بخشی از مقاله
بودجه دولت و اندازه دولت
در اقتصاد ايران سياست‌هاي اتخاذ شده توسط دولت بيش از آنكه موجب رفع موانع كاستي‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبديل شدن به عامل اختلال از كارآيي تخصيص منابع مي‌كاهد.
1 - اندازه دولت عمومي :
دولت عمومي علاوه بر دولت مركزي شامل شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي نيز مي‌گردد. آمار مربوط به شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي در زمينه مخارج مصرفي آنها در تمام سال‌ها و در زمينه هزينه تشكيل سرمايه ثابت ناخالص آنها از سال 1367 به بعد وجود دارد. بنابراين، با توجه به مقياس كوچك مخارج شهرداري‌ها و تامين اجتماعي در مقايسه با دولت مركزي، اندازه دولت عمومي نيز از روندي مشابه با دولت مركزي پیروی مي‌كند.
اندازه دولت عمومي در سالهاي پس از انقلاب نسبت به دوره رونق درآمدهاي نفتي در قبل از انقلاب كاهش قابل‌ملاحظه‌اي يافته است. اندازه دولت عمومي و همچنين نسبت مخارج جاري از هزينه ناخالص داخلي (GDP) در دوره انقلاب و جنگ نسبت به برنامه‌هاي اول، دوم و سوم توسعه بزرگ‌تر بوده است كه با توجه به كاهش شديد رشد اقتصادي در اين دوره، اين اتفاق بديهي به نظر مي‌رسد.
با افزايش قابل‌توجه رشد اقتصادي در سالهاي بعد از جنگ، به‌رغم رشد مثبت مخارج دولت در بخش مخارج جاري و رشد بالاي مخارج عمراني، اندازه دولت عمومي كاهش يافت. ركود اقتصادي ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي در سالهاي 1376 و 1377 سبب شد كه به‌رغم كاهش رشد مخارج عمومي طي سالهاي برنامه دوم، اندازه دولت در اين سال‌ها افزايش يابد. رشد مخارج عمراني شهرداري‌ها و سازمان تامين اجتماعي طي سالهاي برنامه سوم توسعه سبب شد كه نسبت مخارج عمراني دولت عمومی به GDP در اين دوره نسبت به دولت مركزي كاهش كمتري يابد. همچنين اندازه دولت عمومي در سايه گسترش اندازه دولت مركزي در سال 1384 نسبت به سال 1383 رشد بالايي داشته است.
* نسبت مخارج جاري به مخارج عمراني براي دولت عمومي نيز مشابه با دولت مركزي طي دوره‌هاي مورد بررسي بعد از انقلاب اسلامي همچنين سال 1384 همواره بزرگ‌تر از 2 مي‌باشد.
2 - اندازه بخش عمومي :
بخش عمومي علاوه‌بر دولت عمومي شامل شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت نيز مي‌باشد. به عبارتي ديگر، بخش عمومي در برگيرنده تمام فعاليت‌هاي دولتي در قالب بودجه كل كشور است. ارقام مربوط به هزينه‌هاي جاري شركت‌هاي دولتي ارقام مصوب در قوانين بودجه كل كشور و ارقام مربوط به هزينه‌هاي عمراني آنها ارقام هزينه تشكيل سرمايه ثابت ناخالص شركت‌هاي دولتي در حساب‌هاي ملي مي‌باشد. لازم به ذكر است كه ارقام مربوط به بودجه شركت‌هاي دولتي در قوانين بودجه سالهاي 62-1358 آورده نشده است.
اندازه بخش عمومي نيز در سالهاي رونق درآمدهاي نفتي (سالهاي 57-1352) به‌ويژه در بخش مخارج جاري بسيار بزرگ بوده است. در دوره انقلاب و جنگ اندازه بخش عمومي به 8/40 كاهش يافت كه با توجه به نكته ذكر شده در بالا، اين رقم به دليل در بر نداشتن هزينه‌هاي جاري شركت‌هاي دولتي در سالهاي 1358 تا 1362 كمتر از حد واقعي خود مي‌باشد. با پايان يافتن ركود اقتصادي دوران جنگ و شروع رونق اقتصادي طي سالهاي برنامه اول توسعه، به رغم رشد بالاي مخارج جاري و عمراني بخش عمومي، اندازه بخش عمومي كاهش يافت.
ركود اقتصادي ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي در سالهاي 1376 و 1377 با وقفه زمان بيشتري نسبت به دولت مركزي و دولت عمومي باعث كاهش اندازه بخش عمومي در سالهاي 1378 و 1379 گرديد. رشد بالاي مخارج جاري شركت‌هاي دولتي طي سالهاي برنامه سوم توسعه سبب شد كه اندازه بخش عمومي برخلاف اندازه دولت مركزي و اندازه دولت عمومي، نسبت به برنامه دوم توسعه افزايش يابد.
