بخشی از مقاله
مقدمه
ایاالت متحده آمریکا، پس از جنگ جهانی دوم صاحب یک نظام پیچیده از مؤسسات برنامه\ریزی و ضوابط برنامه\ریزی شد که در دو سطح ملی- منطقه\ای و منطقه\ای- محلی عمل می\کند. برنامه\ریزی شهری در آمریکا به علل مختلف تأثیری چشمگیر )چه مثبت و چه منفی( در تحوالت شهرسازی جهان داشته است. برخی از دستاوردهای شهرسازی آمریکا که به سایر کشورهای جهان رسوخ یافته است عبارتند از: ضوابط منطقه\بندی، مفهوم واحد همسایگی، معماری منظر و طراحی شهری، استانداردهای سرانه کاربری زمین، مدل\سازی در شهرسازی و غیره. به\طور کلی می\توان گفت تا حدود دهه 1960 برنامه\ریزی ایاالت متحده تحت تأثیر برنامه\ریزی جامع و طرح\های جامع سنتی بوده است، اما در عین حال شکل\گیری و تحوالت رویکرد برنامه\ریزی جامع در آمریکا به صورتی متفاوت از سایر کشورهای غربی به ویژه اروپا، انجام گرفته است. در واقع تحوالت شهرسازی در ایاالت متحده تابع ویژگی\های خاص این کشور بوده است که اهم آن\ها عبارتند از: وجود نظام فدرالیسم، تسلط مالکیت خصوصی زمین، نقش اقتصاد آزاد، تسلط اتومبیل و حومه نشینی، تأثیر جنبش\های سیاسی و اجتماعی و غیره. در ارزیابی مثبت از نظام برنامه\ریزی آمریکا می\توان استدالل کرد که دولت محلی مسئول امور محلی، دولت ایالتی متولی امکانات و خدمات کالن مقیاس و دولت فدرال تضمین کننده برابری مالی ایاالت برای توسعه علی\رغم منابع متفاوتی است که در اختیار هر کدام قرار دارد. لذا سطوح مختلف دولت با هم همکاری می\کنند و هریک مختاراند تا نوآوری\های خود را در انجام وظایفشان اعمال کنند.
.1 ساختار نظام فدرال در آمریکا
سازمان حکومتی ایاالت متحده از سه دولت فدرال، دولت\های ایالتی و دولت\های محلی تشکیل شده است. در آمریکا حاکمیت میان دولت فدرال و دولت ایالتی تقسیم شده است. هر دولت ایالتی نیز تعدادی دولت محلی ایجاد می\کند. در نتیجه مجموعه گسترده\ای از دولت\های متعدد و متنوع محلی به وجود آمده است. طوری که در 50 ایالت آمریکا حدود 87 هزار واحد حکومت محلی شکل گرفته است. کارکردهای هر دولت در ایالت\های مختلف متفاوت است و برخی از دولت\های وظایفی دارند که در ایاالت دیگر به عهده دولت\های محلی )شهرستان و شهر( است. افزون بر این محدوده حوزه اختیارات هر یک از این دولت\ها در ایاالت مختلف، متفاوت است. به\طور کلی در نظام فدرال آمریکا ارائه بخش مهمی از خدمات عمومی و رفاهی به عهده دولت\های ایالتی و محلی است که نمونه این خدمات عبارتند از: آموزش\عمومی، بهداشت\عمومی، نیروی\انتظامی، حمل\ونقل\عمومی، آتش\نشانی، آب\رسانی و غیره .(Mehdizadeh, 2006, p.147) در آمریکا در باالترین سطح، "نهاد مسکن و برنامه ریزی دولت فدرال"1 قرار دارد که وزارت مسکن و عمران شهری نامیده می\شود. وزارت مسکن و عمران شهری به واسطه نظارت مرکزی خود می\تواند نفوذ قابل توجهی بر دولت\های محلی در سراسر آمریکا اعمال کند.
