بخشی از مقاله
بودجه بندی عملیاتی در مؤسسات فرهنگی آستان قدس رضوی
چکیده:
تحقق اهداف سازمانها در گرو برنامهریزی و بودجهبندی صحیح است. در سازمانهای فرهنگی با توجه به مشکلات ذاتی برنامهریزی فرهنگی، این امر از اهمیت ویژهای برخوردار است. بر این مبنا تغییر نظام برنامهریزی و بودجه بندی در این سازمانها با مسایل خاص خود مواجه بوده و جا دارد به صورت ویژه مورد پژوهش قرار گیرد .
مشتمل بودن آستان قدس رضوی بر مجموعهای متنوع و جامع از مؤسسات فرهنگی که بالغ بر دوازده موسسه در زمینههای آموزشی، پژوهشی، هنری، انتشارات، رسانهها و مراکز تبلیغی میگردد، فرصت مناسبی را برای بررسی نحوه ی پیادهسازی بودجهریزی عملیاتی در قالب مؤسسات فرهنگی پدید آورده است. در آستان قدس رضوی تلاشهایی درخصوص سنجش قیمت تمام شده و اخیراً در مورد بودجهریزی عملیاتی صورت پذیرفته است و به موازات این تلاشها، بودجهریزی عملیاتی در مؤسسات فرهنگی آستان قدس نیز مد نظر قرار گرفته است.
در این پژوهش، به تبیین سامانهی مطلوب بودجهریزی در دبیرخانهی شورای عالی و مؤسسات فرهنگی آستانقدس پرداخته میشود. در این سامانه سعی شده است با در نظر گرفتن نظام موجود بودجهریزی و با بهرهگیری از نظام بودجهریزی عملیاتی و نیز بکارگیری ایدههایی از سایر نظامها و همچنین استفاده از تجارب
موجود در بودجهریزی، بهبود اساسی در وضع موجود بعمل آید و آن دسته از مشکلات و نارساییها که ناشی از نظام بودجهریزی موجود میباشند مرتفع شوند .
کلید واﮊهها: بودجهبندی، بودجهبندی عملیاتی، مؤسسات فرهنگی، سنجش قیمت تمام شده
مقدمه
ماهیت رویکرد فرهنگی آستان قدس رضوی سبب شده سرمایهگذاری قابل توجهی در خصوص مؤسسات فرهنگی صورت پذیرد. مجموعه این مؤسسات گستره قابل توجه و متنوعی را پدید آوردهاند که در عرصههای مختلف فعالیت دارند و از نظر حوزه فعالیت با چهار وزارتخانه اشتراک و مشابهت پیدا میکنند . مجموعه این مؤسسات، توانمندیهای قابل توجهی را پدید آوردهاند که برخی از این موارد به شرح زیر است:
۱. بیش از ۰۷ درصد خدمات کتابخانه ای در سطح شهر مشهد و استان خراسان و نیز برخی استانهای دیگر از سوی آستان قدس (سازمان کتابخانهها و ...) ارایه میشود.
۲. دومین نشریه در سطح آستان (از نظر شمارگان) متعلق به آستان قدس رضوی است. (روزنامه قدس)
۳. یکی از فعالترین و پر افتخارترین مؤسسات انتشاراتی در سطح کشور به این مجموعه وابسته است. (به نشر)
۴. مجموعه بنیاد پژوهشها و دانشگاه علوم رضوی میتوانند قویترین مجموعه آموزشی و پژوهشی در سطح کشور را پدید آورند.
۵. جمعیت مخاطب مستمر و در اختیار این مجموعه در جهان بی نظیر است (بیش از ۵۱ میلیون نفر در سال)
۶. تنوع فعالیت های فرهنگی آستان قدس رضوی در کشور منحصر به فرد در دنیا کم نظیر است.
۷. آزادی عمل و انعطافپذیری قابل توجه این مؤسسات و استقلال آنها از دولت نیز از امتیازات ویژه آنها است .
علاوه بر این سرمایهگذاری مستمر آستان قدس رضوی در زمینه فرهنگی بسیار قابل توجه و با مجموع سرمایهگذاری فرهنگی آستان قابل مقایسه است. با توجه به تنوع و گستردگی مؤسسات و توانمندی قابل توجه آنها و نیز حجم قابل توجه سرمایهگذاری سالیانه، به نظر میرسد برآیند این فعالیتها در حد مورد انتظار و مطلوب نبوده است و آستان قدس رضوی در عرصه فعالیتهای فرهنگی ـ اجتماعی هنوز نتوانسته است که از جایگاه شایسته و درخور، برخوردارشود .
