارت‌اند از
1. هدفمند است
2. دوره حياتي (آغاز و انجام) دارد
3. تجزيه و تحليل و تأمين منابع را مي‌طلبد
4. نيازمند برنامه‌ريزي است
5. نياز به سازماني براي كنترل و رهبري دارد
6. سازمان پروژه يك ساختار موقت است
7. جهت ايجاد تغيير و تحول طراحي شده است
موارد زير گامهاي اصلي در فرايند پروژه را تشكيل‌مي‌دهند
1. تشخيص نياز (هدف)
2. طرح و برنامه نيل به هدف
3. تأمين منابع مالي
4. مطالعه و تحقيق
5. طراحي
6. تدارك
7. اجرا
8. راه‌اندازي
9. بهره‌برداري
عوامل انجام‌دهنده پروژه در يك تقسيم بندي كلي‌عبارت‌اند از
1.صاحب نياز كه تشخيص نياز و تعيين اهداف‌پروژه را بر عهده دارد
2.سرمايه گذار كه تأمين منابع مالي بر عهده‌اوست
3.طراح كه طرح و برنامه نيل به هدف را پي‌ريزي‌مي‌كند.
4.سازنده كه اجراي طرح و برنامه را بر عهده دار
در صورت تأمين منابع مالي پروژه توسطصاحب نياز عوامل اصلي پروژه عبارت‌اند ازمالك (كارفرما)، طراح و سازنده كه بر حسب‌انجام اقدامات سه گانه مهم تأمين منابع مالي،طراحي وساخت در درون سازمان كارفرما و ياتأمين آنها از منابع خارجي و همچنين چگونگي‌واگذاري مسئوليتها اين اقدامات به منابع خارجي(در صورت خريد خدمت از منابع خارجي،واگذاري مسئوليتتها به يك منبع واحد و يا تقسيم‌آن به منابع متعدد). سيستمهاي گوناگون اجراي‌پروژه به شرح زير متمايز مي‌شوند.
1.سيستم خود اجرا (تك عاملي): در اين سيستم‌كارفرما، علاوه بر تأمين منابع مالي پروژه،تمامي خدمات مرحله اجراي پروژه شامل‌طراحي، ساخت و مديريت را در درون سازمان‌خود تأمين مي‌كند. اين روش در ايران به روش اماني موسوم است.
2.سيستم طرح و ساخت21 (دوعاملي): در اين‌سيستم عوامل طراح و سازنده در يك سازمان‌واحد و طي يك قرارداد واحد با كارفرما انجام‌طراحي و ساخت پروژه را بر عهده مي‌گيرند.
3.سيستم متعارف22 (سه عاملي): در اين سيستم‌كارفرما ابتدا طراحي پروژه را از منبع يا منابع‌خارجي تأمين و سپس ساخت را به منبع يامنابع خارجي ديگر واگذار مي‌كند.
البته سيستمهاي اجرا به موارد فوق محدودنمي‌شوند و ساير روشهاي اجراي پروژه اشكالي‌از سيستمهاي مزبور هستند از قبيل كليدگردان كه‌در آن فعاليتهاي طراحي (مشاور) و ساخت(پيمانكار) در هم ادغام مي‌شود و B.O.T كه به ساخت، بهره‌برداري و انتقال23 موسوم است، دراساس همان سيستم طرح و ساخت است. بديهي‌است كه در هر يك از سيستمهاي اجرا، مرزهاي‌مسئوليت و ريسك عوامل دست اندركار متفاوت‌است.
طرحهاي عمراني و فرايند تصويب و اجراي آنها درايران
پروژه‌هاي عمراني در ايران طبق تعريف عبارت‌اند از مجموعه پروژه‌هايي كه بر مبناي‌مطالعات جامع توسعه كلان در برنامه‌هاي توسعه‌اجتماعي و اقتصادي كشور منظور و برنامه‌اجرايي و بودجه آن در بودجه‌هاي سالانه كشورتعيين و تأمين اعتبار مي‌شوند و با تخصيص‌اعتبار و نظارت سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به‌مرحله اجرا در مي‌آيند.
همپاي شكل‌گيري نظام برنامه‌ريزي كشور،فعاليتهاي مربوط به طرحهاي عمراني در قالب‌اجراي برنامه‌هاي توسعه اقتصادي ـ اجتماعي ودر چارچوب تخصيص اعتبارات عمراني‌سازماندهي شده است. حجم قابل توجهي ازمنابع مالي اين پروژه‌ها كه كارفرماي آنها دولت‌است صرف تهيه و ساخت كالا و تجهيزات وعمليات ساختماني و نصب مي‌شود
. شيوه اجراي‌غالب طرحهاي عمراني طي اين دوران شيوه‌متعارف (سنتي يا سه عاملي) بوده كه از برنامه‌سوم توسعه (1342-46) معمول شده است. اين‌حوزه فعاليت عمدتا در اوايل برنامه‌هاي اول ودوم توسعه قبل از انقلاب در كنترل شركتها و دفاتروابسته به سازمانهاي بين‌المللي و كشورهاي‌خارجي مختلف بود. به تدريج عوامل اجرايي‌طرحهاي عمراني شامل دفاتر مهندسان مشاور وپيمانكاران داخلي شكل گرفتند و هويت مستقل‌يافتند.
در سال 1378 تعداد واحدهاي خدمات‌مشاوره تشخيص صلاحيت شده 663 شركت بودكه 92% آنها خصوصي و بقيه دولتي و مختلطبودند. در همين سال 125 شركت خدمات‌مشاوره در سطح استانها فعاليت مي‌كردند كه 85درصد متعلق به بخش خصوصي و 10 درصدمتعلق به بخش دولتي بودند. تا پايان سال 1378تعداد واحدهاي پيمانكاري تشخيص صلاحيت‌شده بالغ بر 1376 شركت بود كه 92 درصد آنهاخصوصي و بقيه دولتي و عمومي بودند.