رشد بالاي مخارج عمراني دولت مركزي به همراه رشد بالاي مخارج جاري شركت‌هاي دولتي در سال 1384 موجب رشد قابل توجه اندازه بخش عمومي در اين سال در مقايسه با سال 1383 گرديد. به طوري كه اندازه بخش عمومي از 1/57درصد در سال 1383 به 2/72درصد در سال 1384 افزايش يافت.
3 - منابع بودجه كل كشور :
ارقام مصوب بودجه كل كشور مي‌تواند نشانگر جهت‌گيري سياستگذاري مالي و بودجه در دوره‌هاي مورد بررسي باشد. همچنين، بررسي بودجه شركت‌هاي دولتي مي‌تواند گستره تصديگريهاي دولت بر اقتصاد كشور را نشان دهد.
3-1 تسلط بودجه‌اي بخش عمومي بر اقتصاد ايران :
نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP در دوره رونق درآمدهاي نفتي (57-1352) بيش از 67درصد بوده است. همزمان با ركود اقتصادي در دوره انقلاب و جنگ، نسبت بودجه كل كشور به GDP نيز كاهش چشمگيري داشت. رونق اقتصادي كشور طي برنامه اول سبب رشد بودجه كل كشور شد. اما نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP افزايش ناچيزي پيدا كرد.
با كاهش رونق اقتصادي در برنامه دوم توسعه، متوسط نرخ رشد سالانه نسبت بودجه كل كشور به GDP نيز كاهش يافت اما در مجموع متوسط نسبت بودجه كل كشور به GDP طي برنامه دوم نسبت به برنامه اول توسعه افزايش چشمگيري يافته و به حدود 60درصد رسيد.
رشد سالانه نسبت بودجه كل كشور به GDP طي برنامه سوم افزايش يافت و اين نسبت را به حدود 72درصد رساند. بودجه كل كشور در سال 1384 نسبت به سال 1383 رشد چشمگيري داشت به طوري كه نسبت بودجه كل كشور به GDP با رشد 4/16درصدي به بيش از 89درصد بالغ مي‌گردد.
* بنابراين مي‌توان نتيجه گرفت كه طبق ارقام مصوب قوانين بودجه كل كشور، تسلط دولت بر اقتصاد كشور طي سالهاي برنامه اول، دوم و سوم توسعه كشور افزايش يافته و در سال 1384 به حداكثر رسيده است. لازم به ذكر است كه در صورت احتساب رقم مصوب شفاف سازي قيمت (يارانه) حامل‌هاي انرژي در سالهاي 84-1382 ميزان تسلط بودجه‌اي دولت بر اقتصاد طي برنامه سوم و همچنين سال 1384 بالاتر نيز خواهد رفت.
3-2 تسلط تصديگريهاي بخش عمومي بر اقتصاد ايران :
نسبت منابع شركت‌هاي دولتي به GDP و همچنين نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور نشان مي‌دهد كه دولت همزمان با سياست انبساطي بودجه‌اي، سياست انبساطي گسترش تصديگريهاي دولتي را نيز طي برنامه‌هاي توسعه‌اي بعد از انقلاب دنبال كرده است .
افزايش اين دو نسبت در طي برنامه‌هاي اول و دوم توسعه نشانگر رشد سريع تر منابع بودجه شركت‌هاي دولتي نسبت به منابع بودجه كل كشور همچنين رشد توليد ناخالص داخلي مي‌باشد.
نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور طي برنامه سوم توسعه اندكي كاهش يافته است كه مي‌تواند نشانگر پايبندي نسبي دولت به كاهش تصديگريهاي دولت باشد.
البته احتساب رقم شفاف‌سازي قيمت (يارانه) حامل‌هاي انرژي در سالهاي 1382 و 1383 در بودجه عمومي دولت اين پايبندي را با قوت بيشتري تاييد مي‌كند.
اما از آنجايي كه رشد منابع بودجه شركت‌هاي دولتي در سالهاي برنامه سوم بيش از رشد GDP بوده، نسبت بودجه شركت‌هاي دولتي به GDP طي سالهاي اين برنامه نيز افزايش يافته است.
* افزايش نسبت منابع شركت‌هاي دولتي به GDP در سالهاي بعد از انقلاب مي‌تواند گوياي بهره‌وري ضعيف عوامل كار و سرمايه در بخش دولتي و مدت زمان طولاني بهره‌برداري از طرح‌هاي توليدي در اقتصاد ايران باشد.
افزايش هر سه نسبت منابع بودجه كل كشور به GDP، منابع شركت‌هاي دولتي به GDP و بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور در سال 1384 گوياي اين نكته است كه دولت هيچگونه پايبندي به اهداف سند چشم‌انداز بيست ساله (1404-1384) و برنامه چهارم توسعه براي كوچك كردن اندازه دولت در اقتصاد ايران نداشته است.