تدوین چشمانداز، راهبردها و برنامه پنج ساله زمینهی مناسبی را برای تعامل بیشتر وهم افزایی در عملکرد مؤسسات فرهنگی پدید آورده است. برای تحقق برنامه پنج ساله، بهرهگیری از نظام بودجه بندی مناسب ضروری به نظر میرسد. با توجه به ویژگیهای بودجه عملیاتی و مرجع قرار گرفتن آن در بودجهی کشوری به عنوان نخستین گزینه برای این بررسی مورد توجه قرار گرفته است .
برای بودجهی عملیاتی تعاریف متعددی ارایه شده است. از آن جمله میتوان به موارد زیر اشاره کرد (سعیدی و مزیدی، ۵۸۳۱:۳)
۱. بودجه عملیاتی ابزاری است که اهداف و نتایج سرمایهگذاریهای مورد نیاز و هزینههای برنامههای پیشنهاد شده برای حصول به اهداف و اهداف کمی را برای اندازه گیری عملکرد هر عملیات نشان میدهد.
۲. بودجه عملیاتی عبارت است از برنامه و بودجهی سالیانه که رابطهی میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه را با نتایج بدست آمده از اجرای آن نشان میدهد .
۳. بودجهی عملیاتی روشی است برای تخصیص منابع به منظور دستیابی به اهداف برنامهها و نتایج تعیین شده. در این روش تخصیص منابع به اهداف مورد نظر در قالب برنامه به نحوی کارا و اثربخش صورت میپذیرد: بیان اهداف شفاف تر و ارزیابی بودجه سهلتر میشود .۱
طرح مسئله
بکارگیری بودجه بندی عملیاتی در مؤسسات فرهنگی میباسیت با توجه به مسایل عمدهی موجود صورت پذیرد و بر این اساس کارآیی آن در پاسخگویی به این مسایل و چالشها مورد ارزیابی قرار گیرد. این مسایل در واقع همان مسئله اصلی بررسی حاضر را تشکیل میدهند. بنابراین لازم است نخست مسایل و چالشهای اصلی مؤسسات فرهنگی مطرح شود و پس از آن میزان کارایی بودجه بندی عملیاتی در پاسخگویی به این مسایل به عنوان پرسشهای اصلی در این بررسی ارایه گردد .
مسایل و چالشهای موجود در خصوص مؤسسات فرهنگی آستان قدس رضوی (مشابه سایر مؤسسات و مراکز فرهنگی) از دیدگاهها و ابعاد مختلف قابل طرح میباشند. در این بررسی بخشی از این مسایل و چالشها مورد توجه قرار گرفته اند که مرتبط با نظام برنامهریزی و نیز مدیریت و بهرهگیری از منابع در جهت ایجاد هماهنگی وهم افزایی در مؤسسات فرهنگی است. براین اساس مسایل و چالشهایی که ارتباط مستقیم با نظام برنامهریزی و بودجهبندی ندارد مورد اشاره قرار نخواهند گرفت. البته با توجه به اینکه مسایل یاد شده سهم قابل توجهی از مجموعهی مسایل موجود درخصوص مؤسسات فرهنگی را به خود اختصاص میدهد، امکانپذیری بهرهگیری از بودجهبندی عملیاتی در قبال این مسایل، از اهمیت قابل توجهی برخوردار خواهد بود .