همچنين در طول پنجاه سال نظام‌برنامه‌ريزي كشور برخي قوانين و مقررات مهم ازجمله قانون محاسبات و آيين‌نامه معاملات‌دولتي، آيين‌نامه تشخيص صلاحيت و ارجاع كاربه مشاوران، دستور عملهاي رتبه بندي مهندسان‌مشاور، شرايط عمومي پيمان و قانون برنامه وبودجه تصويب شد.
طي سالهاي اخير (عمدتا ازسال 1364) توسط سازمان برنامه و بودجه(سازمان مديريت و برنامه‌ريزي فعلي كشور) وزارتخانه‌ها (دستگاههاي اجرايي) و نمايندگان‌تشكلهاي صنفي مهندسان مشاور و پيمانكاران به‌منظور تدوين اصول راهنماي حاكم بر نظام فني واجرايي طرحهاي عمراني كشور (نمودار بالا)صورت گرفته است. نظام فني و اجرايي، طبق‌تعريف مصوب سال 1352 هيئت وزيران، به‌مجموعه‌اي از ضوابط، معيارها، آيين‌نامه‌ها، وروشها و مانند آنها ... اتلاق شده است كه براي‌اجراي طرحهاي عمراني مورد استفاده قرارمي‌گيرند.
براي اينكه تصويري از وضعيت پروژه‌هاي‌عمراني ملي در سطح كشور ارايه شود، بر اساس‌آخرين گزارش سازمان مديريت و برنامه ريزي‌كشور، 9 هزار و 80 پروژه نيمه تمام وجود دارد كه‌از اين تعداد 2 هزار و 413 پروژه تا پيش از سال74، 4 هزار و 129 پروژه در روزهاي پاياني اجراي‌برنامه دوم توسعه و 2 هزار و 538 پروژه نيز درسال 79 عمليات ساخت آنها آغاز شده و تا به‌حال نيز به پايان نرسيده است.
براي اتمام اين‌پروژه‌ها ]كه ميانگين زمان بهره برداري از آنها بنا به‌اظهارات رييس كميسيون برنامه و بودجه مجلس‌بين 9 تا 10 سال ذكر شده و برخي بسته به بزرگي‌آنها حتي 15 تا 20 سال نيز به طول انجاميده‌است213 [ هزار ميليارد و 515 ميليون ريال بايدهزينه شود كه 95 هزار ميليارد و 926 ميليون ريال‌از اين مبلغ از محل درآمدهاي عمومي و 117هزار ميليارد و 589 ميليون ريال نيز از محل سايرمنابع مالي كشور تأمين خواهد شد.
در ادامه به طور خلاصه مراحل متعددمربوط به تصويب و اجراي طرحهاي عمراني ذكرمي‌شود.
ابتدا اطلاعات مورد نياز درباره طرحهاي‌پيشنهادي جمع‌آوري و سپس طرح پيشنهادي‌توسط دستگاه اجرايي بررسي و پس از تأييد به‌مديريت مربوط در سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي جهت بررسي ارسال مي‌شود.
درصورت تصويب، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي‌طرح را جهت بررسي و تصويب به دولت‌مي‌فرستد. رياست جمهوري طرحهاي مصوب درهيئت وزيران را در قالب لايحه بودجه به مجلس‌شوراي اسلامي ارايه مي‌كند. در كميسيون برنامه وبودجه و ساير كميسيونهاي مربوط و در نهايت درجلسه علني مجلس طرح مورد بررسي (درصورت داشتن شرايط لازم) تصويب و پس ازتأييد شوراي نگهبان طرحهاي عمراني در قالب‌قانون بودجه توسط رييس مجلس به رياست‌جمهوري جهت اجرا ابلاغ مي‌شود. رييس‌جمهور، قانون بودجه را به رييس سازمان‌مديريت و برنامه ريزي، جهت ابلاغ به‌دستگاههاي اجرايي، ارسال مي‌كند
. سازمان‌مديريت و برنامه ريزي، طرحهاي مربوط به هردستگاه اجرايي را به بالاترين مسئول دستگاه ابلاغ‌مي‌كند و رديف اعتباري به وجود آمده را متذكرمي‌شود. پس از ابلاغ قانون بودجه، وزارت اموراقتصادي و دارايي نسبت به تعيين بانك عامل وافتتاح حساب مخصوص هر طرح اقدام و سپس‌هر دستگاه اجرايي مجري طرح خود را انتخاب‌مي‌كند.
علاوه بر آن، دستگاه اجرايي موظف است‌پس از تهيه فهرست مقادير و انجام فعاليتهاي‌مختلف، موافقت‌نامه طرح را با سازمان مديريت‌و برنامه‌ريزي مبادله كند. موافقت‌نامه، پس ازتصويب در دفتر تلفيق سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي، به دستگاه اجرايي ارسال و رونوشت‌به اداره نظارت بر اجراي بودجه وزارت اموراقتصادي و دارايي و همچنين ذيحسابي و ديوان‌محاسبات فرستاده مي‌شود. مجري طرح پس ازدريافت موافقت‌نامه مصوب، جهت اجراي پروژه‌نياز به مهندس مشاور دارد.
از اين رو، به مديريت‌امور مشاوران سازمان مديريت و برنامه‌ريزي‌مراجعه مي‌كند و پس از طي چند مرحله مهندس‌مشاور براي طرح تعيين مي‌شود. در اين مرحله،قراردادي با مهندس مشاور طرح به امضا مي‌رسد.
