بخشی از مقاله
رهیافت نوین در انتقال مدیریت شبکه های آبیاری
چکیده
توسـعه فیـزیکی شـبکه هـای آبیـاری، بدون توجه به نقش جامعه بهره برداران محلی، مناسبات، نظامها و مشـارکت آنـان در سـطوح مختـلف تصمیم گیری و برنامه ریزی، طراحی، اجرا و بهره برداری و نگهداری؛ پیـامدی جـز بروز مشکل توامان کاهش راندمان آبیاری به کمتر از ٣٠ درصد و تخریب و فرسودگی ساختار فیـزیکی شـبکه هـا نداشـته است. در حال حاضر ناکامی و عدم توفیق مدیریت دولتی در ساماندهی وضعیت شـبکه ها، گرایش سهیم نمودن بهره برداران مستقیم منابع آب در برنامه ریزی و ایجاد "مدیریت تلفیقی" را در مدیـران و بـرنامه ریـزان بخـش آب کشـور بوجـود آورده و تفکـر "مدیریت مشارکتی" و انتقال مدیریت شبکههای آبیاری را تقویت نموده است.
ایـن مقالـه بـرآن اسـت تـا در مقایسـه تجـارب ایـران بـا سـایر کشورهای جهان تبیین نماید که این انـتقال بـدون حمـایت هـای خـاص سیاسـی، تبـلور فضـای مناسـب، بهـره گیـری درسـت از تکنیکهای مشـارکت مدارانـه و تفکـر مشـارکت در تمـام سـطوح، در یـک مـنطقه، عقیـم مـانده و اثر بخشی آن در تقـابل بـا سـایر فعالیـتهای مـناطق مجـاور محـو خواهـد شـد. در ایـن راسـتا، ضـمن معـرفی "رهیــافت مشــارکت"، بـه ارائـه راهکارهـای ارتقـاﺀ بهـره وری و سیاسـتگذاری در انـتقال موئـر، سـریع و کـارای مدیریت شبکه های آبیاری، پرداخته می شود.
مقدمه
درگذشـته ، اکـثریت مـردم میهـن کهنسـال مـا ایـران ، از راه کشـاورزی امـرار معاش می کرده اند .
کشـاورزی منـبع اصـلی تـآمین معیشـت و نظـام بهـره بـرداری کشـاورزی ، عمـده ترین نظام اقتصادی و اصـلی تـرین محـور فعالیـتهای تولیـد بـوده اسـت . بدیـن تـرتیب نامناسـب بـودن نظامهای بهره برداری کشـاورزی و مسـایل و موانعـی کـه بـر سـر راه اسـتفاده بهیـنه از مـنابع تولیـد مطـرح بـوده ، مهمترین مسایل حیات اقتصادی مردم را تشکیل می داده است .
مشـکل سـاختاری بخـش کشـاورزی تـنها مـربوط بـه گذشـته هـای دور نـبوده ، بلکه پس از انقلاب سـفید وبـرنامه هـای نوسـازی اصـلاحات ارضـی ، موجـود و حتی شدت گرفته و پس از انقلاب اسلامی و بـالاخص در دهـه ٨٠ ادامـه یافـته اسـت . ایـن مشـکل در بخـش مدیـریت مـنابع آب نیـز ، بطور جدی مطـرح بـوده و مـی باشـد و از آنجـا کـه مـنابع آب نقـش تعییـن کنـنده ای در شـکل دهـی فعالیـتهای کشـاورزی و بـه تـبع آن فعالیـتهای اقتصـادی ایفـا مـی نمـاید ، توسـعه کشاورزی وابستگی فوق العاده ای به مدیریت منابع آب و به تعبیری این مشکل پیدا می کند .
در دو سـده اخیـر تغییـرات عمـده ای بـر روی نظـام بهـره بـرداری مـنابع آب صـورت گرفته است .
ایـن تغییـرات بویـژه از اواخـر قـرن نوزدهـم و پـس از اصـلاحات ارضی و در اختیار گرفتن مدیریت این بخـش توسـط یـک نهـاد سیاسـی انحصـاری (دولـت) پیـامدی جـز ناکـامی و عـدم توفیق در ساماندهی بهـره بـرداری مـنابع آب نداشـته اسـت . حرکـتهای نوسـازی از بـالا بـه پـایین و بـدون مشارکت حقیقی مـردم ، بیشـتر جنـبه سیاسـی بـه خـود گرفـته و بـه نـتیجه مطـلوب جهت توسعه این بخش منجر نگردیده اسـت . از طـرفی غالـباً توسـعه مـنابع آب ، صـرفاً در قـالب توسـعه سخت افزاری مورد توجه قرار گرفته اسـت ، در حـالی کـه توسـعه دارای جنـبه کیفـی و نـرم افـزاری نیـز مـی باشـد کـه بـدون توجه به آن اقدامات کمی وسخت افزاری به نتیجه مطلوب نمی رسد .
توسـعه فیـزیکی شـبکه هـای آبیـاری بـدون توجـه بـه نقـش جامعـه بهره برداران محلی ، مناسبات و نظامهـا و مشـارکت آنـان در سـطوح مختـلف مدیریـتی و بـروز مشـکل توآمان کاهش راندمان آبیاری به زیر ٣٠ درصد و تخریب و فرسودگی ساختاری فیزیکی آنها نمونه ای از این اقدامات می باشد .
