بخشی از مقاله
چکیده
مفهوم بودجه همگام با تکامل دولتها و پیچیدهتر شدن وظایف دولت، تغییر و تکاملیافته است. این تکامل را میتوان به چهار مرحله متمایز تقسیم کرد. در مرحله اول که تقرباًی از 1920 تا 1935 میباشد، تأکید عمده روی ایجاد یک سیستم باکفایت برای کنترل هزینهها بود و حسابداری هزینهها و پیوند بین حسابداری و بودجه مطرح بود. مرحله دوم که در توسعه بودجه عملیاتی خود را نشان میدهد، استفاده از بودجه بهعنوان ابزار مدیریت مالی بود و خود را در اصلاح ساختار مناسب، بهبود مدیریت و برنامههای اندازهگیری کار، ظاهر ساخت و بر بودجهای تأکید داشت که کار و فعالیتهای سازمان را اندازه بگیرد. مرحله سوم با پیوند دادن بودجه و برنامه بهعنوان معیاری برای تجزیهوتحلیل رفاه اقتصادی آغاز شد و روی پیشرفتهایی که در تکنولوژیهای تصمیمگیری و اطلاعاتی رخداده بود تمرکز داشت؛ بنابراین در این تحقیق هدف اصلی ما ضرورت استقرار بودجهریزی عملیاتی در راستای پاسخگویی عملیاتی سازمانها میباشد.
.1 مقدمه
در سال 1949 بودجهریزی بر مبنای عملکرد بهعنوان جایگزین بودجه سنتی ارائه شد. در بودجهریزی بر مبنای عملکرد، اطلاعات بودجه بهجای اینکه بر اساس مواد هزینه باشد، باید بر اساس فعالیتها شکل گیرد و نتایج حاصل از اندازهگیری عملکرد با گزارشهای عملکرد ارائه شود
از مهمترین دلایل شکست نظام بودجهریزی بر مبنای عملکرد نسل اول میتوان به نبود شاخصهای مناسب عملکرد، عدم تمایل تصمیم گیران به استفاده از اطلاعات عملکرد، نبود ابزارهایی برای در نظر گرفتن مشکلات بلندمدت و اشکالات نظام حسابداری برای تشخیص هزینههای عملیات اشاره کرد
پس از چندین نسل سعی و خطا در بهکارگیری سایر نظامهای بودجهریزی، بودجهریزی بر مبنای عملکرد بار دیگر در دهه 90 مورد اقبال قرار میگیرد. احیای بودجهریزی بر مبنای عملکرد به دلایل مختلفی صورت گرفته است که از مهمترین آنها میتوان به ناکارآمدی نظامهای قبلی، بالغ شدن نظامهای اندازهگیری عملکرد، ساده بودن این شیوه از بودجهریزی، توجه بیشتر مدیران به اثربخشی و پاسخگویی اشاره کرد. از مهمترین تفاوتهای بودجهریزی بر مبنای عملکرد جدید و قدیم نیز میتوان به مشارکت بیشتر ذینفعان در مورد تعیین هدف، فلسفه و معیارهای عملکرد سازمانی، توانمندسازی مدیران، عدم تمرکز و تلاش بیشتر در جهت در نظر گرفتن معیارهایی که پیامدها را بهجای ستاندهها در نظر میگیرند، اشاره کرد
بودجهریزی بر مبنای عملکرد، با توسعه معیارهای عملکردی که از بیانیه مأموریت، اهداف مرتبط با تحویل خدمات و هدفهای مشابه، استخراج میشوند، آغاز میشود. هنگامیکه معیارها تنظیم شدند، فرایند به سمت مدیریت عملکرد حرکت میکند که شامل استفاده از دادههای عملکردی در تصمیمگیری بهویژه در محدودههای کارکردی اصلی میشوند. فرایند هنگامی کامل میشود که کارکنان دولت از مدیریت عملکرد در تخصیصهای بودجه استفاده کنند
ایده اساسی زیربنای این روش این است که دولت باید برای نتایج واقعی یا مورد انتظار - که نوعاً ستاندهها و پیامدها نامیده میشوند - بهجای دروندادها - پرسنل، مواد و سایر اقلام - بودجهریزی کند
برای ارائه تعریفی از بودجهریزی بر مبنای عملکرد، آلن شیک معتقد است که این شیوه از بودجهریزی به تعداد دولتهایی که آن را بکار گرفتهاند، معانی گوناگون دارد. هر دولت نگرش خاص خود و تعریفها و متدهای مجزایی برای واردکردن اطلاعات عملکرد به فرایند بودجه دارد.