4 - بررسي نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد دولت :
همانگونه كه در بخش مباحث نظري اشاره شد، لازم است علاوه بر نقش بودجه‌اي و نقش تصديگري دولت به نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد كشور نيز توجه شود.
دولت‌ها به واسطه مجراي سياست‌ها، قوانين، مقررات و تنظيمات مختلفي كه اجرا يا اعمال مي‌كنند بر ابعاد خرد و كلان اقتصاد تاثير مي‌گذارند.
به عنوان مثال مي‌توان به مداخلات دولت در بازارهايي از قبيل اعتبارات بانكي، ارز و انرژي اشاره كرد.
براي نشان دادن ميزان مداخلات غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران نياز به ساختن يك شاخص مناسب داريم كه پرداختن به آن از حوزه اين گزارش بيرون است.
سال (1384) در بررسي ابعاد دخالت‌هاي غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران دو شاخص ميزان اختلال دولت در اقتصاد و اثربخشي دولت در اقتصاد را براي سالهاي 1338 تا 1381 تدوين كرده است.
اين شاخص‌ها در محدوده صفر تا ده تعريف شده‌اند كه عدد صفر در آنها نشان‌دهنده كمترين سطح اختلال و اثربخشي (بيشترين عدم اثربخشي) و عدد ده نشان‌دهنده بيشترين سطح اختلال و اثربخشي (كمترين عدم اثربخشي) مي‌باشد.
شاخص اثربخشي دولت ميزان اعتبار سياست‌ها و قوانين و مقررات دولت و همچنين اثربخشي آنها را دربر مي‌گيرد.
* شاخص كل اختلال از سه جزو اختلال سياستگذار، اختلال مالكيت و تصدي‌هاي دولت و اختلال تنظيم قوانين و مقررات دولتي تشكيل شده است.
اهميت هر يك از اين اجزا به ترتيب 55، 18 و 27 درصد است. اهميت نسبي اجزاي شاخص كل اختلال دولت نشان مي‌دهد كه اهميت اختلال سياستگذاري بيشتر است.
به عبارت ديگر در اقتصاد ايران سياست‌هاي اتخاذ شده توسط دولت بيش از آنكه موجب رفع موانع، كاستي‌ها و اختلالات بازارها شود، با تبديل شدن به عامل اختلال از كارآيي تخصيص منابع مي‌كاهد.
بنياد هريتيج و موسسه فريزر سالانه اقدام به محاسبه و انتشار شاخص آزادي اقتصادي براي تعداد زيادي از كشورهاي جهان مي‌كنند.
اطلاعات مورد استفاده در محاسبه شاخص‌هاي اين دو موسسه علاوه بر ابعاد بودجه‌اي و تصديگريهاي دولت، بعد غيربودجه‌اي مداخلات دولت در زمينه سياست پولي، مقررات و تنظيمات دولتي، بازار كار، تجارت خارجي، حقوق مالكيت و... را نيز پوشش مي‌دهند.
* بررسي اين دو شاخص براي ايران و مقايسه آن با ديگر كشورهاي جهان مي‌تواند تصوير مناسبي درباره نقش غيربودجه‌اي دولت در اقتصاد ايران فراهم سازد.
اندازه دولت بعد از انقلاب
افزایش حجم و اندازة دولت در دهه های اخیر یکی از موضوعات اساسی در علوم اجتماعی بویژه در علم اقتصاد بوده است. در سراسر قرن بیستم، اکثر کشورهای صنعتی و در حال توسعه به رغم تفاوت های آشکار در ساختارهای نهادی و جمعیتی، شاهد رشد چشمگیر مخارج عمومی بوده اند.
حجم دولت در کشورهای صنعتی از 12٪ در سال 1913م به حدود نصف GOP در دهه های اخیر افزایش یافته است.[1]
وضعیت کشورهای در حال توسعه نیز این گونه بوده و از دهة 1960 م به بعد، هر ساله مخارج دولتی سیر صعودی داشته و از حدود 15% در سال 1960م به بالای 30% در دهه 1990م افزایش یافته است.[2] آمار نشان می دهد در کشور ما نیز همین روند وجود داشته، هر ساله با رشد فزایندة مخارج دولتی روبرو بوده ایم. این میزان که در سال 1338، 11٪ بوده در سال 1357 به اوج خود (3/35٪) رسیده و بعد از آن با نوسان، حدود 30٪ در سال 1367 به حدّاقل خود (3/15٪) رسیده و بعد از آن و پایان جنگ تحمیلی علی رغم اجرای سیاست های تعدیل و خصوصی سازی و حذف رایانه ها و نظایر آن، این روند، سیر صعودی داشته است.
