بخشی از مقاله
قوانين مرتبط با مقوله حمل ونقل شهري
بسم الله الرحمن الرحيم
مقدمه
انجام امور جامعه بشري با تنظيم ، تدوين و اجراي قوانين ، مقررات وظوابط امکان پذيراست.با توجه به پيچيدگي قوانين ومقررات کساني که علم و اگاهي بيشتري بر قوانين ومقررات مربوط به شغل وحرفه وتخصص خود داشته، در انجام کار خود توفيق بيشتري دارند . انها در پرتو اين اگاهي ، ميتوانند با مسايل مطرح شده درمحيط شغلي واجتماعي خود برخورد صحيح داشته باشند.به عبارت ديگر ، علاوه بر دانش و تخصص ، علم به قوانين ومقررات مربو
ط به شغل و حرفه نيز در توفيق شغلي موثر مي باشد .
قوانين مرتبط با مقوله حمل ونقل شهري از نظر تقسيمات علم حقوق ، در زمره حقوق داخلي عمومي _ که درباره روابط افراد يک جامعه با دولت و نهادهاي دولتي آن کشور و نيز کيفيت گردش کار دستگاههاي دولتي کشور گفتگو مي کند – قرار مي گيرند . قوانين
و ضوابط مذکور مشتمل بر دو دسته مي باشند که عبارتنداز :
الف – قوانين و ضوابط مربوط به برنامه ريزي حمل و نقل شهري
ب- قوانين و ضواط مربوط به تشکيلات اداري حمل و نقل شهري
1- بررسي سير تحوئل قوانين و ضوابط مرتبط با برنامه ريزي حمل و نقل شهري
1-1 قوانين
قانون راجع به احداث و توسعه معابر و خيابانها اولين قانوني است که در ارتباط با حمل و نقل شهري – به ظور خاص – و برنامه ريزي شهري – به صورت عام – در سال 1312 از تصويب مجلسين گذشت . اين قانون در تيرماه 1320 تحت عنوان « قانون توسعه معابر » اصلاح و تجديد گرديد . لکن دامنه شمول قانون مذکور بسيار محدود بوده و منحصر به ضوابط و مقررات مربوط به احداثو توسعه و اصلاح معابر ، آن هم از جهت کيفيت تصويب طرحها و نقشه هاي مربوط و پرداخت غرامت به کساني است که ملک آنها در مسير اجراي طرح قرار گرفته تصرف مي شود و يا دريافت حق مرغوبيت از کساني که ملک آنها در مجورت طرحهاي مذکور واقع است . قانون مذکور دو ماه پس از تصويب آن در شهريور 1320 با کشيده شدن دامنه جنگ جهاني دوم به ايران و اشغال کشور توسط قواي بيگانه ، اجراي آن به مدت چند سال متوقف ماند . (1)
لايحه قانوني « تملک زمين اجراي طرحهاي شهري و فعاليتهاي عمراني مصوب به صورت جامعتر و تحت عنوان » طرحهاي گذربندي و شبکه بندي شهرها مطر گرديد . در اين سال با امضاي قراردادي بين هيات عمران بين المللي آمريکا و وزارت کشور اولين گروه از مستشاران آمريکايي معروف به گروه صلح وارد ايران شد و در وزارت کشور مشغول فعاليت گرديدند . اين گروه براي اکثر شهرهاي کشور ، طرح شبکه بنودي و گذر بندي تهيه کردند . همزمان با آغاز برنامه سوم عمراني در اواسط سال 1341 بر اساس قرار داد و موافقتنامه اي که بين دولتهاي ايران و آلماني به ايران آمد و با تشکيل يک واحد سازماني تحت عنوان « شهرسازي » در ادراه کل امور شهرداريهاي وزارت کشور ف فعاليت خود را آغاز کرد . اين واحد براي چند شهر طرحهاي گذربندي و اصلاح شبکه تهيه نمود که اين طرحها بعضا ً به تصويب وزير کشور که در آن زمان تنها مرجع نظارت و تصويب امور برنامه ريزي و شهرداريها بود ، رسيد ولي به ميزان کمي مورد استفاده قرار گرفتند . (2)
قانون توسعه معابر چند بار به موجب قوانين ديگر از جمله قانون اصلاح پاره اي از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداري در سال 1345 مورد اصلاح و تغييرقرار گرفت تا اينکه در سال 1347 با تصويب قانون نوسازي و عمران شهري و منظور داشتن مواد مربوط به قانون مذکور لغو گرديد . ماده 16 قانون نوسازي و عمران شهري ضمن موارد ديگر به توسعه و اصلاح معابر نيز اشاره دارد .
