بخشی از مقاله
چکیده
بر اساس گزارشات سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، در سال 1393 حدود هشتاد هزار پروژه عمرانی نیمه تمام در کشور وجود داشته که با بودجه عمرانی مصوب 1394، حدود 10 سال زمان و 700 هزار میلیاردتومان بودجه برای اتمام آنها لازم است، لذا اتمام آنها با بودجه عمرانی کشور ممکن نیست. تاکنون پژوهشهای اندکی در این خصوص انجام شده است، لذا پژوهشی کیفی برای ریشهیابی و یافتن راهحلهایی برای حل معضل پروژههای نیمهتمام و از طریق مصاحبه نیمه ساختاریافته با تعدادی مسؤلان کنونی و اسبق برنامهریزی و مدیریت طرحهای عمرانی در دولت، مجلس و سازمان مدیریت انجام گردید.
در این مقاله سعی شده مدل نظری برای ریشه یابی این مشکلات و حل آنها ارئه گردد. از راهکارهای پیشنهادی میتوان به انجام مهندسی ارزش، بازبینی و بازتعریف طرحهای عمرانی موجود، اقتصادیسازی و خصوصیسازی بسیاری از طرحهای عمرانی، اصلاح تعرفههای محصولات و خدمات طرحها، اصلاح ساختارهای تعریف و نظارت طرحهای عمرانی و فعال شدن سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در این امر، استانی شدن یا حزبی شدن انتخابات مجلس شورای اسلامی، توجه جدی به طرحهای جامع، طرح مصوب آمایش سرزمین، استخراج طرحهای عمرانی برمبنای اصول کارشناسی از طرح آمایش سرزمین مصوب و طرحهای جامع، عدم آغاز طرح جدید تا ساماندهی طرحهای نیمه تمام کنونی و موارد دیگر اشاره نمود که در این نوشتار ارائه شده است.
مقدمه
انبوه پروژههای نیمه تمام در کشور و مشکلات پیش روی دولت ناشی از کاهش قیمت نفت بار دیگر توجه همگان را به معضلی به نام پروژه های نیمه تمام جلب نموده است. بر اساس »گزارش وضعیت پروژههای عمرانی متوقف در سال «1392، در آن سال 6488 پروژه ملی با اعتبار کل 315 هزار میلیارد تومان مبادله گردید که اعتبار مصوب سال 1392 آنها حدود 53.7 هزار میلیارد تومان بوده است. در سطح استانی نیز 73480 پروژه با اعتبار کل 44.5 هزار میلیارد تومان مبادله گردید که اعتبار مصوب آنها برای سال 1392 حدود 11.5 هزار میلیارد تومان بود. به عبارت دیگر در سال 1392 نزدیک به 80 هزار پروژه های نیمه تمام عمرانی ملی و استانی با اعتبار مورد نیاز حدود 360 هزار میلیارد تومان وجود داشته که بودجه لازم مصوب آنها تنها برای سال 1393 حدود 65 هزار میلیارد تومان بوده است .[1]
با توجه به اعتبار مورد نیاز 360 هزار میلیارد تومانی و با اضافه کردن تعادیل سالهای بعد - با فرض %15 سالانه - و اگر متوسط زمان اجرا نیز با توجه به اعتبار موجود 10 سال فرض گردد و پروژه جدیدی نیز اضافه نشود - که غیر ممکن است - ، برای اتمام پروژه های نیمه تمام کنونی نیاز به حدود 700 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی ظرف 10 سال آینده است. این در حالی است که اعتبارات مصوب عمرانی در سال 1393 حدود 41.3 هزار میلیارد تومان و اعتبار پرداخت شده 23.8 هزار میلیارد تومان بوده است %57 - تحقق - .[2] از سوی دیگر درصد تحقق بودجه عمرانی از سال 1376 تا 1391، عددی بین % 36 - در سال - 1391 تا حداکثر %95 - در سال - 1387 با متوسط %70 در این 18 سال را نشان می دهد - نمودار . - 1 در همین دوره اعتبارات هزینه ای - بودجه جاری دولت - بین %89 تا %105 اعتبار مصوب محقق شده است .[2]
با توجه به توضیحات بالا و با فرض %100 تحقق 48 - تا 50 هزار میلیارد تومان سالانه و افزایش سالانه آن مطابق نرخ تورم - ، حدود ده سال زمان برای اتمام آنها لازم است. با فرض تحقق %70 بودجه عمرانی - متوسط سالهای گذشته - ، زمان لازم برای اتمام را باز هم افزایش خواهد داد. نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه ای با نوسانات زیاد از %45 در سال 1376 و پس از افت و خیز فراوان به %20 در سال 1392 و %16 در سال 1393 کاهش یافته است [2] که خود نشان دهنده کاهش توان دولت برای سرمایه گذاری در طرحهای عمرانی می باشد. از سوی دیگر در صورت تعدیل عملکرد بودجه عمرانی به نرخهای پایه سال 1381 - با متوسط شاخصهای تعدیل رشته ابنیه و راه به عنوان بخش عمده پروژه های کشور - ، مشاهده می گردد کهعملاً بودجه عمرانی سال 1393 از نظر ارزش واقعی کمتر از بودجه 1381 است.