.2تحوالت نظام شهرسازی آمریکا
\پاییز\و\زمستان.1390\شماره\7 آرمانشهر
-2-1 جنبش\ها و نهضت\ها
سیر تکامل گسترش شهرها در ایاالت متحده آمریکا تحت تأثیر چند عامل مشخص به وقوع پیوسته است، این عوامل عبارتند از: توسعه فعالیتهای صنعتی – گسترش راه\های ارتباطی– همکاری دولت با بخش خصوصی. در آمریکا برنامه\ریزی منطقه\ای همپای با گسترش فعالیت\های صنعتی و در نتیجه گسترش شهرها پیش رفته است و دارای سابقه\ای به همان اندازه است .(Shieh, 2001, p.28) این روند از نیمه دوم قرن 19 تا کنون، در دوره\های مختلف مبتنی بر نقیصه\های موجود، در قالب جنبش\ها، نهضت\ها و گرایش\ها متفاوت، اقدامات و مداخالت در نظام شهرسازی آمریکا را تعیین کرده است )جدول.)1
در اوایل قرن بیستم دو تغییر مهم در موفقیت برنامه\های شهرسازی آمریکا اثر گذاشت، در سال 1916 اولین طرح جامع نیویورک با تأکید بر سازماندهی به زمین و تفکیک اراضی به منظور نظارت بر کاربری زمین، ارتفاع و حجم ساختمان\ها تهیه شد و دیگری در سال 1922 که وزارت بازرگانی آمریکا به اهمیت زمین به عنوان یک عامل مؤثر در اقتصاد پی\برده و اولین مقررات مربوط به تفکیک اراضی را تهیه کرد. در سال 1926 مقررات دیگری بر تفکیک زمین وضع شد که شهرها و شهرک\ها را در بر می\گرفت. در دهه 1970 این نتیجه به\دست آمد که شهرسازی، مدیریت شهری و سیاست\های تأمین بودجه باید به صورت پیوسته و متصل به هم پیش برود تا اینکه دهه 1980، دهه مشارکت بخش خصوصی با شهرسازی در آمریکا است. در این دهه طرح\ها و برنامه\های توسعه شهری آمریکا بر مبنای تشویق بخش
خصوصی قرار گرفت .(Ghamami, 2005)
قرا ئتی از نظام شهرسازی آمریکا
145
شماره صفحه مقاله: 143-157
جدول:1 جمع بندی جنبش\های شهرسازی در ایاالت متحده آمریکا
جنبش\های شهرسازی
•سنت منظر آرایی2 یکی از اولین انگاره\های شهرسازی در امریکا بود که از برنامه\ریزی برای منظرآرایی و طراحی پارک در نیمه دوم قرن نوزدهم پدید آمد، فردریک ال آلمستد، به عنوان شخصیت اصلی و رهبر این جنبش، آمیزش پارک\ها و مناظر طبیعی را با بافت شهری، در جهت رفع تأثیرات منفی
رشد شهرها، که وی آن را گریزناپذیر و اساساً برای جامعه سودمند توصیف می\کرد، مؤثر می\دانست.
•مهندسی شهرهای زیست پذیر3 شهرها در نخستین مراحل صنعتی شدن به دلیل وجود عواملی همانند آلودگی\های زیست محیطی، آتش سوزی، بالیای مختلف\، زندگی مردم – به ویژه طبقات محروم – را به یغما می\بردند.
تبیین ارتباط بین رشد بهداشت همگانی و تحوالت اجتماعات شهری در گزارش\های جان گریسکام در مقاله\ای با عنوان ”وضع بهداشتی جمعیت کارگر نیویورک“ در سال 1845 در اثبات ارتباط میان شرایط زندگی کثیف و آلوده و بیماری.
•باغ شهر4
•شهر زیبا5 در اواخر قرن نوزدهم در اثر واکنش به موجی از اعتراضات مردمی که شهرها و شهرک\های خود را زشت و یا حداقل بی روح، خشک، خشن، رها شده و ناتمام می\دانستند جنبش «زیبا سازی شهری» پدید آمد.
•شهرسازی در عمل 6 شهر سازی در اولین گام برای تبدیل شدن از جنبش شهری به نوعی حرفه، در اولین کنفرانس\های برنامه ریزی شهری )NCCP( و نشست مربوط به مشکالت تراکم در سال 1909
- در دهه 1910 برنامه ریزان شهری روش جدیدی به نام «پهنه\بندی کاربری زمین» را به\کار گرفتند.