(3) ساير تحولات قانون نگذاري در زمينه برنامه ريزي حمل و نقل شهري ، در چارچوب سابقه قانون گذاري و تحولات برنامه ريزي کشور انجام شده است . به اين ترتيب که در چارچوب طرحهاي شهري در زمينه برنامه ريزي حمل و نقل شهري نيز توجه شده است . البته در تعداد کمي از شهرهاي کشور به دليل گستردگي مشکلات حمل و نقل شهري و تشخيص مراجع محلي مبتني بر کلي و غير اصولي توجه طرحهاي جامع شهري به بخش حمل و نقل شهري ، قراردادهايي جهت ا
نجام مطالعات برنامه ريزي حمل و نقل و يا مهندسي ترافيک آن شهرها بسته شد .
2-1- شوراي عالي شهرساز و معماري ايران داراي مصوبات مختلفي مي باشد که برخي از آنها به نوعي با برنامه ريزي حمل و نقل شهري مرتبط مي باشند . مصوبات مذکور عبارتند از :
الف – ضوابط حفظ حريم و اراضي مجاور راهها در محدوده استحفاظي شهرها که در مورخه و به منظور کنترل ساخت و سازهاي اطراف جاده هاي بين شهري و کمربنديها که معمولا ً منجر به توسعه بي رويه شهرها به سمت اين جاده ها مي گردد ، تصويب شد . اين مصوبه ضوابط مختلفي را در خصوص نحوه اضافه نمودن اراضي واقع در حد فاصل جاده هاي کمربندي و محدوده قانوني شهرها به محدوده استحفاظي طرحهاي جامع يا هادي مصوب ، ايجاد ساختمان و تاسيسات در اين گونه اراضي ، انتقال کارگاهها و واحدهاي صنعتي ، صنفي ، تجاري ، خدماتي و نظاير آنها موجود در دو طرف راههاي مورد نظر به مجموعه هاي متمرکز جديد و ايجاد فضاي سبز در حريم راههاي داخل محدوده قانوني و حريم شهرها در بردارد ( پيوست شماره 1) .
ب- « ضوابط و مقررات شهرسازي و معماري براي عبور و مرور معلولين « مصوب که حاوي مواردي در خصوص مناسب سازي معابر و تسهيلات و تجهيزات مربوط به حمل و نقل شهري جهت تسهيل در رفت و آمد معلولين در فضاي شهري مي باشد .
ج – تاکيد بر « طراحي مسيرمخصوص عبور دوچرخه در شهرهاي بالاي 50 هزار نفر جمعيت « در مصوبه 25/10/1368
لحاظ تبيين نحوه تعيين معابر درجه 1و2 داراي اهميت است ( پيوست شماره 2).(4)
وزارت کشور به منظور بهبود وضع حمل و نقل درون شهري و به خصوص در راستاي حل مشکلات و مسائل شهرهاي بزرگ کشور از اين حيث اقدام به تهيه و تدوين شرح خدمات چارچوب فوق الذکر را در سال 1370 به شهرداريهاي با جمعيت بيش از 200 هزار نفر بر مبناي سرشماري سال 1365 کل کشور ، جهت شروع مطالعات ، ابلاغ نمود . از تاريخ ابلاغ اين دستورالعمل تاکنون تعدادي از شهرهاي مشمول اين طرح ، قراردادهايي را منعقد و انجام مطالعات را شروع کرده اند . (5)
1-2- قانون تاسيس شرکت اتوبوسراني عمومي در شهرها ( مصوب 16/11/1331)
به موجب ماده واحد قانون مذکور امتياز اتوبوسراني و نقل و انتقال مسافر به طور دسته جمعي در داخل هر شهر و حومه آن با شهرداري محل مي باشد . بر اساس اين قانون شهرداري هر شهرتنها نهادي است که امتياز انتقال مسافرين را به صورت دسته جمعي در داخل شهر و حومه آن دارا مي باشد و مي تواند جهت استفاده از اين امتياز مبادرت به تاسيس شرکت واحد اتوبوسراني نمايد . بر حسب تبصره 13 اين قانون شهرداريها مي توانند در صورت اقتضا براي بهبود وضع اتوبوسراني و نقل و انتقال مسافر در داخل و حومه هر شهر بهره برداري تمام يا پاره اي از خطوط اتوبوسراني که در همين تبصره ذکر شده است ، به بخش خصوصي واگذار کنند . (6)
2-2- قانون شهرداريها