این رشد صعودی حجم دولت دانشمندان را به تفکّر فرو برده و دلایل نظری زیادی برای توجیه این امر بیان شده است و این تئوری ها در ادبیات «انتخاب عمومی» مورد بحث و بررسی و آزمون های تجربی واقع شده است. این تئوری ها از مناظر مختلف تقسیم بندی و تجزیه و تحلیل شده اند.
هاسلی و بورچردینگ[3] (1997م) این تئوری ها را به دو گروه نهادی[4] و غیرنهادی[5]، و از منظری دیگر به تئوری های سیاسی[6] و غیرسیاسی[7] تقسیم بندی نموده اند و از نگاهی دیگر نیز این تئوری ها، تئوری های طرف عرضه و طرف تقاضا قلمداد می شوند. در ادبیات موجود کتاب های فارسی اقتصاد بخش عمومی، این تئوری ها به الگوهای خرد و کلان بخش عمومی[8] یا فقط در قالب الگوهای کلان رشد بخش عمومی[9] مطرح گردیده اند.
به طور کلّی دیدگاه های غیرنهادی بر ابعاد مکانیکی رشد بخش عمومی تأکید دارند و این نگاه نیز بر تئوری مرسوم نئوکلاسیک اقتصادی استوار است که اساساً نسبت حجم دولت را نتیجة تحوّلات شرایط اجتماعی و بازار می دانند.
از طرف دیگر الگوهای نهادی اساساً بر مدل های سیاسی رشد مخارج دولت در رابطه با فعالیت های رانت جویانه در بین رای دهندگانِ مالیات پرداز، گروه های دارای منافع خاص و دیوان سالاران دولتی تأکید دارند.
در این مقاله عوامل رشد دولت، از دو منظر نهادی و غیرنهادی بحث خواهد شد و مطالعات تجربی و با اشاره به تئوری های موجود، سعی خواهد شد سایر دیدگاه ها به نوعی درون این موضوع بررسی شود. در ادامه نیز به بحث رابطة تئوری سیکل های سیاسی رابطه و تأثیر آن بر کسری بودجه و افزایش حجم دولت پرداخته خواهد شد. در پایان، نیز به مطالعة تجربی انجام شده در مورد ایران و نتیجه گیری از مجموع مطالب پرداخته خواهد شد.
قبل از شروع بحث لازم است اشاره شود که برای اندازه گیری اندازه دولت، شاخص های گوناگونی وجود دارد که هر کدام دارای نقاط قوت و ضعف خاصی می باشند. شناخته ترین معیار در این زمینه نسبت هزینه های دولتی به کلّ هزینه ها و یا GDP است . ما نیز به همین ملاک توجه خواهیم داشت.[10]
1 ) نگرش های غیرنهادی
به طور عمومی مدل های غیرسیاسی این گونه فرض می کنند که دولت به خاطر شکست بازارهای خصوصی در فراهم نمودن سطوح دلخواه خدمات عمومی معین، اقدام به تهیة این گونه کالاها می نماید؛ در این زمینه، این که دولت به خواست چه افراد و گروه هایی توجّه می کند یکی از موضوعات اساسی است. در این گونه مدل ها این گونه فرض می شود که در نظام های اکثریتی رای دهندگان میانه، نقشی اساسی و کلیدی در مشخص کردن سطوح مخارج دولتی ایفا می کنند. پس شیوة کلّی برای ترسیم تقاضای خدمات عمومی، معین کردن تقاضای رای دهندگان میانه است، و این امر به ترجیحات رای دهندگان، درآمدها، مقدار مالیات برای هر واحد خدمات و قیمت کالاها و خدمات خصوصی بستگی دارد.
در طرف عرضه تحلیل های غیرنهادی، تئوری «بیماری هزینه بامول»[11] به عنوان یکی از مهمترین تئوری ها قلمداد می شود. بامول (1967م) در تئوری خود چنین بیان کرد چون بخش دولتی تا حدّ زیاد کاربر است، نرخ های رشد بهره وری این بخش به احتمال زیاد در مقایسه با صنایع سرمایه بر بخش خصوصی پایین خواهد بود و این امر نیز موجب افزایش قیمت نسبی خدمات دولتی در طی زمان می گردد و از آنجا که تقاضای کالاهای عمومی دارای حساسیت قیمتی نیست، افزایش در قیمت نسبی خدمات دولتی مستلزم افزایش ارزش واقعی مخارج دولتی است.
مطالعات فراوانی موضوع افزایش پیوستة قیمت نسبی خدمات دولتی را به اثبات رسانده اند و در حال حاضر بی کشش بودن تقاضای قیمتی و خدمات دولتی به عنوان حقیقتی ثابت در ادبیات انتخاب عمومی، مقبول است.