- نیویورک نخستین شهری بود که در سال 1916 آیین نامه و ضوابط پهنه\ای برای تمامیت آن ارائه و اعمال گردید.
- در پایان این دهه بیشتر از 800 شهر، یا در واقع حدود نیمی از جمعیت شهری ایاالت متحده، مشمول ضوابط قانونی پهنه\بندی کاربری زمینی و قواعد مربوط به آن بودند.
- مطرح شدن طرح ریزی جامع در دهه\های 1920 و 1930، که عصر عملگرایی شهری و یا کارایی شهری خوانده می\شد،که تاسیسات
و تجهیزات همگانی، فضاهای باز، حمل و نقل و جهت\های گسترش و رشد را هدایت می\کردند. این گونه برنامه\ریزی شهری طرح جامع نامیده شد.
- تبدیل برنامه ریزی شهری به مثابه حرفه در دهه 1940
•منطقه گرایی1940-1910 7
- به چالش کشیدن مرزها و مفاهیم قدیمی «شهر» در سال\های پایانی قرن نوزدهم در اثر رشد سریع شهرهای امریکا اندیشه "ناحیه مادر شهری استاندارد" را موجب شد.
- کمیسیون برنامه\ریزی منطقه\ای لس آنجلس در سال 1922 به عنوان پیش قراول این اندیشه )مجموعه واحد مدیریتی برای نظام توسعه کالبدی نزدیک به 40 شهرداری(
- طرح منطقه\ای نیویورک و حومه : )1929-30( طرحی جامع برای زیرساخت\های کالبدی مورد نیاز مادر شهری با جمعیت 20 میلیون نفر
- اعضای انجمن برنامه\ریزی منطقه ای امریکا با اتکا به نظریه های "گدیس" به برنامه\ریزی نظام\بندی برای تمامی مناطق و ایالت\ها فکر می\کردند که به موجب آن، مادر شهرها در مجموعه ای از زیرپهنه\های مرتبط با هم و با حومه\های سالم و شکوفا به تعادل می\رسیدند.
•مسکن همگانی و نوسازی شهری 8 اولین اقدامات در زمینه تنظیم آیین\نامه و مقررات ساختمانی در پاسخ به عدم توجه به کیفیت در ساخت و سازها، به عنوان بزرگترین مشکالت موجود در شهرهای در حال رشد اواسط قرن نوزدهم میالدی
•اندازه گیری و مدل سازی9 اضافه شدن تحلیل کمی و مدل سازی به تکنیک\های برنامه\ریزی شهری در دهه\های 1950 و 1960
•رشد شهری و زمینه\های زیست محیطی10 پس از جنگ جهانی دوم، پراکنده\رویی کالن شهری موجب پدیده "انفجار کالن شهر" شد. رشد حومه\ای در دهه\های 1950 و 1960 که موجب تحلیل رفتن چشم اندازهای طبیعی و در نتیجه موجب ترافیک و آلودگی هوا می\شد تقویت جنبش زیست محیطی را منجر شد که ریشه در حفاظت حیات وحش و بیابان داشت.
•محله\های نوسازی شده، شهرهای جدید و نوشهرسازی11
- بهسازی بافت شهری از طریق احداث محله\های جدید در زمین\های خالی و یا طراحی و سرمایه\گذاری مجدد در محله\ها و مناطق موجود، دو گزینه اساسی در برنامه\ریزی به شمار می\آیند.این\ها در واقع عبارتند از: توسعه بافت سبز در مقابل راهبردهای احیا و پرکردن قطعات زمین در بین ساختمان\های موجود. این نظریه\ها بعدها در جنبش موسوم به "شهرهای جدید" و همچنین در رویکردهای برنامه\ریزی و طراحی با عنوان "نو شهرسازی" ادامه یافت.
•نو منطقه گرایی: 12 محیط زیست، سیاست و برنامه\ریزی در آغاز قرن 21 نو- منطقه گرایی، متفاوت از منطقه گرایی\های نخستین که پراکنش برنامه ریزی شده فعالیت\ها را هدف قرار داده بودند. در واقع شهرنشینی مجدد و رشد فشرده را مد نظر قرار می\دهد.