ذيحسابي و ديوان محاسبات دو مرجعي هستندكه اسناد مربوط به پرداختها را تنظيم، تأييد و به‌وزارت امور اقتصادي و دارايي جهت اعطاي‌اعتبار ارسال مي‌كنند. از طرف ديگر، مراحل‌اجراي طرح و مشخصات فني آن با همكاري‌مهندس مشاور و مجري مشخص مي‌شود.از اين‌مرحله، پيمانكار وارد فرايند طرح عمراني‌مي‌شود. بدين ترتيب كه مديريت امور پيمانكاران‌و مشاوران سازمان مديريت و برنامه ريزي،تعدادي پيمانكار واجد صلاحيت را براي اجراي‌كار به مجري طرح معرفي مي‌كند. در اين مرحله،مجري طرح، با برگزاري مناقصه، با پيمانكارقرارداد منعقد مي‌كند.
چنانچه مناقصه به نتيجه‌نرسد، مجري با رعايت مفاد آيين‌نامه‌ها و دستورعملهاي ذيربط موجود، از طريق ترك تشريفات‌مناقصه اقدام مي‌كند. پس از عقد قراردادهاي‌مهندس مشاور و پيمانكار با مجري طرح،طرفهاي قرارداد درخواست دريافت پيش پرداخت‌مي‌كنند و مجري، از طريق ذيحسابي، از اعتبارات‌مصوب درخواست تخصيص مي‌كند.
اين‌درخواست به مديريت مربوط در سازمان مديريت‌و برنامه‌ريزي ارسال و در صورت لزوم، پس ازانجام تغييرات، به دفتر تلفيق فرستاده مي‌شود.سپس مبلغ كاهش يافته اعتبار به مجري وذيحسابي جهت اخذ وجه از اداره كل خزانه ابلاغ‌مي‌شود. پس از دريافت دستور پرداخت توسطذيحسابي خزانه و بررسي و مطابقت مبالغ‌پيشنهادي با بودجه مصوب، اسناد را تنظيم و پس‌از تأييد نماينده ديوان محاسبات، از طريق بانك وحساب مربوط، نسبت به واريز وجه تخصيص‌اوليه اقدام مي‌كند. نخستين اقدام پيمانكار دراجراي طرح پس از اولين پرداخت تجهيز كارگاه‌است.
چنانچه در حين اجراي طرح، شرايط عمومي‌پيمان و مبالغ تعيين شده براي اتمام كار تغيير كند،تهيه اصلاحيه براي موافقت‌نامه ضروري است.مبلغ اضافي براي اتمام فيزيكي كار توسط مجري‌طرح تعيين و به مديريت بخش مربوط در سازمان‌مديريت و برنامه ريزي ارسال مي‌شود. در اين‌مرحله، بررسيهاي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي‌با تكميل مدارك لازم به دفتر تلفيق اعلام مي‌شود.اين دفتر، پس از بررسي مجدد،
مراتب را از طريق‌رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به دستگاه‌اجرايي مي‌فرستد و رونوشت آن را به ديوان‌محاسبات و اداره كل نظارت و بررسي بودجه دروزارت امور اقتصادي و دارايي ارسال مي‌كند. پس‌از انجام پيشرفت كار (حدود 97%) و قابل‌بهره‌برداري بودن طرح و موافقت پيمانكار ومهندس مشاور، مراتب به مجري اعلام مي‌شود. ازكميسيون تحويل موقت توسط مجري دعوت به‌عمل مي‌آيد. بعد از بازديد كميسيون تحويل‌موقت و تأييد آن، پيمانكار نسبت به تكميل طرح‌اقدام مي‌كند. با تأييد مهندس مشاور، جهت‌تسويه حساب قطعي با پيمانكار مراحل لازم‌انجام مي‌شود. اگر در دوره تضمين شده توسطپيمانكار، مشكلي بروز كرد از وي درخواست‌مي‌شود آن را برطرف كند. در غير اين صورت، باانقضاي مهلت تضمين، پيمانكار تحويل قطعي راتقاضا مي‌كند و با موافقت دستگاه مجري اين امرصورت عملي به خود مي‌گيرد.
پس از اتمام عمليات ساخت و تحويل‌قطعي طرح عمراني، مرحله بهره برداري آغازمي‌شود. دستگاه بهره برداري، دستگاهي است كه‌پس از اجرا و تكميل طرح عمراني طبق قوانين ومقررات مربوط موظف است ضمن بهره‌برداري ازآن نگهداري كند. اين دستگاه ممكن است همان‌دستگاه اجرا كننده طرح و يا دستگاه ديگري باشد.به عنوان مثال در مورد طرحهاي راهسازي، وزارت‌راه هم دستگاه اجرايي و هم دستگاه بهره برداري‌كننده است و در مورد طرحهاي مثلا بيمارستاني‌بايد وزارت مسكن، دستگاه اجرايي و وزارت‌بهداشت، درمان و آموزش پزشكي دستگاه بهره‌برداري كننده باشد.
مسايل و مشكلات طرحهاي عمراني
مسايل و مشكلات مربوط به طرحهاي عمراني‌زماني برجسته مي‌شود كه بدانيم اعتبارات آنها ازمنابع مالي دولت و از فروش نفت تأمين مي‌شودو از اين رو، تحت تاثير نوسانات ناشي از درآمدنفت خام صادراتي قرار مي‌گيرد. به اين معنا كه‌وقتي درآمد نفت خوب است، پروژه‌هاي زيادي‌تهيه و اجرا مي‌شود.