اکثریت دانشمندان بخش عمومی این دیدگاه بامول را به عنوان منبع مهم گسترش بخش عمومی پذیرفته اند.
یکی دیگر از عناصر مرسوم و قدیمی توضیح دهنده رشد حجم دولت، افزایش درآمد است. واگنر[12] (1893م) در قرن 19م بیان کرد که با روند رو به رشد جامعه و اقتصاد آن در طی زمان، نقش دولت در مسایل بودجة مالی هم بر حسب شرایط نسبی و هم مطلق افزایش می یابد . وی این امر را «قانون گسترش مخارج دولتی»[13] نامید.
بیشتر محققان معاصر واگنر از نظریة وی حمایت نکردند، امّا مطالعاتی که بعد از سال 1969 میلادی در مورد این قانون صورت گرفت، مؤید دیدگاه وی می باشد.[14]
در تئوری های غیرنهادی، «جمعیت» به عنوان یکی از عوامل دخیل در رشد اندازة دولت مطرح است. این که جمعیت چگونه بر این امر تأثیر می گذارد، این گونه بیان می شود که جمعیت در تابع تقاضای رای دهندگان میانه از طریق خنثی کردن تأثیرات مصارف مشترک و کاهش سهم مالیاتی رای دهندگان میانه، وارد تابع تقاضای رای دهندگان میانه می شود. با فرض کشش قیمتی صفر و فرض هزینة نهایی ثابت، برای کالاها و خدماتی که به صورت عمومی فراهم شده اند. جمعیتِ بیشتر مستلزم مخارج عمومی کمتری به عنوان سهمی از GDP می باشد، زیرا کالاهایی که توسط بخش عمومی فراهم شده در بین افراد بیشتری تقسیم می شود.
از طرف دیگر، بعد شراکتی، قیمت مالیاتی هر واحد خدمات دولتی را برای رای دهندگان میانه کاهش می دهد و چون قیمت کاملاً بی کشش نیست، مقدار تقاضا را افزایش می دهد.
مطالعات اخیری که دربارة ارتباط بین تغییرات جمعیتی و حجم نسبی دولت صورت گرفته ـ مثل مطالعه بورچردین، فریز و گارزانی (2002م) ـ همانند مطالعات قبلی ارتباط معنی داری را بین این دو پیدا نکرده اند.
به فرایند گسترش حجم دولت از منظر جهانی شدن و باز بودن اقتصادی نیز پرداخته شده است. جهانی شدن اقتصاد با گسترش رشد حجم تجارت کالاها و خدمات نهایی در بین کشورها ، تحرک بین المللی عوامل تولید (سرمایه و کمتر نیروی کار) و تحوّلات تکنولوژیکی همراه است و از طرفی نیز در طی این فرایند اهمیت مرزهای ملّی کم رنگ تر شده و به تعبیر برخی با مرزهای شیشه ای روبرویم و این فرایند که همراه با اموری همانند آزادسازی تجاری و مالی و تعدیلات ساختاری است به نوعی حاکمیت بازار و کم رنگ تر شدن نقش دولت ها را دربردارد و حتّی برخی، حذف دولت های ملی را در طی این فرایند پیش بینی کرده اند. طبق مطالعه انجام گرفته توسط رودریک (1999م) و دیگران بر خلاف تصوّرات و دیدگاه های اولیه، اقتصادهای بازتر دارای دولت های بزرگ تری بوده اند.
طبق مطالعة وی که با مقایسه بین درجة باز بودن اقتصاد که به واسطة شاخص سهم تجارت در GDP (به عنوان شاخصی برای اندازه گیری جهانی شدن اقتصاد) و حجم دولت که به واسطه شاخص مخارج دولت در GDP سنجیده می شود ، نشان داد که یک ارتباط مثبت، قوی و محکم بین باز بودن اقتصاد و اندازة دولت وجود دارد.
وی در توضیح این امر این تئوری را بیان کرد که: «مخارج بالای دولتی در اقتصادهایی که در معرض ریسک بیرونی (خارجی) زیادی واقع شده اند، در واقع نقش کاهندة ریسک را بازی می کند و الزام دولت ها به ارایة بیمة اجتماعی، مهم ترین عامل در افزایش این مخارج است؛ در واقع دولت ها با این عمل سعی در کاهش خطرات ناشی از مواجه شدن با تجارت جهانی را دارند و مخارج بالاتر در واقع غرامتی در راه گسترش تجارت است و می توان گفت چون در این گونه کشورها به نوعی شکست های بازار افزایش یافته است، دولت ها مجبور به دخالت گسترده تر شده اند.