بر اساس بندهاي 1و17 ماده 55 از قانون مذکور ايجاد و توسعه معابر ، خيابانها و ميدانها در حدود قوانين موضوعه و به موجب بند 25 از همين ماده هزينه احداث خيابانها و آسفالت کردن سواره روها و پياده روهاي معابر و کوچه ها ي عمومي به عهده شهرداري هر محل مي باشد . . ماده 84 اين قانون ، اتوبوسراني را از جمله موسسات وابسته به شهرداري قلمداد نموده و بر تصويب اساسنامه آن توسط انجمن شهر و موافقت وزارت کشور تاکيد کرده است .
مطابق ماده 102 قانون شهرداري اگر در موقع توسعه معابر ، شهرداري با آثار باستاني برخورد کند ، مکلف است موافقت سازمان ميراث فرهنگي را جلب نمايد و نظرات و برنامه هاي سازمان را در خصوص نحوه آثار باستاني ، ميزان حريم ، مناظر ساختمانها و ميدانهاي مجاور آنها رعايت کند . سازمان ميراث فرهنگي موظف است ظرف سه ماه قطعي خود را به شهرداري اعلام نمايد . (7)
3-2- لايحه قانوني اصلاح قانون تاسيس شرکت رزاه آهن شهرداري تهران و حومه
به موجب ماده اول اين قانون دولت اجازه دارد به منظور احداث راه آهن شهري و تاسيسات مربوط و بهره برداري از آن شرکتي بنام راه آهن تهران و حومه ( مترو ) تاسيس نمايد . اين شرکت به منظور اجراي طرح راه آهن شهري تهران و حومه و تامنين نيازمنديهاي خود از زير اراضي و املاک محدوده قانوني شهر و حومه بدون هيچگونه پرداختي استفاده نمايد . بر اساس ماده دوم قانون مذکور جهت تامين هماهنگي در امور اجرايي احداث راه آهن شهري ( مترو )شورايي به نام « شوراي هماهنگي » مرکب از هفت نفر به شرح زير تشکيل مي گردد :
شهردار تهران يا قائم مقام شهردارتهران ، معاون سازمان برنامه و بودجه ، مدير عامل سازمان آب تهران ، مدير شرکت برق منطقه اي تهران ، مدير عامل شرکت مخابرات ، مدير عامل
شرکت گاز و رئيس هيات مديره و مدير عامل شرکت راه آهن شهري ( مترو )
وظايف شوراي هماهنگي عبارتند از : ايجاد هماهنگي در کارهاي اجرايي راه آهن شهري که با تاسيسات يا طرحهاي سازمانهاي مختلف ارتباط حاصل مي کند و رفع مشکلاتي که از فقدان رعايت هماهنگي ممکن است پيش آيد . تصميمات شورا در اين گونه موارد براي کليه سازمانهاي ذيرربط لازم الاجرا خواهد بود . رياست شوراي هماهنگي با شهرداري تهران است . (8)
4-2- لايحه قانوني احداث ترمينالهاي مسافربري و ممنوعيت تردد اتومبيلهاي مسافربري بين شهري در داخل شهر تهران ( مصوب ارديبهشت 1359شوراي انقلاب اسلامي )
بر اساس ماده پنجم اين قانون ، شهرداريها ي شهرهاي بزرگ که جمعيت آنها بيش از يکصد هز
ار نفر مي باشد ، موظف هستند نسبت به ايجاد ترمينالهاي مسافربري بين شهري در محلهاي مناسب بر اساس مفاد قانون فوق الذکر و با توجه به امکانات اقدام نمايند . به موجب ماده دوم قانون مذکور ، شرايط تشکيل شرکتهاي مسافربري مطابق آيين نامه اي است که توسط شهرداري و بر اساس قوانين مربوط به وزارت راه و ترابري و همکاري آن وزارت تهيه و به تصويب شوراي شهر و در غياب شوراي شهر به تصويب وزارت کشور مي رسد .(9)
مجلس شوراي اسلامي در اسفند ماه 1372 ، قانون اصلاح لايحه قانوني فوق الذکر را به تصويب رساند . بر اساس ماده 3 اين قانون مديريت بهره برداري ، برنامه ريزي و سياستگزاري در امر مسافر بري برون شهري و نظارت برکيفيت عرصه خدمات مربوط به آن و مسوليتهاي مربوط به جابه جايي مسافر بر عهده وزارت راه و ترابري گذاشته شد و مالکيت و مديريت تاسيسات پايانه هاي شهرداري و مسئوليت خدمات مربوط به آنها بر عهده شهرداريها نهاده شد .