پس از گذشت مثلا يكسال‌ناگهان بخش نفت دچار مشكل مي‌شود و درآمدارزي كاهش مي‌يابد. در نتيجه به ناچار سرعت‌پيشرفت بسياري از اين پروژه‌ها كند مي‌شود وتوجيه اقتصادي و اجرايي آنها از بين مي‌رود.پيامد اين امر بي‌ثباتي و ركود است و بر اثر آن‌جامعه به شدت زيان مي‌بيند. از طرف ديگر گاهي‌در حالتي به سر مي‌بريم كه درآمد نفت كم است ودر تنظيم برنامه و بودجه مجبور مي‌شويم اقتصادرا در حداقل شكوفايي نگه داريم. پس از مدتي‌يكباره درآمد نفت بيشتر مي‌شود و ما هيچ پروژه‌از پيش طراحي شده‌اي نداريم كه اين درآمدها را به‌آن تخصيص بدهيم، از اين رو به هزينه‌هاي جاري‌و اتلاف منابع مي‌پردازيم
جنبه مهم ديگر تأمين اشتغال است،بخصوص وقتي توجه كنيم كه بخش ساختمان واجراي طرحهاي ساختماني نيمي از اشتغال بخش‌صنعت را به خود اختصاص مي‌دهد و با توجه به‌ايجاد سالانه 700000 شغل جديد طي برنامه‌پنجساله سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي وفرهنگي، موضوع رفع مسايل و مشكلات‌طرحهاي عمراني اهميت صد چندان مي‌يابد،بويژه آنكه قدرت خريد درآمدهاي نفتي به دليل‌كاهش ارزش دلار و تورم جهاني نسبت به 25 سال‌گذشته كمتر (حدود نيم برابر) است و مشكل‌افزايش جمعيت كشور و عرضه نيروي كار طي‌سالهاي آينده همچنان به قوت خود باقي است.
مطالعات اندكي كه در خصوص مسايل ومشكلات مربوط به تهيه و اجراي طرحهاي‌عمراني انجام شده، جملگي حاكي از عملكردنامطلوب آنهاست. بر اساس يكي از اين‌مطالعات، علت اساسي در افزايش مدت و هزينه‌اجراي طرحها به عدم توازن بين بودجه عمراني وحجم طرحهاي عمراني در دست اجرا برمي‌گردد
26 و بر اساس گزارشهاي نظارتي‌پروژه‌هاي عمراني كه هر سال توسط معاونت امورفني سازمان مديريت و برنامه‌ريزي منتشرمي‌شود علل تاخير را مي‌توان به كمبودها ونارساييهاي موجود در تأمين اعتبار، طراحي،مطالعه، تهيه زمين، تأمين ماشين آلات وتجهيزات، دستگاه اجرايي، پيمانكار، مهندس‌مشاور و نظارت و غيره تقسيم‌بندي كرد.
در مطالعه ديگر، 24 طرح از ميان 42 طرح‌عمراني مهم از لحاظ دو شاخص مورد بررسي‌قرار گرفته است. در نمودار صفحه بعد روي محورافقي نسبت هزينه تمام شده طرح به برآورد اوليه‌و روي محور عمودي نسبت مدت تكميل طرح به‌برآورد اوليه آمده است. چنانچه طرحي از نسبت1/1 (نسبت به دو شاخص مذكور) برخودار شوددر نقطه مطلوب است. مشاهده مي‌شود كه‌طرحهاي در ناحيه نيمه مطلوب و نامطلوب‌اكثريت طرحها را تشكيل مي‌دهند.
در يك پژوهش ديگر تلاش شده است تاعوامل مؤثر بر هزينه ساخت پروژه‌ها موردبررسي قرار گيرد.
در مقاله حاضر تلاش مي‌شود تا مسايل ومشكلات طرحهاي عمراني از ديدگاه دست‌اندركاران اين طرحها يعني دفاتر بخشي و تلفيق‌سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، مهندسان‌مشاور و پيمانكاران (چه در قالب تشكلها و چه‌به‌صورت انفرادي) مورد بررسي قرار گيرد
. اين‌بررسي از طريق مصاحبه و پرسشنامه طراحي‌شده انجام شده است. انبوه مسايل و مشكلات‌عنوان شده به صورت زير طبقه‌بندي شده است كه‌هر يك شامل مشكلات اصلي و عمده وويژگيهاي آنها است.
1. ابتدا طرح تصويب و بعد اجرا مي‌شود،سپس مورد مطالعه قرار مي‌گيرد. پروژه‌هايي‌وجود دارند كه اصلا تعريف نشده اما اجرا شده‌اند.نمايندگان مجلس تأكيد و پافشاري زيادي برتعريف و اجراي طرحها حتي بدون توجيه لازم‌دارند. در تعريف طرحها، عرضه بدون تقاضامطرح مي‌شود. طرحهاي عمراني برنامه اول ودوم، بيشتر بازتاب خواسته‌ها و تقاضاهاي‌مقامات محلي، نمايندگان مجلس و مسئولان رده‌بالاي نظام بود. در مورد اكثر طرحهاي آغازين،تفكر احساسي حاكم بوده است. هر سال هزارهاطرح به دليل مسايل سياسي مطرح مي‌شود. تفكر سيستمي وجود ندارد، به جاي آنكه ملي فكرشود، تفكر بخشي حاكم است. سازوكار تعريف‌پروژه با مشكل روبه‌رو است
.
2. دولت ابزار و امكانات كنترل در اختيارندارد. سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشورنتوانسته است تكليف خود را با ساير سازمانهامشخص كند. جايگاه قانون و سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور زير سئوال است. قانون سازمان‌مديريت و برنامه‌ريزي كشور از سال 1351تاكنون هيچ تغييري نكرده است. سازمان مديريت‌و برنامه‌ريزي كشور هنوز از لحاظ نظارت برطرحهاي عمراني تعريف روشني ندارد و اينكه آيانظارت فقط برنامه‌اي باشد يا جنبه‌هاي فني را دربربگيرد مشخص نيست. سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي براي كنترل و ارزيابي نظام مشخصي‌ندارد.
3. مطالعات امكان‌سنجي جنبه فرمايشي‌دارد. مسئولان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي‌كشور مطالعات امكان سنجي را به دليل عدم‌آشنايي كامل با كار جدي نمي‌گيرند. معاونت فني‌سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور تأكيد زيادي‌بر توجيه فني و اقتصادي طرحها ندارد.