2) نگرش های نهادی
شاید بتوان گفت تئوری های مرسوم اقتصادی، فقط حدود نیمی و یا حتّی کمتر از این حد، بحث رشد مخارج بخش عمومی را توضیح می دهند؛ برای حل نهایی این معما، اقتصاددانان بخش عمومی مدل های جدید نهادی رشد بخش عمومی را مطرح برخلاف تئوری های سنّتی و مرسوم، نگرش های نهادی و سیاسی این گونه فرض می کنند که دولت وسیله ای برای طبقات مختلف گروه های ذی نفع می باشد که هر کدام به نوعی خواهان گسترش توزیع مجدّد درآمد به نفع خودشان می باشند، و این امر نیز به اندازه و قدرت نسبی این گروه ها بستگی دارد. در این نرگش در فرایند پیچیدة رقابت سیاسی، ائتلاف های قوی تر، منافع توزیع مجدد درآمد را به دست می آورند و همان طور که ساختار مالکیت سیاسی به طور متقارن دگرگون می گردد، توزیع مجدّد بیشتری اتفاق می افتد و اندازة مخارج دولتی افزایش می یابد؛ اگر چه عوامل زیادی توزیع مجدّد را تحت تأثیر قرار می دهد، قوانین و شیوه هایی که انتخاب جمعی را مشخّص می کنند، بسیار مهمّ می باشند.
در تئوری های نهادی، ایدئولوژی به عنوان یک عامل مهم توضیح دهندة رفتار دولت ها و عامل رشد دولت به حساب می اید. استگلیر(1971م) نقض استواری بر ایدئولوژی را به عنوان توضیح دهندة رفتار دولت، مطرح کرد. وی موضع قوی و شدیدی را علیه اهمیت ایدئولوژی اتخاذ کرد و استدلال نمود که تقریباً تمام رفتار های سیاسی وابسته از لحاظ اقتصادی می توانند به واسطة نفع شخصی اقتصادی توضیح داده شوند؛ ولی وی در این دیدگاه ناموفق بود و در واقع شکست برای اثبات اهمیت ایدئولوژی بود.
متعاقب این مطالعة مقدماتی، مجموعة زیادی از تحلیل های تجربی دربارة رای گیری کنگره نشان دادند که عوامل اندازه گیری کنندة ایدئولوژی، قدرت مهمی در توضیح رای گیری کنگره دارد.
در واقع می توان گفت آنچه که محققین را قانع کرده ایدئولوژی متغیر مهمّی است، تلاش های بالنسبه ناموفق در زیر سؤال بردن این تئوری بوده است.
در واقع نتیجة مطالعة اصلی کوو روبین(1979م) اثبات این مطلب بود که ایدئولوژی مهم نیست، ولی آنها در این امر ناموفق بودند. پلتزمن[15] نیز بعداً (1985 و 1984م) تلاش خود را به کار بست که نشان دهد ایدئولوژی مهم نیست، ولی او نیز به این نتیجه رسید که ایدئولوژی مهم است، هر چند شاید طبق یافتة وی این اهمیت به اندازه آنچه که دیگران بیان کردند، نبود.
طبق گفته کوو روبین[16] مهم ترین تحقیق دربارة اهمیت ایدئولوژی و شاید مهم ترین تحلیل اقتصاد عمومی رای گیری کنگرة تحقیق پول[17] و روزنتال[18] (1997م) می باشد. این دو در تحقیق خود به این نتیجه رسیدند که ایدئولوژی مهم ترین و تعیین کننده ترین نقش را در همه رای گیری های کنگره در آمریکا داشته است.
طبق گفته کوو روبین[19]، همة تئوری های سیاسی و نهادی این گونه بیان می شود که برخی از گروه ها اصولاً حجم دولت را تحت تأثیر قرار می دهد، و هویت این گروه ها از تئوری به تئوری دیگر متفاوت است. این گروه ها، رای دهندگان بالنسبه کم درآمد در تئوری های ملتزر، ریچارد و پلتزمن، افراد به تازه اجازة رای یافته در تئوری های کنی[20] و هاستد[21]، زنان در تئوری لات[22] و کنی، و رای دهندگان مسن در تئوری های بکر و مولیگان می باشند و چنین تأثیری نیز از هر منبعی که بوده باشد فقط از طریق رای گیری کنگره انتقال می یابد. اصولاً در این تئوری ها توجّه زیادی به گنجاندن سیاست های انتخاباتی و گروه های ذی نفع در انتخابات در بحث افزایش حجم دولت صورت گرفته است.
در یکی دیگر از تئوری های نهادی، افزایش حجم دولت بحث هزینه های مردم مالیات[23] می باشد.