به استناد تبصره ذيل ماده پنجم قانون مذکور ، مالکيت پايانه هاي مسافر بري از انحصار شهرداريها خارج شدو بخش هاي تعاوني و خصوصي نيز اجازه يافتند به امر احداث پايانه هاي مسافر بري بپردازند . ظاهراً با رسميت يافتن سازمان حمل و نقل و پايانه هاي کشور در آبان ماه 1373 ، مسئوليت مستقيم نظارت بر امر پايانه سازي به آن سازمان محول گرديده است .
5-2- لايحه قانوني راجع به تمرکز امور مربوط به تاکسيراني شهر تهران زير نظر شهرداري
بر اساس ماده واحد اين قانون ، به منظور ايجاد هماهنگي در سيستم حمل و نقل شهري مسايل مربوط به تاکسيراني در هشر تهران زير نظر شهرداري تهران قرار مي گيرد . آيين نامه هاي اجرايي در مورد چگونگي سازمان و نحوه مديريت آن توسط شهرداري تهران تهيه و پس از تصويب شهرداري شهر و در غياب آن قائم مقام وزارت کشور در شهرداري تهران قابل اجرا است . (10)
6-2 قانون تاسيس شوراي عالي هماهنگي ترافيک شهرهاي کشور
قانون مذکور در 29 اسفند 1327 از طريق رياست جمهوري جهت اجرا به وزارت کشور ابلاغ شده است . به موجب ماده يک اين قانون هدف از تاسيس « شوراي عالي هماهنگي ترافيک شهرهاي کشور » به شرح زير مي باشد :
« اعمال سياستهاي جامع و هماهنگ ترافيکي و تهيه خط مشي لازم و بهبود اداره کليه امنور مربوط به امر عبور و مرور همانند طراحي ، برنامه ريزي ، سازماندهي ، هماهنگي ، هدايت ، ن
ظارت و انتظامات ترافيکي شهرها »
اين شورا از 7 نفر تشکيل مي شود که همگي نمايندگان دستگاههاي مرتبط با مقوله حمل و نقل شهري مي باشند . اين اعضا عبارتند از : معاون وزير کشور ( رياست شورا ) ، معاون وزير راه و ترابري ، معاون وزير مسکن و شهرسازي ف معاون وزير پست و تلگراف و تلفن ، معاون رييس سازمان برنامه و بودجه ، رئيس سازمان حفاظت محيط زيست يا معاون وي و فرمانده نيروي انتظامي يا معاون وي .