نگرشهای متعدد را میتوان در طیفی از سختگیرانهترین مفاهیم تا سهلگیرانهترین آنها طبقهبندی کرد و انواع متعددی نیز میان این دو حد جای میگیرند. در تعریفی سهلانگارانه هر سیستمی که اطلاعاتی پیرامون حجم ستاندهها، فعالیتهای سازمانهای دولتی، بارکاری آنها، شاخصهای تقاضا، نیاز به خدمات عمومی، یا تأثیر هزینهها ارائه کند، بودجهریزی بر مبنای عملکرد محسوب میشود. در تعریف سختگیرانه، بودجهریزی بر مبنای عملکرد سیستمهایی هستند که بهطور رسمی افزایشها در هزینه را به افزایش در نتایج متصل میسازند
بودجهریزی بر مبنای عملکرد برنامه عملکرد سالیانه به همراه بودجه سالیانه است که رابطه میان میزان وجوه تخصیصیافته به هر برنامه منتج از اهداف راهبردی با نتایج بهدستآمده از اجرای آن برنامهها را نشان میدهد - دیاموند2، 2004، - 41؛ بنابراین در این تحقیق هدف اصلی ما مروری بر مبانی نظری و تئوری ضرورت استقرار بودجهریزی عملیاتی در راستای پاسخگویی عملیاتی سازمانها میباشد.
.2 تاریخچه بودجهریزی عملیاتی
مورگان شوستر آمریکایی اولین کارشناسی بود که بهصورت رسمی و باهدف سازمان بخشیدن به وضعیت مالی دولت ایران در سال 1290 به ایران آمد؛ اما به دلیل تشدید بحرانهای سیاسی و اولتیماتوم دولت روسیه، پس از 8 ماه مجبور به ترک کشور شد. پس از گذشت یک دهه یعنی در سال 1301 دکتر میلیسپو که او هم اهل آمریکا بود با مأموریتی مشابه شوستر به ایران سفر کرد. وی که در رأس هیئتی به ایران آمد، به دنبال یک دوره اقدامات اجرایی بود. کارشناسان در حوزه بودجهریزی ورود میلیسپو به ایران را پایان فصل بودجهریزی سنتی در کشور میدانند، چراکه بدین ترتیب درآمدهای دولت از درآمدهای کشاورزی و روستایی جدا شد و در حقیقت ساختار بودجه به همریخت؛ اما سالهای 1304 تا 1320 دوران شکلگیری نظام تازهای برای بودجهریزی ایران به شمار میرود . در این دوران نقش درآمدهای نفتی در بودجه عمومی دولت جدی نبود و بیشتر صرف هزینههای نظامی میشد. نظام بودجهنویسی در سالهای 1318 و 1319 به تکامل رسید و اطلاعات بودجهای دولت در هفتاد ستون عرضه شد
از سال 1332 فصل نوینی در نظام بودجهریزی آغاز شد. از آن سال کشور با وامها و کمکهای بلاعوض آمریکا و انگلیس مواجه شد و درآمدهای نفتی نیز نقش مهمی در بودجه پیدا کرد. با افزایش درآمدهای نفتی و شروع برنامههای عمرانی، بودجه اهمیت مضاعفی یافت و در سال 1345 پیشنهاد لایحه بودجه از وظایف وزارت دارایی خارج شد و در حوزه مسئولیت نخستوزیر درآمد و بدین ترتیب دفتر بودجه در سازمان برنامه تشکیل شد. از سال 1352 تهیه و تنظیم بودجه کل کشور جزو وظایف سازمان برنامهوبودجه و کلیه امور مالی و خزانهداری در وزارت دارائی متمرکز شد
در تبصره 48 قانون بودجه سال 80 نیز دولت ملزم به اصلاح ساختار بودجه شد و سازمان مدیریت و برنامهریزی نیز نحوه طبقهبندی اقلام بودجهای کشور را در لایحه بودجه سال 81 بر مبنای نظام طبقهبندی آمارهای مالی دولت GFS تغییر داد.