بکر و مولگان (1999م) به طور تجربی نشان داده اند که رابطة مثبتی بین کارآمدی سیستم مالیاتی و حجم دولت وجود دارد. هر اندازه که بار و هزینه های مرده کاهش می یابد حجم دولت افزایش خواهد یافت و برعکس نکتة اساسی این است که مالیات ستانی دارای هزینه های بار مرده است و مقدار مالیاتی که یک جامعه خواهان تحمل آن می باشد تابعی از این هزینه است و با کاهش این هزینه حجم دولت کاهش می یابد. طبق دیدگاه آنها سیستم مالیاتی کارآمدتر تأثیر رای دهندگان مالیات ده را نسبت به فشار رقابتی گروه های دریافت کنندة سوبسید کاهش می دهد و بنابراین اندازة بودجة دولت افزایش می یابد. به طور کلّی یافته های آنها دلالت بر این دارد که ایجاد مالیات ها از نوعی ارزشی افزوده (VAT) از دهه 1970م در تمام کشورهای OECD به غیر از کشور آمریکا به رشد مخارج دولت کمک نموده است.
یکی دیگر از عوامل رشد بودجة عمومی در ادبیات بحث، رشد دولت در نتیجة فعالیت های رانت جویانه بروکرات های دولتی است . اصولاً بروکرات های دولتی و اتحادیه های کارگری دارای انگیزة فراوانی در انتقال درآمدهای مالیاتی و دولتی به نفع خود می باشند.
نیسکانان[24] (1971م) در تئوری حداکثر کردن بودجه[25] بیان می کند که بروکرات های دولتی به هیچ وجه خواهان ارتقای رفاه عمومی نیستند و فقط رانت جویانی هستند که بودجه های بیشتری را طلب می کنند؛ زیرا اصولاً بروکرات ها به دنبال قدرت[26]، پرداخت های بیشتر[27] و نفوذ و شهرت[28] و مالکیت انحصاری در عرضة خدمات عمومی هستند. در نتیجه به احتمال فراوان، بودجه فراتر از سطح ایده آل رای دهندگان میانه انتخاب خواهد شد. اصولاً بودجه هنگامی گسترش می یابد که بروکرات ها تصویب می شود.
یکی دیگر از عوامل و نیروهای نئونهادی توضیح دهندة رشد نسبی دولت، افزایش درجة تصوّرات غلط مالی است. طبق این دیدگاه مالیات دهندگان به طور منظم بار مالیاتی شان را کمتر از حد برآورد می کنند در حالی که بروکرات های دارای نفع شخصی مخارج دولتی فراتر از سطح مطلوب رای دهندگان میانه را دنبال می کنند. این ایده و تصور غلط مالی در اشکال مختلف زیر تبلور می یابد:
1) پیچیدگی ساختار مالیات
2) ایده و تصوّر غلط نسبت به مالیات بندی بر املاک
3) حساسیت درآمدی ساختار مالیات
4) تصوّر و توهّم غلط بدهی[29]
5) تأثیرات فلای پیپر[30]
(یعنی رای دهندگان به غلط، تصوّر می کنند که کمک های بلاعوض پولی که آنها دریافت می کنند، قیمت مالیاتی آنها را پایین می آورد)[31]
از مطالعات جدید تجربی که با لحاظ هر دو جنبه تئوریها صورت گرفته (البتّه در غالب تئوری های جانب تقاضا و جانب عرضه) می توان به مطالعة کوو روبین (2002م) اشاره کرد. این دو در مطالعة خود در مورد آمریکا در دورة زمانی 1930 تا 1993م نشان دادند که قسمتی از رشد دولت در امریکا به واسطة افزایش قدرت دولت در جمع آوری مالیات بیشتر می باشد.
در یافته های آنها، اصلی ترین عامل رشد دولت، افزایش مشارکت نیروی کار زنان در تولید و به طور هماهنگ افزایش قدرت دولت در جمع آوری مالیات و درآمد زنان می باشد و مشارکت زنان در نیروی کار توضیح دهندة 60٪ افزایش حجم دولت در آمریکا در این مورد بوده است. ایدئولوژی نیز توضیح دهندة این رشد می باشد، ولی فقط قسمت کوچکی از تأثیر کلّ را می توان پوشاند.
علاوه بر دیدگاه های ارایه شده، تئوری های دیگری نیز از رشد دولت بیان شده است که این تئوری ها از لحاظ تجربی و نظری گسترش زیادی نیافته اند و نیازمند مطالعات بیشترند، از جمله می توان به تئوری های زیر اشاره کرد:
1) تغییر و تحوّل در ترجیحات اجتماعی و ایدئولوژی ها
2) کاهش در داده های اجتماعی از جمله کاهش سرمایه اجتماعی
3) افزایش هزینه های تولید خانوار
4) افزایش هزینه مطالعات
طبق این تئوری ها مخارج دولتی در طول زمان به دلیل این که مصرف کنندگان اولویت و تقدّم را به خدمات ارایه شده توسط بخش عمومی در مقایسه با خدمات ارایه شده توسط بخش خصوصی قایل میشوند رشد می کنند. سطوح پایین تر منابع اجتماعی قیمت مالیاتی رای دهندگان میانه را افزایش می دهد.