- خطوط اصلی نو منطقه گرایی : تمرکز بر قلمروهای خاص و برنامه ریزی فضایی- بررسی مشکالت ایجاد شده به وسیله تفرق کالن شهری- یکپارچه کردن تخصص\های برنامه\ریزی و مطرح ساختن همه جوانب پایداری، محیط زیست، اقتصاد وغیره - اعتقاد به این که رشد کالن شهر بر کل مجموعه مناطق اکولوژیک تأثیر می\گذارد.- اهمیت برای طرح\های کالبدی، طراحی شهری، حس مکان و غیره.
•عدالت زیست محیطی 13 اصطالح "عدالت زیست محیطی" در اواخر دهه 1980برای توصیف فلسفه\ای که آگاهی زیست محیطی را با تأکید بر برابری قومی و نژادی می\آمیزد و به دنبال تغییراتی در رویه\های تجاری، دولتی و صنعتی است به کار برده شد.
- تمرکز بر فشارهای زیست محیطی و صدمات وارد شده بر اقلیت\های بومی -اهداف برنامه\ریزان: ایجاد فرصت\های برابر برای مشارکت در فرایند تصمیم سازی، به ویژه برای جمعیت\های محروم و محافظت از محیط زیست طبیعی
•پایداری14
(Authors according to American Planning Association, 2007)
آرمانشهر \پاییز\و\زمستان.1390\شماره\7
146
-2-2تحول عمده در نظام شهرسازی آمریکا
در ایالت متحده اگر چه به دلیل وجود ساختار فدرالیسم و تسلط اندیشه لیبرالیسم اقتصادی، الگوی برنامه\ریزی متمرکز به نسبت از نفوذ کمتری برخوردار بوده ولی تا حدود دهه 1960 الگوی طرح\های جامع- تفصیلی با تأکید بر اهداف کالبدی و مقررات منطقه\بندی، نقشی مسلط داشته است. اما در چند دهه اخیر به دلیل ناکامی طرح\های جامع- تفصیلی از یک طرف و مشکالت شهرنشینی و زیست محیطی از طرف دیگر چندین گرایش جدید در شهرسازی این کشور پدید آمده که جهات عمده آنها به طرف برنامه\ریزی راهبردی، توسعه پایدار و حفاظت محیط زیست، رفاه عمومی، عدالت اجتماعی، تقویت برنامه\ریزی محلی و مشارکت معطوف شده است. در حال حاضر اگرچه در بسیاری از شهرهای آمریکا، همچنان از طرح\های شهری با عنوان طرح جامع استفاده می\شود، ولی شکل و محتوای این طرح\ها به طور کلی عوض شده است.
تأکید بر تصمیم\سازی و سیاست\گذاری
از دهه 1970 به بعد سه تحول اساسی در الگوی
تأکید بر اهداف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
طرح\های جامع توسعه شهری آمریکا به ظهور رسیده
است
تأکید بر رویکرد فرهنگی
برنامه ریزی/ تهیه طرح/ اجرا و نظارت
•گرایش به روش\ها و موضوعات کیفی در برنامه\ریزی و طراحی شهری آمریکا در دو سه دهه اخیر
\پاییز\و\زمستان.1390\شماره\7 آرمانشهر
رواج قانونی ضوابط منطقه\بندی و مقررات تفکیک زمین و ضرورت تعیین انواع کاربری\ها و میزان نیاز به آنها روش\های تهیه طرح\های جامع را به سمت انجام مطالعات کامل جمعیتی و برداشت کامل کاربری زمین و در نهایت تهیه نقشه کاربری زمین و جدول سرانه\های کاربری منجر کرد. این نحوه نگرش باعث رویکرد افراطی نسبت به کاربرد استانداردهای فضایی سرانه\ها )استاندارد زدگی( در شهرسازی آمریکا شد، یعنی شهرسازی کمی و شهرسازی ضابطه\ای که نتیجه\اش یکسان\سازی سیمای\شهری، بی\هویتی فضاهای کار و زندگی، آسیب\های روانی و اجتماعی برای شهروندان بود. در مواجه با این رویکرد و اصالح آن مطرح\شدن روش\های کیفی، زیبایی\منظر، طراحی فضاهای شهری، حفاظت از بافت\های قدیمی و آثار تاریخی، برنامه\ریزی محیط زیست دغدغه نظام شهرسازی آمریکا قرار گرفت.