ترسیم زمینهای از نارساییهای مطرح شده در خصوص عملکرد سازمانهای فرهنگی میتواند مقدمهای برای تبیین مسایل و چالشهای مورد نظر باشد. علل عدم موفقیت در توسعه فرهنگی در زمینههای زیر مورد توجه قرار گرفته است (محمدی،۷۷۳۱:۴۳۲ ):
۱. وجود تمرکز گرایی و عدم توجه به تمرکز زدایی؛
۲. تاخیر واکنش دستگاه فرهنگی نسبت به تحولات؛
۳. رشد نامتوازن بخشهای تولید و توزیع؛
۴. عدم تخصیص درست منابع؛
۵. ناکارآیی سازمانهای موجود؛
۶. عدم هماهنگی نهادهای فرهنگی؛
مسایل اصلی دستگاههای عمومی اجرایی متولی امور فرهنگی به شرح زیر عنوان گردیده است (طرح ساماندهی امور فرهنگی کشور، ۱۳۱ -۶۳۱ : ۰۸۳۱):
۱. شفاف سازی مسئولیت دولت در قبال تحولات فرهنگی؛ ۲. افزایش کارایی دستگاههای مشمول طرح؛ ۳. حذف فعالیتهای موازی در بین دستگاههای مشمول طرح؛
۴. برقراری انضباط مالی در بین دستگاههای اجرایی متولی بخش فرهنگ؛ ۵. تنوع بخشیدن به روشهای تامین منافع بخش فرهنگی کشور؛ ۶. فراهم آوردن زمینههای مشارکت مردم در امور فرهنگی؛
مسایل عمده در بخش فرهنگ (تهدیدها و نارساییها) در برنامه پنج سالهی فرهنگی آستان قدس رضوی مشتمل بر موارد زیر است:
۱. تعدد مراکز تصمیمگیری فرهنگی و متولیان فرهنگی (کشوری)؛ ۲. فقدان تعامل و همکاری بین نهادها و سازمانهای فرهنگی (کشوری)؛ ۳. جهتگیری مؤسسات موجود در جهت رسالت اصلی؛ ۴. موازیکاری و فقدان همافزایی در مؤسسات فرهنگی؛ ۵. تناسب برنامهریزیها با نیازهای جامعه؛ ۶. هماهنگی و سیاستگذاری در حوزه ی فرهنگ؛ ۷. سنجش اثربخشی و کارایی؛
همانگونه که از موارد گفته شده برمیآید مسایل اصلی در زمینهی مؤسسات فرهنگی از چارچوب مشترکی برخوردار است. براین اساس، اهم مسایل مؤسسات فرهنگی آستان قدس رضوی که کارایی بودجه بندی عملیاتی در قبال آنها مورد بررسی قرار میگیرد به شرح زیراست:
۱. سیاستگذاری و جهت گیری مؤسسات در جهت رسالت و مأموریت
۲. افزایش انعطاف و تناسب برنامهریزیها با نیازها
۳. انسجام و هماهنگی بین مؤسسات فرهنگی
۴. افزایش کارایی مؤسسات فرهنگی
۵. گسترش، تنوع و بهره گیری بهینه از منابع به ویژه منابع مالی
۶. افزایش اثر بخشی در عملکرد مؤسسات و سنجش پذیری آن
تصیمگیری در مورد میزان کارایی بودجه عملیات در پاسخگویی به مسایل مورد نظر در وهلهی نخست بر مبنای اهداف و مقاصد این نظام بودجهبندی صورت میپذیرد. هدف بودجهی عملیاتی، کمک به اتخاذ تصمیمهای عقلانی دربارهی تخصیص و تعهد منابع براساس پیامدهای قابل سنجش است. بر این اساس مقاصد زیر در این نظام مورد توجه میباشند (سعیدی و مزیدی ۵۸۳۱:۴):
۱. تعیین مبانی برای اتخاذ تصمیم صحیح در خصوص تخصیص منابع
۲. ایجاد فرآیند منطقی برای تصمیمگیری در بودجه و تمرکز این فرآیند بر مهمترین مسایل و اولویتها
۳. تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار و ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه
و بر این مبنا مزایای زیر برای این نظام بودجهریزی قابل اشاره است:
۱. بهبود نحوهی تخصیص منابع
۲. افزایش کارآیی و کیفیت خدمات
۳. تضمین تحقق برنامهها
۴. افزایش کارآیی و اثربخشی
۵. افزایش پاسخگویی دستگاههای اجرایی
با توجه به اینکه اهداف و مقاصد بودجهی عملیاتی با مسایل مورد نظر هماهنگی و مشابهت دارد، امکان بهره گیری از آن در جهت پاسخگویی به این مسایل قابل تایید است. بر این اساس در گام دوم باید نظام بودجه بندی عملیاتی متناسب با مؤسسات مورد نظر و مسایل موجود تطبیق یابد و امکان اجرای آن در عمل مورد ارزیابی قرار گیرد . در گام سوم نیز با تعیین شاخصهای بهبود مورد انتظار و سنجش آنها قضاوت نهایی در مورد موفقیت این نظام در خصوص موضوع و مسایل مورد نظر صورت خواهد پذیرفت.
لذا در ادامه تطبیق بودجهی عملیاتی در قالب نظام برنامهریزی و بودجهبندی سالیانه با مؤسسات فرهنگی آستان قدس رضوی مورد بررسی قرار خواهد گرفت و نحوهی پیاده سازی آن مشخص خواهد شد.