4. قراردادها در ايران جدي گرفته نمي‌شوند.شكايتي از سوي دولت عليه پيمانكار و مشاوروجود ندارد. شرايط عمومي پيمان عملا اجرانمي‌شود. شرايط عمومي پيمان به نفع كارفرما ويكجانبه است. در قراردادها مهندس مشاور حق‌فسخ ندارد و نمي‌تواند عليه كارفرما ادعايي مطرح‌كند. كارفرماهاي ايراني كسر شأن خود مي‌دانند كه‌خسارت بپردازند. خط و مرزهاي مسئوليت‌روشن نيست.
5. دستگاه اجرايي يك برآورد مالي از انجام‌كار ندارد و تأكيدش تنها روي تأمين مالي است.ضعف فني كارفرما مشهود است. يكي از علل‌تاخير در اجراي طرحهاي عمراني، خدمات‌كارفرمايي از جمله مطالعات زير سطحي،ژئوتكنيك و آزمايش نمونه‌هاي اخذ شده ازژئوتكنيك است. مهندس مشاور پس از تعريف‌طرح وارد صحنه مي‌شود. در هيچيك از طرحهاكادر بهره بردار تربيت نمي‌شود كه طرح را بشناسد.عامل چهارم بايد در خدمت بهره‌بردار باشد.بر اساس مطالعات صرف، نمي‌توان اعتبار تعيين‌كرد، اعداد وارقام بايد صحيح باشد. در مواردي،پيمانكاران پس از خلع يد شدن دوباره به كاردعوت مي‌شوند.
6. تأييد صلاحيت پيمانكاران و مهندسان‌مشاور شكل صوري دارد. تشخيص صلاحيت‌بدون توجه واقعي به ارجاع كار و انتخاب پيمانكارمشكل آفرين است. تشخيص صلاحيتهاي سازمان‌مديريت و برنامه‌ريزي كشور روي كاغذ درست‌است و در مواردي شركتها وجود خارجي ندارند،به اين معنا كه برخي از اعضاي آنها در خارج ازكشور هستند.
7. كارفرما پول را دير مي‌دهد. در برخي‌طرحها، حق نظارت مشاور بيشتر از كل اعتبارطرح شده است. هزينه مهندسان مشاور در خارج15-20 درصد قرارداد است اما در ايران 4 درصداست. جبران خدمات مهندسان مشاور مناسب‌نيست. مهندسان مشاور مشكل حق زحمت دارند.تعهدات مالي از طرف مجريان به طور مناسب وبه موقع پرداخت نمي‌شود. عدم تأمين به موقع‌اعتبار طرحها و عدم تخصيص بهينه اعتبارات ازمشكلات عمده است. سيستم بانكي از طرحهاي‌عمراني حمايت نمي‌كند. اعطاي وام به پيمانكاران‌بسيار مهم است.
8. طراحيها اقتصادي نيست و توجهي به‌مسايل فني نمي‌شود. در مواردي مهندسان مشاورزائده كارفرما هستند. در برخي موارد تخمين‌مهندسان مشاور از قيمتهاي واقعي و نقشه‌ها درزمان مناقصه كامل نيست.
9. مشخصات فني خوانده نمي‌شود وكارفرما به حداقل قيمت كار را واگذار مي‌كند.كارفرما هم بايد بداند قيمت مناسب كدام است.مشاور بايد قيمت را در بياورد و كميسيون مناقصه‌نمي‌تواند به مناسبترين قيمت نظر دهد. برخوردغيرمنطقي بعضي پيمانكاران با اسناد مناقصه وآناليز قيمتها، منجر به ارائه پيشنهادهايي مي‌شودكه تازه پس از برنده شدن و در هنگام كار اجرايي‌متوجه اشتباه خود و تفاوت فاحش ميان هزينه باآنچه صورت وضعيت نشان مي‌دهد مي‌شوند.
10. تقسيم‌بندي رشته‌هاي تخصصي درسازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور اشكال دارد.فهرست بها مانع پيشرفت و خلاقيت در كار است.خيلي از كارها در فهرست بها نيامده است يا آنقدرقيمت آن پايين است كه كسي انجام نمي‌دهد.ضوابطي براي مدير پروژه وجود ندارد. افرادكم‌تجربه سر كار هستند. در آيين‌نامه ارجاع كار،انجمنها هيچ نقشي ندارند، ممكن است كارفرما4-5 شركت را هميشه انتخاب كند. در مورد تغييرمقادير كار، اختيار به كارفرما داده شده است وضوابطي وجود ندارد كه نسبتهاي كار تغيير نكند.در قوانين سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور،هيچ اشاره‌اي به كارهاي صنعتي نشده است.قيمتهاي پايه اشكال دارد: اولا مقادير قابل تغييراست، ثانيا نقشه‌ها به تدريج به پيمانكاران داده‌مي‌شود و قابل تغيير است و ثالثا مقادير متغير باقيمتهاي متوسط باعث تخريب كيفيت كارمي‌شود. طبق بخشنامه اگر ضمن انجام كار كاري‌ابلاغ شود كه پيمانكار از آن اطلاع نداشته باشد به‌او اجازه داده نمي‌شود قيمت جديد بدهد، بايد باقيمتهاي قديمي كار كند. برخي اقلام فهرست بها باقيمت بازار خيلي تورش (اختلاف) دارد. در موردديركرد پرداخت توسط كارفرما در شرايط عمومي‌پيمان پيشنهاد شده است كه زمان، اضافه و تعديل‌پرداخت شود در حالي كه تغيير در پرداخت وزمان قابل تبديل به يكديگر نيستند. سازمان‌مديريت كيفيت از پيمانكار خواسته نشده است.در پيمانكاري نظام مهندسي ايمن وجود ندارد. درعوامل پيمانكار كارت مهارت از آنها خواسته‌نمي‌شود.
علاوه بر موارد فوق پيشنهادهايي از طرف‌دست‌اندركاران طرحهاي عمراني به شرح زير ارايه‌شده است.