حتی در دوره 1384 تا 1388 که درآمد کشور به لحاظ افزایش درآمد نفتی خوب بوده، بیش از %50 علت تاخیرات پروژه ها ناشی از نارسایی اعتبار بوده است .[3] با توجه به این که افزایش بودجه عمرانی سالهای 1384 تا 1389 ناشی از افزایش قیمت نفت بوده ، با عنایت به رشد جمعیت و نیاز به کارهای عمرانی بیشتر و استهلاک و فرسودگی تاسیسات موجود و نیاز به نوسازی و بازسازی آنها، مشاهده می گردد که بودجه عمرانی به هیچ وجه کفاف نیاز عمرانی کشور را نمی دهد و باید طرحی نو درانداخت.
پیشینه پژوهش
در هر کشوری تعداد زیادی از پروژه های غیرانتفاعی توسط سرمایه غیرخصوصی - دولت یا نهادهای عمومی - برای توسعه کشور اجرا می شوند. در ایران این پروژه ها قبلاً پروژه عمرانی نامیده می شدند و در حال حاضر طرح تملک دارایی های سرمایه ای نامیده می شوند. در ادبیات مدیریت پروژه بین المللی، از این طرحها به عنوان پروژه های عمومی1 ، پروژه های توسعه ای2 ، یا پروژه های زیرساختی3 نیز نامبرده شده است. تعاریف و ویژگی های مختلفی برای این پروژه ها ذکر شده است:
· پروژه های توسعه ای عموماً پروژه های بخش عمومی هستند که اغلب ملموس بوده و حتی گاهی اهداف متضاد و مبهم را دنبال می کنند و شرح آنها تغییر می کند .[4]
· هدف پروژه های توسعه ای کاهش فقر بوده و شامل بخشهای مختلفی مانند کشاورزی، زیرساختها، تامین آب و فاضلاب، مراقبتهای بهداشتی، آموزش، رفاه اجتماعی می شوند .[5]
· پروژه ها یا طرحهای توسعه ای بخش عمومی مشخصاً برای رفع نیازهای اقتصادی و اجتماعی کشورهای درحال توسعه هستند. پروژه های توسعه ای که توسط کمکهای سایر کشورها تامین مالی می گردد، پروژه های توسعه ای بین المللی 4 نامیده می شوند . [6] پروژه های بین المللی معمولاً توسط بانک جهانی و زیرمجموعه های آن مانند بانک توسعه اسلامی، بانک توسعه آسیایی، یا کمکهای کشورهای خارجی تامین مالی می شود.
پروژه های بین المللی حداقل سه ذینفع کلیدی دارند: تامین کننده مالی - که پول می دهد ولی خروجی پروژه را تحویل نمی گیرد - ، اجرا کننده پروژه و دریافت کننده پروژه که از آن منتفع می گردد .[5] این پروژه ها ممکن است پروژه سخت باشد مانند کشاورزی، توسعه زیرساختها، آب و فاضلاب، یا پروژه نرم باشند - برای بهبود اجتماعی - مانند جابجایی جمعیت، بهبود بهداشت، آموزش، رفاه اجتماعی، و ظرفیت سازی - مثلاً اشتغال - . کراوفورد و پولاک - 2004 - ویژگی هایی برای شناسایی پروژه های سخت و نرم تعریف کرده اند :[7]
· شفافیت اهداف : اهداف در پروژه های سخت به روشنی تعریف شده ولی در پروژه های نرم تعریف آنها با ابهام همراه است.
· ملموس بودن اهداف : پروژه های سخت محصول فیزیکی دارند و پروژه های نرم مفهوم انتزاعی
· معیارهای موفقیت: در پروژه های سخت تنها کمی هستند ولی در پروژه های نرم کیفی هستند.