مشخصههای اصلی نظام بودجه بندی عملیاتی؛
بودجهریزی عملیاتی بعنوان جایگزین بودجهریزی سنتی، وظیفه جهت بخشیدن به برنامههای یکساله را در راستای برنامههای میان مدت بر عهده دارد. بنابر تعریف بودجه عملیاتی، نوعی طبقهبندی شامل طبقهبندی وظایف، برنامهها و عناصر برنامه (مجری برنامهها) است که با ایجاد ارتباط میان نتایج کار انجام شده با عوامل بکار گرفته شده ، به مدیریت و مسئولین برنامه در تخصیص و توزیع منابع مورد استفاده و بدست آوردن حداکثر نتایج از فعالیتها، کمک مؤثر میکند (بودجهبندی بر حسب عملیات، بیتا)
آنچه در این تعریف مشخص است توجه بودجه عملیاتی به کنترل ضمن اجرا و پس از اجرا میباشد. توجه به امر کنترل پیش از اجرا مستلزم پرداختن به امر برنامهریزی میباشد که در برنامه میان مدت مد نظر قرار میگیرد . از سوی دیگر برای اینکه نظام بودجهریزی بتواند زمینه مناسبی برای تصمیم گیری فراهم سازد میبایست توانایی سنجش برنامهها و گزینش برنامههای مطلوب و مورد نظر را دارا باشد. بر این اساس روش بودجه بندی میبایست مجهز به سازوکاری باشد که اولویت بندی و گزینش برنامهها را میسر سازد. بر این مبنا نظام بودجه عملیاتی مشتمل بر طبقهبندی و گزینش برنامهها ، مدیریت سازمان را در تصمیم گیری یاری میدهد. براین مبنای مشخصههای اصلی بودجه عملیاتی عبارتند از :
۱. طبقهبندی عملیاتی ۲. برنامهریزی
۳. اولویت بندی و گزینش ۴. مدیریت مالی
۵. اندازه گیری کار هزینه تمام شده
در طبقهبندی عملیاتی، امور (در برگیرنده اهداف عمده سازمان)، وظایف، برنامهها و عناصر برنامه مشخص میشود . یعنی با توجه به وظایفی که بر عهده سازمان گذاشته شده فعالتهای آن سازمان بین چند برنامه توزیع شده و برای هر برنامه واحد یا عناصر برنامه مربوط مشخص میگردند.
برنامهریزی در بودجه عملیاتی از نقش زیر بنایی برخوردار است و علاوه برآن که قالب اصلی برآورد و بودجه بندی را شکل میدهد، ابزار موثری در جهت نظارت بر اجرا و کنترل نیز به شمار میرود. علاوه بر این ایجاد زمینه تصمیم گیری در نظام مستلزم تعیین قالبی برای تعریف فعالیتها و سنجش آنها و گزینش مناسبترین آنها میباشد که در این نظام این قالب همان برنامهها میباشند بنابراین تعریف و سنجش و گزینش برنامهها میبایست، جزیی و مرحله ای از نظام بودجه بندی قرار گیرد .
موضوع دیگر جایگاه و نقش برنامه ۵ ساله میباشد، نظام بودجهبندی اساساً نظامی سالانه است و برنامه ۵ ساله نیز در صورتی قابلیت اجرا مییابد که در قالب برنامههای سالانه شکل گیرد . بنابراین در واقع فرآیند برنامهریزی در دو دوره انجام میگیرد در دوره اول برنامه ۵ ساله تدوین شده و به تصویب میرسد و در دورهی بعدی (که برای هر سال صورت میگیرد) برنامه سالانه تهیه میگردد. بر این اساس در دوره دوم به جای اهداف برنامه، درصد یا بخشی از برنامه که میبایست درآن سال به اجرا درآید مشخص میگردد و عناصر برنامه و نیروها نیز به بررسی و تصحیح برآوردها و تجدید نظر در اولویتها میپردازند و بررسی و ادغام اولویتها در سلسله مراتب تشکیلاتی و تصویب برنامه سالانه مشابه دوره اول صورت میپذیرد. تدوین برنامهها به شیوههای گوناگونی میتواند صورت پذیرد که مبتنی بر نظام گزینش شده زیر پیشنهاد میگردد:
در برنامهریزی با دید میان مدت، نسبت به تدوین برنامهها برای عناصر برنامه اقدام شده و نتایج هزینههای هر برنامه برای هر عنصر برنامه مشخص میگردد و
ارتباط متقابل و همبستگی و هماهنگی بین برنامهها نیز در نظر گرفته میشود. تصویب اولیه برنامهها یا مستند بودن آنها به مصوبههای قبلی در این مرحله مشخص میشود. در مرحله بعدی برنامهها (به تفکیک عناصر برنامه) از جهت قابلیت اجرا توسط هر عنصر برنامه و نتایج قابل انتظار و هزینهها و منابع مورد نیاز و منابع موجود و ... اولویتبندی شده و با توجه به سقف منابع گزینش برنامههای قابل اجرا صورت میپذیرد .