1.گستره نظام فني و اجرايي كليه پروژه‌هاي‌دولتي و خصوصي را در برگيرد و فقط به‌طرحهاي عمراني محدود نشود.
2.برخي پروژه‌ها بايد حذف شود زيرا توجيهي‌براي ادامه آنها وجود ندارد. طرحهاي نيمه‌تمام بايد اولويت بندي شوند و اين‌اولويت‌بندي بايد بر اين اساس باشد كه آيامطالعات امكان‌سنجي و مرحله طراحي‌صورت گرفته است يا خير. مجلس نيز بايدبپذيرد كه اين كار صحيح است و مسئولان ونمايندگان مجلس طرحهاي مورد نظر خود راكنار بگذارند. در انتخاب طرحها به انطباق آنهابا برنامه توجه شود.
3.ساير روشهاي اجرايي طرحهاي عمراني موردمطالعه قرار گيرند و متناسب با آنها به كارگرفته شوند.
4.به مهندسي ارزش در مراحل مختلف طرح(انتخاب، طراحي و ساخت) بها داده شود وعوامل دست اندركار طرح بايد اين كار را انجام‌دهند.
5.توجيه فني ـ اقتصادي و مطالعات زيست‌محيطي حتما در مورد طرحها انجام شود واعتبار آن نيز فراهم شده باشد.
6.شرايط عمومي پيمان بر اساس نظام فني واجرايي اصلاح شود. تمام ضوابط بر اساس‌نظام فني و اجرايي دقيقا اجرا شود. در شرايطعمومي پيمان، حدود تغييرات مقادير كار درحد معقول نوشته شود. براي تغيير مقادير بايداز مهندس مشاور جريمه دريافت كرد. سازمان‌مديريت و برنامه‌ريزي كشور از كارفرمابخواهد كه در مقابل تغييرات نامعقول مقاديركار پاسخگو باشد. نقشه‌هاي پايه30 بايد
مشخص باشد و قيد شود كه نقشه‌ها قابل
تغيير نيستند.
7.مهندسان مشاور و پيمانكاران بايد بر اساس‌عملكرد خود مورد ارزيابي قرار گيرند.
8.بخش خصوصي، ضوابط و آيين‌نامه‌هاي‌صلاحيتهاي خاص خود را تعيين كند. درانگلستان 1500 انجمن مختلف صنفي ـحرفه‌اي براي كارهاي ساخت و ساز وجوددارد. سيستم تشخيص صلاحيت بايد براساس‌گزينش بر اساس كيفيت31QBS باشد كه‌فدراسيون بين‌المللي مهندسان مشاور(FIDIC) ارايه كرده است. ما فقط به ظرفيت‌و قيمت توجه مي‌كنيم. در برخي كشورهامشاوران و پيمانكاران توسط شركتهاي بيمه‌حرفه‌اي تشخيص صلاحيت مي‌شوند.
9.نظام پرداختها اصلاح شود. مانند طرحهاي‌خارجي، براي پرداختها، اعتبار اسنادي (L/C)داخلي افتتاح شود.سيستم بانكي بايد ضامن‌پرداخت دولت باشد، هر مؤسسه‌اي كه‌مناقصه مي‌گذارد در يك بانك حساب باز كندو بانك تضمين كند كه آخر سال به اضافه پول‌بهره مي‌دهد و بابت بدهي بهره مي‌گيرد.شركتهاي بيمه در مقابل تضمين به موقع كارپروژه را بيمه كنند.
10.تقويت بخش خصوصي بايد در دستور كارقرار گيرد. براي حل اختلاف پيشنهاد مي‌شودكه كميسيوني مركب از نماينده كارفرما،نماينده انجمن مربوط و نماينده سازمان‌مديريت و برنامه‌ريزي كشور به هنگام عقدقرارداد تشكيل شود. در بازديدهاي سازمان‌برنامه، از اعضاي انجمن و تشكلهاي‌پيمانكاري نيز نماينده‌اي وجود داشته باشد و
در صورت عدم قبول كار پيمانكار انجمن‌مربوط نظر بدهد. نظارت كننده و نظارت‌شونده حق اظهار داشته باشند و يك جانبه‌نباشد. در كشورهاي صنعتي انجمنهاي صنفي‌و حرفه‌اي مهندسي، استانداردها را مشخص‌مي‌كنند. در مورد شركتهاي خارجي، بخش‌خصوصي طرف قرارداد باشد و مسئوليت نيزبر عهده آن باشد. براي صدور خدمات فني ـمهندسي بايد با خارجيها به صورت مشترك32امكان همكاري فراهم شود.
11.مواد و مصالح استاندارد مشخص و استفاده ازآنها اجباري شود. سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور بايد واحدي براي‌مطالعات راجع به منابع و مصالح ساختماني‌داشته باشد. پيمانكاران بايد دفتر فني داشته‌باشند، نظام مديريت كيفيت داشته و موظف‌به استخدام كارشناس برنامه‌ريزي و كنترل‌پروژه باشند. سيستم نگهداري و تعميرات‌طرحهاي عمراني بايد تابع ضوابط مشخصي‌باشد.
شكي نيست كه با افزايش گستره مطالعه به‌طرحهاي عمراني نمونه، مسايل و مشكلاتي ازهمين دست تكرار مي‌شود. جهت تأييد اين مدعا،خلاصه‌اي از مشكلات دو طرح عمراني گزارش‌شده توسط معاونت فني سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور در زير آمده است.
1.شروع عمليات اجرايي پروژه بدون رعايت‌فرايند تصميم‌گيري منطقي و عدم انجام‌مطالعات تفصيلي.
2.عدم اطلاع دستگاه اجرايي از حجم عمليات‌پروژه كه هزينه اجراي آن يك ششم و مدت‌اجراي آن يكسال برآورد شده است.