در این نظام، بودجه به دو بخش کلی دریافتها و پرداختها تقسیم میشود که دریافتها شامل درآمدهای عمومی است و از این میان درآمدهای نفتی جزء واگذاری دارائیهای سرمایهای قرار میگیرد. از سوی دیگر در برابر درآمدهای عمومی، اعتبارات هزینهای یا هزینههای جاری قرار دارد که این دو تراز عملیاتی بودجه را تشکیل میدهد. در مقابل، تراز سرمایهای برابر واگذاری داراییهای سرمایهای است که از تملک دارائیهای سرمایهای کم میشود. نکته حائز اهمیت در این تعریف این است که در این نظام، کسری بودجه تفاوت بین تراز عملیاتی و تراز سرمایهای بودجه است که معمولاً از طریق تراز مالی جبران میشود. ازنظر تکنیکی تهیه و تنظیم بودجه در کشور ما، حسب اهداف و انتظاراتی که قانونگذار داشته است، بهطور اختصار از مدلهای مختلفی پیروی نموده که عبارتاند از:
- 1 در ایران تا سال 1343 بودجه بهصورت بودجهریزی متداول - سنتی - تهیه و تقدیم مجلس میشد و در آن بودجه، صرفاً نام دستگاه و مواد هزینه به تصویب میرسید
درروش بودجهرییز سنتی، تأکید صرفاً بر حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی بود. نقش مجلس نیز در بررسی بودجه صرفاً متوجه حفظ و کنترل مخارج دولت در چهارچوب اعتبارات مصوب خلاصه میشد. درروش بودجهریزی افزایشی برای تصمیمگیری جدید، به تصمیمهایی که قبلاً در زمینه موردنظر گرفتهشده است مراجعه میشود و با توجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی در آنها به وجود میآید. همچنین در این روش برای اجتناب از کار عظیم و پردردسر بودجهبندی، بودجهنویسی سالانه ابداع شد. بدین معنی که هرسال مجدداً از ابتدا اقدام به کار پیچیده بودجهنویسی نمیشود، بلکه بودجه ریزان با قبول بودجه سال قبل توجهشان را روی تغییرات افزایشی متمرکز میکنند.
- 2 در سال 1344 اولین بودجه برنامهای کشور توسط دفتر مرکزی بودجه سازمان برنامه تهیه شد. در این سال بودجه سال 1343 نیز که توسط وزارت دارایی به شکل سنتی تهیه و تصویبشده بود به شکل ظاهراً برنامهای اصلاح گردید و مجدداً به تصویب مجلس رسید؛ بنابراین اولین بودجه برنامهای به لحاظ شکل، بودجه سال 1343 و به لحاظ روش علمی آن، بودجه سال 1344 است.
درروش بودجه برنامهای، اعتبارات برحسب وظایف، برنامهها و فعالیتهایی که سازمان دولتی در سال مالی اجرای بودجه برای نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیشبینی میشود. بهعبارتدیگر در بودجه برنامهای مشخص میشود که دولت و سازمانهای دولتی در سال مالی اجرای بودجه؛ اولاً دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوب میباشند و ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور، باید کدام برنامهها و عملیات را با چه میزان اعتبار انجام دهند. پروفسور برکهد میگوید: »اگر بخواهیم در دنیای فعلی بودجه را ابزار و وسیله کار مدیران بدانیم، باید در تقسیمبندی مخارج، هدف و غایت خرج را رعایت کنیم
- 3 بهطورکلی میتوان گفت که به دلیل شکلگیری مبانی نظری و قانونی موضوع بودجهریزی در قبل از انقلاب اسلامی تا سال 1380عملاً بهجز تغییر در برخی روشها و جزئیات نظام بودجهریزی، تحول جدیدی در ساختار آن به وجود نیامده است.