در زمینه مدیریت مالی نیز متناسب با مراحل گذشته میبایست نظام حسابداری شکل گیرد بنحویکه بتوان رابطه مستقیمی میان برنامهها و هزینه اجرای آنها برقرار ساخت تا کار در جهت بهبود مدیریت واحد عملیاتی و در سطح برنامه، تخصیص منابع در ارتباط با محصول و نتیجه نهایی، بنحو مطلوب انجام شود .
با تعیین واحدهای اندازهگیری کار و هزینه تمام شده فعالیت یک واحد عملیاتی در یک برنامه و مقایسه آن با استانداردها و هنجارهای تعیین شده، عملکرد بودجهای یک دستگاه با برنامه پیشبینی شده مقایسه شده و پیشبینی بودجه دوره مالی آینده را به واقعیت نزدیکتر میسازد .
برنامهریزی و بودجه عملیاتی با ترکیب مشخصههای فوق الذکر زمینه استفاده بهینه از منابع را ایجاد کرده و کنترل را میسر ساخته و امکان تصمیمگیری را در قالب یک نظام جامع مدیریت اجرایی و مالی فراهم میسازد.
مراحل نظام بودجهبندی عملیاتی:
زیر بنای اصلی در نظام بودجهبندی، برنامهریزی اتکا بر برنامههای میانمدت میباشد که خود مبنایی برای تدوین برنامههای کوتاه مدت خواهد بود . نیاز نظام بودجهبندی به این موضوع، در وهله اول از این جهت است که مبانی و محدوده و سقف اعتبار برنامههای سالانه با لحاظ دید میانمدت مشخص شود و مبتنی بر آن مشخص گردد که برنامه سالانه مشتمل بر اجرای چه بخشی از برنامه ۵ ساله یا میانمدت میباشد و در اجرای برنامه ۵ ساله یا تدوین برنامه سالانه چه سیاستها و خطمشیهایی میبایست مدنظر قرار گیرد (استونر و فریمن، ۵۷۳۱: ۸۹۴). در آستان قدس رضوی تدابیر ابلاغ شده، چشمانداز بیست ساله و راهبردها و برنامه ۵ ساله مبنای تدوین برنامههای سالانه قرار میگیرند.
۲ - طبقهبندی عملیاتی
مبنای طبقهبندی عملیاتی دستهبندی فعالیتهای سازمان در قالب امور، وظایف و برنامهها است. امور در برگیرنده بعضی از وظایف هستند که هدف مشترکی را در سازمان دنبال میکنند. امور در مؤسسات فرهنگی آستان قدرس به وظایف مختلف تقسیم شده و اجرای هر یک از آنها بعهده یک یا چند مؤسسه قرار گرفته است و سپس طبقهبندی برنامهای انجام شده و وظیفه موسسه به چند برنامه تقسیم میشود و در مرحله آخر هر برنامه به چند واحد عملیاتی تفکیک میشود. یکی از اهداف طبقهبندی دست یافتن به دیدگاهی جامع در مورد فعالیتها و هزینههای سازمان است.
امور در مجموعه فرهنگی آستان قدس به صورت زیر قابل تعریف است:
۱. تبلیغات اسلامی
۲. ترویج هنر دینی
۳. آموزش
۴. پژوهشهای اسلامی
۵. رسانههای عمومی و انتشارات
۶. غنیسازی اوقات فراغت
۷. مراکز فرهنگی
۸. توسعه منابع انسانی
۹. مدیریت، نظارت و کنترل
۰۱. حفظ بنیه موجود و تأمین نیازهای جاری
در مرحله بعدی طبقهبندی هر یک از این امور به چند وظیفه تفکیک میشود که اجرای هر یک از آنها بعهده یک یا چند مؤسسه محول میگردد . البته ممکن است یک وظیفه بعهده همه مؤسسات گذاشته شود و به یک مؤسسه بیش از یک وظیفه محول شود. وظایف پیشنهادی در مؤسسات فرهنگی آستان قدس با توجه به امور فوق الذکر بشرح ذیل است:
۱. تبلیغات اسلامی
- قرآن، سنت و سیره، زایرین، اماکن متبرکه، وقف، نذر، مشاوره و ...
۲. ترویج هنر دینی
- آموزش، تولید، نمایشگاه، جشنواره، همایش و ...
۳. آموزش