3.ريزشهاي موضعي در زمان قالب بندي وبتن‌ريزي باعث ناهمگوني و كيفيت نامطلوب‌بتن و غير قابل اطمينان شدن پوشش بتني‌غير مسلح شده است.
4.شركت مشاور از ارجاع كار محروم بوده است.
5.درگيريهاي جدي بين مشاور و پيمانكاروجود داشته كه حتي به دخالت نيروي‌انتظامي منجر شده است.
6.مطالعات ژئوتكنيك با وجود گذشت 6 سال‌از شروع اجرا و بيش از 5ر2 سال از انعقادقرارداد همچنان ناتمام است.
7.ضعف پيمانكار در عدم تكميل تجهيز كارگاه‌و عدم تأمين نيروي انساني مناسب در زمان‌بازديد مشهود بوده است.
8.دستگاه اجرايي بدون توجه به مطالعات طرح‌جامع، پيشنهاد احداث سالن آمفي تاتر راكرده است.
9.مطالعات تفصيلي، بعد از گذشت حدود 7سال از آغاز عمليات اجرايي، تصويب نشده‌است.
10.مشاور در برآورد اوليه عمليات اجرايي‌ضعف داشته است.
وجود مسايل و مشكلات فوق به همراه‌ديگر معضلات موجود در ساير طرحهاي عمراني‌كه در اينجا ذكر نشده تأييدي است بر صحت كليه‌نكات ذكر شده توسط دست اندركاران طرحهاي‌عمراني و اين موضوع دقيقا بازتاب طبيعت وماهيت سيستمي مسايل و مشكلات طرحهاي‌عمراني است. وجود خاصيت ارتباطات متقابل‌بين مسايل و مشكلات بر پيچيدگي موضوع‌مي‌افزايد. ضمن آنكه اين حكم به معناي آن نيست‌كه كليه مسايل و مشكلات هم ارزند و وزن ودرجه اهميت آنها يكسان است.
جمع‌بندي و نتيجه‌گيري
سه بعد زمان، هزينه و كيفيت مؤلفه‌هاي اساسي‌تضمين موفقيت انجام يك پروژه هستند. به‌عبارت ديگر، موفقيت در پروژه به معناي انجام آن‌در زمان معين با هزينه پيش‌بيني شده و كيفيت‌مقرر است كه بايد منطبق با رعايت ملاحظات‌زيست‌محيطي به انجام برسد اگر كيفيت به مفهوم تطابق با نيازمنديها تعريف شود، طرحهاي عمراني بايد از چنان‌كيفيتي برخوردار باشند كه نيازمنديهاي تعيين شده‌در تعريف طرح را برآورده سازند كه قطعا ناظر برتأمين اهداف مورد نظر آحاد جامعه است. با اين‌تعبير مشاهده مي‌شود كه طيف گسترده‌اي ازعوامل در كيفيت طرحهاي عمراني تاثيرگذارهستند بويژه اگر بدانيم كه تاخير در زمان انجام‌طرح و افزايش هزينه‌ها، به نوبه خود، بر كيفيت‌طرح اثر مي‌گذارند اهميت موضوع كيفيت صدچندان مي‌شود.
با نگرش سيستمي به طرحهاي عمراني‌مشخص مي‌شود كه اين طرحها در درون محيطي‌عمل مي‌كنند كه برخي عوامل آن (اقتصادي،سياسي، اجتماعي، فرهنگي و حقوقي) مي‌توانندتحت كنترل نباشند. ضمنا در اين محيط قوانين ومقررات حاكم بر عملكرد طرحهاي عمراني وجوددارد كه برخي از آنها توسط سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور تحت عنوان شرايط عمومي‌پيمان و معيارها، استانداردها و ضوابط فني وبعضي توسط ساير وزارتخانه‌ها از جمله وزارت‌امور اقتصادي و اجرايي (در زمينه مالياتها) وآيين‌نامه شركتهاي دولتي و قانون محاسبات‌عمومي (در زمينه نحوه برگزاري مناقصه و نحوه‌پرداختها) وضع مي‌شود. براي تأمين كيفيت‌طرحهاي عمراني ضروري است كه مسايل ومشكلات عمده اين طرحها در چارچوب نظام فني و اجرايي (كه شامل مراحل مطالعات بنيادي،تهيه طرح، اجراي طرح و ارزشيابي طرح است) مورد بررسي قرار گيرد كه در ادامه به آن اشاره‌مي‌شود:
تعريف طرح. انگيزه تعريف طرح در سالهاي‌اخير عمدتا مسايل سياسي و ديدگاه بخشي حاكم‌بر مسئولان و نمايندگان مجلس بوده است كه‌باعث عدم توازن بين اعتبارات عمراني و حجم‌قراردادهاي منعقده با پيمانكاران و مشاوران‌مي‌شود.
تهيه طرح. طرحهاي عمراني بدون مطالعات‌توجيهي فني ـ اقتصادي و زيست محيطي شروع‌مي‌شوند. فقدان اين مطالعات كه قاعدتا بايد ناظربر اجرا يا عدم اجراي طرح، بررسي گزينه‌هاي‌مناسبتر و نهايتا تعيين مشخصات نسبتا دقيق‌طرح باشد موجب مي‌شود كه به كيفيت طرحهاي‌عمراني لطمه‌هاي فراواني وارد شود. صرف زمان‌كافي براي مطالعات موسوم به فاز صفر و حصول‌اطمينان از مطالعات دقيق، صرفه جويي در زمان،هزينه و كيفيت انجام طرحها به دنبال خواهدداشت.
اجراي طرح. عدم وجود اعتبارات لازم براي‌شروع طرح منجر به اين مي‌شود كه حجم محدوداعتبارات در تعداد كثيري از طرحها به طورنامتناسب توزيع شود.