.3 برنامه\ریزی شهری در ایاالت متحده
-3-1 ویژگی\های برنامه\ریزی شهری
در چارچوب سازمان حکومتی آمریکا و ساختار نظام فدرالی ویژه آن، نظام برنامه\ریزی شهری در این کشور دارای ساز وکار خاص خود است که مهمترین ویژگی\های آن عبارتند از :(Ghamami, 2005, p.188)
1. \برنامه\ریزی برای کاربری زمین در ایاالت متحده، عمدتآً امری محلی است بطوری که حوزه کار و مشخصه آن اغلب به صورت محلی تعیین می\شود و تنوع بسیاری در روش\ها وجود دارد.
2. \ویژگی دیگر برنامه\ریزی آمریکایی محدودیت در قدرت تصمیم\گیری است. منشور حقوق شهروندان تضمین می\کند که افراد از تصمیمات ناعادالنه دولتی مصون باشند. در ایالت متحده برنامه اصوالً توسط نهاد قانون\گذار )دولت محلی( تهیه می\شود اما مدیریت آن را هیأت جداگانه\ای برعهده دارد.
3. \یکی دیگر از ویژگی\های برنامه\ریزی برای کاربری زمین در ایاالت متحده قرار داشتن تحت سیطره وکالی حقوقی دادگستری است. در عین حال که قانون همچون امری مقدس مورد احترام است، به دولت همواره با تردید نگریسته می\شود تا مبادا از قدرت و اختیاراتش سوء استفاده نماید.
-3-2 فرایند برنامه\ریزی شهری
این فرایند با تهیه برنامه و اجرای آن سروکار دارد. بازیگران گوناگونی، از شهروندان گرفته تا ادارات عمومی، بخش انتفاعی و گروه\های غیر انتفاعی، باید بتوانند در این مرحله شرکت کنند و به توافق رسیدن بر سر مسئله برای فرایند امری حیاتی است. توافق بر سر آنچه باید انجام گیرد و چگونگی تقدم و تأخر اهداف کوتاه مدت و بلند مدت نیز به همان اندازه سرنوشت ساز است. پس از آن که برنامه به طور عمومی مورد مباحثه و قبول قرار گرفت، وارد شبکه ای از مراحل تصویب می\شود. فرایند اجرای طرح که در پی تصویب آن آغاز می\شود از اهمیتی حیاتی برخوردار است. نه تنها واحد شهرسازی، بلکه ارگان\های بسیاری از جمله سازمان\های توسعه اقتصادی، حمل و نقل، فن آوری اطالعات، پارک\ها و مسکن در این
.(Saeednia, 2004)
(Saeednia, 2004)
شکل:1 مقایسه تعامالت در ساختار کمیسیونی و شورا- مدیر
قرا ئتی از نظام شهرسازی آمریکا 147
شماره صفحه مقاله: 143-157
فرایند دخیل اند. به طور کلی هر دولت محلی یک طرح جامع دارد که به عنوان چارچوب منطقه بندی و مقررات شهری هر ناحیه عمل می\کند. تأیید طرح و مقررات آن روندی قانونی است که بر عهده نهادی قانون\گذار و منتخب مردم )شورا( می\باشد و اجرای مقررات شهرسازی بر عهده اداره شهرسازی دولت محلی است.
جدول:2 مراحل فرآیند برنامه\ریزی
مراحل فرایند برنامه\ریزی در آمریکا
مرحله اول تشخیص مسائل و راهکارها
مرحله دوم تعیین مقاصد، اهداف و اولویت\ها
مرحله سوم جمع آوری و تفسیر داده\ها
مرحله چهارم آماده سازی طرح
مرحله پنجم تهیه برنامه\های اولیه برای اجرای طرح
مرحله ششم ارزیابی تأثیرات بالقوه طرح\ها و اجرای برنامه\ها
مرحله هفتم بازنگری و سازگار نمودن طرح\ها
مرحله هشتم بازنگری و سازگار نمودن طرح\ها - اجرای برنامه\ها