مشارکت زنان در نیروی کار به طور زیادی هزینه های خانواری خدماتی را که نوعاً خانوارها تهیه می کنند افزایش می دهد و تخصّص گرایی بیشتر و تقسیم کار هزینه های مبادله و معامله را افزایش می دهد.
اصولاً این تئوری ها با تحوّلات اوضاع اجتماعی اقتصادی و تأثیر این تحوّلات بر تقاضای خدمات دولتی در ارتباط می باشند و این تئوری ها برای اثبات، نیازمند آزمون های تجربی می باشند.
تئوری سیکل های سیاسی و تأثیر آن بر کسری بودجه و افزایش مخارج بخش عمومی
از منظری دیگر نیز به مسألة افزایش حجم دولت در ادبیات اقتصاد سیاسی و اقتصاد بخش عمومی نگریسته شده است و آن هم از نگاه سیکل های سیاسی است و ادبیات گستردة در این باره در اقتصاد سیاسی وجود دارد.
فرض اساسی در این زمینه آن است که دولت ها ابزارهای سیاسی را انتخاب می کنند و از این طریق نتایج سیاسی را تحت تأثیر قرار می دهند که این امر نیز مبتنی بر ملاحظات سیاسی، همانند میل به پیروزی در انتخابات یا ارتقای ایدئولوژی است. دولت ها با انگیزه های سیاسی میل به ایجاد سیکل های سیاسی هم در ابزارها (سیاست های مالی یا پولی) و هم در پیامدها (همانند رشد اقتصاد یا تورّم) دارند.
این تئوری دارای دو بْعد می باشد؛ یکی ازاین ابعاد و فرضیه ها این است که اصولاً سیاست مداران جویای مقام هستند، یعنی سیاست هایی را (از جمله سیاست های اقتصادی) برای بالا بردن شانس انتخاب دوباره خود به کار می گیرند. در مقابل نظریة دیگر این گونه فرض می گیرد که سیاست مداران به شیوة حزبی رفتار می کنند و طبق ایدئولوژی و مرام خود عمل می کنند.
در دهة 1970م این دو مکتب مبتنی بر این فرض سنّتی و مرسوم بودند که دولت ها تأثیر زیادی بر نتایج سیاسی دارند. در مقابل در دهة 1980 و 1990م محقّقان از هر دو مکتب، مدل های انتظارات عقلایی را وارد مدل کردند و این فرض مستلزم محدودیت سیاست گذاران در تأثیرگذاری بر نتایج کلان اقتصادی است؛ بنابراین در حال حاضر این تئوری ها شامل چهار نوع از مدل ها است: مدل های مقام جویانه سنّتی و عقلانی و مدل های حزبی سنّتی و عقلایی.
هر یک از این مدل ها کاربردهای مختلفی را به لحاظ ابزارهای سیاسی و نتایج آن ایجاد می کنند؛ برای مثال مدل های فرصت طلبانه (مقام جویانه) مستلزم کاربرد به جای ابزارهای سیاسی است که بر نتایج سیاسی قبل از انتخابات اثر می گذارد؛ در حالی که مدلهای حزبی تأثیرات سیاسی را بعد از انتخابات برجا می گذارند.
آزمون تجربی این مدل ها نشان داده شده است که اصولاً:
1) مدل های مبتنی بر انتظارات عقلایی بوضوح بهتر از مدل های سنّتی کاربرد دارند.
2) مدل های حزبی بهتر از مدل های فرصت طلبانه (مقام جویانه) عمل می کنند و مدل های فرصت جویانه منحصراً بر ابزارهای سیاسی تأثیر می گذارند و هیچ تأثیری بر پیامدهای سیاسی کلان اقتصادی ندارد.
اصولاً از دیدگاه های سیاسی دولت های بر سر قدرت که کمترین شانس و احتمال را برای انتخاب مجدد خود در دوره بعد می بینند، مستعدترین دولت ها برای ایجاد بدهی عمومی هستند و دولت های بر سر قدرت از درونی کردن هزینه های بدهی جلوگیری می کنند؛ زیرا این هزینه ها توسط حزب مخالف آشکار خواهد شد.
اصولاً دولت های برسرقدرت، برای بالا بردن شانس انتخاب خود در دورة بعد و کسب رضایت تودة مردم یا گروهی خاص به افزایش مخارج عمومی در برخی زمینه ها برای جلب رضایت اقشار خاص اقدام می کنند و سیاست هایی را اتّخاذ می کنند که به نوعی رضایت آنها را جلب کنند و این امور اصولاً به افزایش مخارج بخش عمومی منتهی می شود.