مصوبات اين شورا پس از تصويب وزير کشور قابل اجرا است و به موجب ماده 3 قانون مذکور کشور عهده دار دبير خانه شوراي عالي مي باشد . بر اساس ماده 3 اين قانون ، در هر يک از استانها شوراي هماهنگي ترافيک استان به رياست استاندار يا معاون عمران وي و با حضور مديران کل وزارتخانه ها و سازمانهاي عضو شوراي عالي مي باشد . بر اساس ماده 3 اين قانون در هريک از استانها شوراي هماهنگي ترافيک استان به رياست استاندار يا معاون عمراني وي با حضور مديران کل وزارتخانه ها و سازمانهاي عضو شوراي عالي مستقر در استان و فرمانده ناحيه انتظامي تشکيل مي شود و دبير خانه آن نيز در استانداريها خواهد بود . مصوبات شوراي عالي هماهنگي ترافيک شهرهاي کشور به موجب ماده 4 قانون فوق الذکر ، بايد در چارچوب قوانين و مقررات کشور باشد و با رعايت ماده يک اين قانون براي کليه وزارتخانه ها ، موسسه ها ، سازمانهاي دولتي ، نهادها و موسسه هاي عمومي و خصوصي لازم الاجرا است . به موجب تبصره ماده 6 اين قانون ، مصوبات اين شوراي عالي نبايد مغاير با مصوبات قانوني شوراي عالي شهرسازي و معماري و شوراي عالي هماهنگي ترابري کشور باشد ( پيوست شماره 3).(11)
براي دبير خانه شوراي عالي هماهنگي ترافيک شهرهاي کشور ، مجموعه وظايفي در سطح کلان حمل و نقل شهري در نظر گرفته شده است که اهم آنها عبارتند از : پيشنهاد اهداف و سياستهاي جامع و هماهنگحمل و نقل شهري براي گروهاي مختلف شهري کشور ، پيگيري ، تهيه و اجراي طرحهاي جامع حمل و نقل شهري براي گروههاي مختلف شهري کشور ، پيگيري ، تهيه و اجراي طرحهاي جامع حمل و نقل و ترافيک براي شهرهاي کشور ، انجام و توسعه امر پژوهش و تحقيقات به منظور تدوين و پيشنهاد شاخصها و معيارهاي استاندارد ملي و منطقه اي ، اقدام مستمر به شناسايي و دسته بندي مهندسين مشاور داخلي و خارجي ، ايجاد بانک اطلاعات در زمينه حمل و نقل و ترافيک شهري و پيوند آن با بانکهاي اطلاعات استاني ، ارائه خدمات اطلاعات فني و کارشناسي در زمينه ارزيابي مطالعات جامع حمل و نقل ترافيک شهري ، تهيه و تدوين و پيشنهاد شرح خدمات تيپ طرحهاي مطالعاتي و ارائه نظرات مشورتي و کارشناسي در اي
ن زمينه و برگزاري سمينارها .
3- تحليل و جمع بندي
تحولات قوانين و ضوابط مرتبط با حمل و نقل شهري را مي توان در سه دوره مختلف و به شرح زير تقشسيم بندي نمود .
دوره اول – تدوين و تصويب قوانين خاص برنامه ريزي حمل و نقل شهري – 1345-1320
دوره دوم – فقدان قانونگذاري در زمينه برنامه ريزي حمل و نقل شهري : 1370-1345
دوره سوم – توجه مجدد به تدوين و تصويب قوانين و ضوابط خاص براي برنامه ريزي حمل و نقل شهري : 1370و پس از آن
دوره اول ، در برگيرنده تدوين و تصويب چون « قانون راجع به احداث و توسعه معابرو خيابانها ، اصلاحيه قانون مذکور با عنوان « قانون توسعه معابر » و « قانون طرحهاي گذربندي و شبکه بندي شهرها » مي باشد که کليه آنها داراي ماهيت حمل و نقلي هستند .
بنابراين ، نه تنها شروع تحولات مربوط به برنامه ريزي حمل و نقل شهري ، بلکه آغاز تحولات برنامه ريزي شهري در کشور نيز ، با وضع و تصويب قوانين خاص برنامه ريزي حمل و نقل شهري همراه بوده است .