ساير مسايل و مشكلات طرحهاي عمراني‌را مي‌توان در كارا نبودن نام حقوقي (عدم‌تأمين‌حقوق افراد و وجود شفافيت مرزهاي اختيار
و مسئوليت) نبود سياستهاي روشن كلان‌اقتصادي (توجه به‌ضرورت اهميت تقويت بخش‌خصوصي، تاثير بارز كنترل تورم در عدم تغييرفاحش شرايط اقتصادي قرارداد) عدم تدوين‌معيارها، استانداردها و ضوابط مناسب اجراي
طرح، فقدان نظام انگيزشي و ارزشيابي مناسب‌خلاصه كرد.
پيشنهادها
پيشنهادهاي اساسي كه از بررسي مسايل ومشكلات عمده در اين مقاله استنتاج مي‌شودهمان مفاد مواد مندرج در قانون برنامه سوم‌توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي34 است كه‌محصول خرد جمعي كارشناسان و مسئولان‌دستگاه برنامه‌ريزي كشور (سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور) است و بايد به آن به عنوان‌ميثاق ملي در كليه سطوح تصميم‌گيري توجه‌جدي شود.
بديهي است اصول زير بايد راهنماي اجراي‌پيشنهادها باشد.
1.استفاده از نهادهاي ذيصلاح داخلي و حتي‌مشاوران خارجي براي مطالعات بنيادي،انتخاب طرحهاي موجه از درون مطالعات‌جامع بخشي در ارتباط با نظام برنامه‌ريزي وهماهنگ با منابع مادي و غير مادي جامعه‌صورت بگيرد.
2.بررسي روشهاي مختلف اجرا بر حسب‌شناخت طبيعت و پيچيدگي پروژه‌ها.
3.مشروط كردن عقد قرارداد و اجراي طرحها به‌تأمين منابع، زمين، جواز، ساختمان، آب، برق‌و مانند آنها.
4.پيش‌بيني تضمينهاي لازم براي انجام تكاليف‌طرفين قرارداد و در نظر گرفتن خسارتهاي‌ناشي از عدم انجام به موقع تكاليف.
5.تضمين پرداخت صورت وضعيتهاي طرحهاي‌عمراني توسط موسسات مالي اعتباري وبيمه.البته تحقق چنين امري منوط به توسعه‌كافي بازارهاي سرمايه در كشور است.
6.توجه به ضرورت ارزشيابي مستمر پروژه‌ها
7.توجه به اهرمهاي قانوني تشويق و تنبيه
8 .ضرورت مستندسازي تجربه غني تهيه واجراي طرحهاي عمراني در كشور
9.توجه اساسي به تحولات فناوري حرفه وبه‌هنگام‌سازي اطلاعاتي عوامل دست اندركارطرحهاي عمراني.
يادآوري دو نكته مهم در اين مورد حائزاهميت فراوان است. اول اينكه در شرايطي كه بارشد همه جانبه و فراگير سازمانهاي غيردولتي(NGOs) در جهان جهت مشاركت بيشتر درتصميم‌سازي مواجه هستيم، به نقش سازمانهاي‌حرفه‌اي ـ تخصصي مهندسان مشاور و پيمانكاري‌در تدوين مقررات و قوانين كشور و رفتار يكسان‌با بخش دولتي و خصوصي در طرحهاي عمراني‌بايد بها داده شود. مصوباتي از جمله حذف بند ب تبصره 24 قانون بودجه سال 1379 كه براساس آن شركتهاي دولتي موظف بودند براي عقدقرارداد، در مناقصه‌هاي مربوط به طرحهاي ملي واستاني در شرايط رقابتي، رفتار يكساني با بخش‌خصوصي داشته باشند، فضاي همكاري صميمانه‌و فعال بخشهاي دولتي و خصوصي را تيره و مبهم‌مي‌سازد. دوم به مفاد اين قانون به نوعي در قانون
برنامه دوم توسعه نيز اشاره شده بود. اما در عمل‌با عدم اجراي آنها مواجه شديم. آنچه لازم است به‌عنوان يك اصل به آن توجه جدي شود، التزام به‌برنامه و تدقيق جايگاه قانوني سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور به عنوان سازمان حرفه‌اي ـ
تخصصي در سطح جامعه است كه ضروري است‌در جهت ارتقاي كيفي و روشن شدن جايگاه‌قانوني آن گامهاي اساسي برداشته شود.
منابع و ماخذ
1.امام جمعه‌زاده، محمد حامد سيستمهاي مختلف‌اجراي پروژه و پيشنهاد نحوه انتخاب سيستم بهينه‌براي اجراي طرحهاي عمراني كشور ، پروژه پايان‌نامه‌كارشناسي ارشد مديريت اجرايي، سازمان مديريت‌صنعتي، آبان 1378.
2.عظيمي، حسين سلسله مباحث برنامه سوم توسعه،سازمان مديريت صنعتي، 1378.
3.فرزانه، مسعود، ارزيابي و تحليل هزينه و بهره وري‌منابع در سرمايه‌گذاريهاي عمراني ، مجله برنامه وبودجه، 1376.
4.شفاعت، احمد، پژوهشي پيرامون ارزشيابي طرحهاي‌عمراني مهم مركز آموزش مديريت دولتي ، پايان‌نامه‌كارشناسي ارشد، بهمن 1373.
5.سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، دفتر اقتصادكلان، گزارش اقتصادي سالهاي مختلف.
6.مشايخي، علينقي، عملكرد نامطلوب طرحهاي‌عمراني و مسئوليت دولت و مجلس شوراي اسلامي ،مؤسسه عالي پژوهش در برنامه‌ريزي و توسعه، مجله‌برنامه و توسعه، دوره 2، شماره 3، پائيز 1371.
7.اشراقي، بهمن، آشنايي با روشهاي نوين اجرايي‌طرحهاي عمراني ، نشريه مجلس و پژوهش مركزپژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، شماره 4، مهر وآبان 1372.
8.همشهري، دوشنبه 13 خرداد 1381.