ويژگي دوم از تحولات برنامه ريزي شهري ، فقدان تدوين و تصويب قانون و يا دستورالعملي خاص در زمينه اين برنامه ريزي است . در اين دوره ضمن قوانين عام برنامه ريزي شهري چون : قانون نوسازي و عمران شهري ، قانون تاسيس وزارت آباداني و مسکن ، قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ، تغيير نام وزارت آباداني و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازي و مصوبه مورخ 20 اسفند 1364 هيات دولت مبني بر ضرورت ايجاد شهرهاي جديد در نزديکي شهرهاي بزرگ کشور ، به اين نوع برنامه ريزي نيز توجه شده است . طرحهاي بخش حمل و نقل شهرهاي بزرگ کشور ، به اين برنامه ريزي نيز توجه شده است . طرحهاي بخش حمل و نقل شهري در اين دوره بر اساس
قوانين مذکور و در چارچوب طرحهاي شهري از قبيل : طرحهاي جامع شهري ، طرحهاي تفصيلي ، طرحهاي هادي شهري و طرحهاي شهرهاي جديد تهيه شده است . مهمترين ويژگيهاي اين دوره در خصوص برنامه ريزي حمل و نقل شهري به شرح زير مي باشند :
الف ) تاکيد بر تهيه اسناد بخش حمل و نقل شهري در طرح شهرهاي جديد توسط مهندسين مشاور داراي اين تخصص در دستورالعمل و شرح خدمات تهيه طرحهاي مذکور .
ب) تصويب ضوابط مختلفي در رابطه با برنامه ريزي حمل و نقل شهري توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران از سال 1368تا 1370
دوره سوم : با توجه دوباره به برنامه ريزي حمل و نقل شهري و تدوين و تصويب دستورالعملهاي خاصي در رابطه با اين نوع برنامه ريزي همراه است . به اين ترتيب که براي اولين بار و بدنبال تهيه و تصويب دستورالعمل و شرح خدمات « مطالعات جامع حمل و نقل و ترافيک شهرهاي بزرگ کشور » توسطوزارت کشور و ابلاغ آن به مراجع محلي جهت اجرا نوعي برنامه ريزي حمل و نقل شهري در شهرهاي بالاتر از 200 هزار نفر جمعيت پايه گذاري مي شود که داراي « فرايند » و « سازگاري » مستقل از روند برنامه ريزي و تهيه طرحهاي شهرهعاي فوق الذکر مي باشد . قوانين مرتبط با تشکيلات اداراي حمل و نقل شهري بيانگر دو مشکل مي باشند که عبارتند از :
الف ) تنوع و تعدد دستگاههاي دست اندر کار و مرتبط با حمل و نقل شهري
ب) تداخل وظايف دستگاههاي مذکور و مقيد بودن اجراي آنها به قوانين مربوطه .
سيستم حمل و نقل شهري کشور فاقد يک سازمان و تشکيلات منسجم مي باشد و دستگاههاي مختلفي چون : شهرداريها ، وزرات کشور ، وزارت مسکن و شهرسازي ، وزارت راه و ترابري ، وزارت صنايع ، نيروي انتظامي و دواير راهنمايي و رانندگي و مانند اينها به انحا ء گوناگون در مقوله فوق الذکر مي باشند . به اين ترتيب که اگر چه به موجب قانون ايجاد خيابانها و کوچه ها و ميدانها و توسعه معابر بر عهده شهرداريها گذاشته شده است ولي انجا م اين وظيفه در حدود قواين موضوعه ف مجاز شمرده شده است . رعايت قوانين مذکور در راستاي تحقق اين وظيفه شهرداري در موارد مختلفي صورت مي گيرد :
اول – ايجاد خيابانها ، کوچه ها و ميدانها و توسعه معابر بر اساس طرحهاي شهري است که ساز و کار تهيه اين طرحها در وظايف وزارت مسمن و شهرسازي و دفاتر فني استانداريها قرار دارد . در صورتي که شهرداري پيشنهاداتي جهت اصلاح طرحهاي مذکور ، براي ايجاد خيابانها و توسعه م
عابر داشته باشد . مي تواند بلر اساس بند 17 ماده 55 قانون شهرداري ارائه نمايد . اگر اين اصلاحات صرفا شامل طرحهاي تفصيلي شهر باشند ، فقط به تصويب کميسيون ماده پنج قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي رسند ، اما اگر اصلاحات مذکور در اساس طرح جامع شهر موثر باشند ، بايد به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري برسند .