عـدم موفقیـتها و کاسـتیهای موجـود طـرحهای فـوق ، ایـن گـرایش را در مدیـران و بـرنامه ریـزان بخـش آب کشـور بوجـود آورد کـه بـه سـهیم نمـودن بهـره برداران مستقیم منابع آب در برنامه ریزی و ایجـاد یـک مدیـریت تـلفیقی روی آورده و تفکـر مدیـریت مشـارکتی و انـتقال مدیـریت شـبکه هـای آبیاری تقویت گردد .
١- مشکلات مدیریتی شبکه های آبیاری
در ایـران پـس از گذشـت عمـر سـی و انـدی سـاله سـدها ، حـدود یک چهارم از اراضی پایین دست آنهـا ، فـاقد شـبکه هـای آبیـاری و زهکشـی مـی باشـد . افزایش تعداد سدهای بزرگ از سال ٥٨ تا ٦٨ به ١٨ و تـا سـال ٧٣ بـه ٢٨ عـدد رسـید و شـرایط بـه گونـه ای ادامـه یـافت که در آغاز برنامه دوّم توسعه اقتصـادی کشـور ، ٣٠ سـد در دسـت سـاختمان و ١٢٢ سـد در دسـت مطالعـه و دستور کار قرار گرفت و
ایـن در حـالی اسـت کـه بـرنامه هـای توسـعه شـبکه های آبیاری از موفقیت لازم برخوردار نبوده و توجه کـافی بـه تکمیـل شـبکه هـا معطـوف نگـردیده اسـت . در ایـن راسـتا وبالاخص در دهه اخیـر گسترش شـبکه هـای فـرعی مـورد بـی توجهـی بیشـتری قرارگرفـته انـد ( شـکل ١ ) . ساختار فیزیکی شبکه های موجـود نیـز بـه دلیـل مدیـریت بهـره بـرداری ضـعیف و نامناسـب و عـدم توجه به ساختار نـرم افزاری ، بـا راندمـانی پـاییـن در حـال تخـریب مـی باشـد . بـه تعبیر دیگر رهیافتهای اعمال شده تاکنون ، نتوانسته است به برونداد حفاظت ، توسعه کیفی و افزایش کارایی و بهبود بهره برداری شبکه ها دست یابد .
مشـکلات مدیریـتی شـبکه هـای آبیـاری را مـی تـوان در مسـائل و مشـکلات اجـتماعی و سیاسـی ، اقتصـادی و مـالی ، قوانیـن موجـود و تآسیسـات مـربوطه جسـتجو نمـود . در مطالعـه پـنج شـبکه آبیاری سـفید رود ، دز ، درودزن ، قـزوین و ورامیـن عمـده محدودیـتهای بهـره بـرداری بـه قـرار ذیـل مشخص گردیده است ؛
قانونمند نبودن مسایل آب ، کشاورزی و تشکلهای مردمی در این بخش بـی اعـتمادی کشـاورزان بـه بـرنامه هـای دولـتی و عـدم اعتقاد و پذیرش مسئولیت با توجه به عملکرد نامناسب نهادهای محلی در سالهای اخیر کوچک بودن قطعات و اراضی ، زیادی مشترکین و درآمد کم
عـدم هماهـنگی مـتولیان آب و زمیـن بـا یکدیگـر و بـا بهـره بـردارنخدمات بی ضابطه و بی برنامه گی دولت بخصوص در دهه ٨٠ در حمایت روستا و روستایی مشکلات فنی سازه های تآسیسات واسنجی وتحویلآب و محدودیت در ظرفیت کانالها هزینه های سنگین نگهداری و بهره برداری
شکل (١) روند توسعه شبکه های آبیاری و زهکشی در ٣٠ سال اخیر
از آنجـا کـه تدویـن نظـام مطلوب بهره برداری منابع و مصرف آب جز با تفکر ، نگرش و برنامه ریزی سیستمی و استفاده از دانش بومی و تشریک جوامع محلی امکان پذیر نمی باشد ؛ سوق دادن سرمایه گذاریها از
مـنابع دولتی به منابع غیر دولتی و سپردن کار مردم به تشکلهای مردمی ضرورت می یابد . تعیین راهکارهای جدیـد و مناسـب بـرای تحقّق ابعاد و سطوح مختلف مشـارکت مردم در مدیریت شبکه ها نیازمند بررسیهای عمیـق ، جـامع و بهـره جویـی از دیدگاههای مشارکت مدارانه می باشد و این تحقق نمی یابد مگر استراتژی برنامه ریزی و مدیریت مشارکتی و انتقال قدرت به جوامع محلی مورد توجه خاص قرار گیرد .
٣- تجارب مدیریت مشارکتی و انتقال مدیریت در ایران و جهان
١-٣- تجارب در ایران
در ایـران ، بکـار گیـری و تـبعیت از مفهـوم مشـارکت و توسـعه بـر پایـه ظرفیتهای بومی ، در پیش از انقـلاب تـنها منحصـر بـه تجـارب کوچـک در مقـاطع زمـانی مـنفرد بـوده است . از جمله این تجارب مـی تـوان بـه دو مـورد “ سـواد آمـوزی تـابعی” و“طـرح توسـعه در ﹶالشـتر لرسـتان ” اشاره نمود . این دو طـرح گـرچه بـا موفقیـت هـایی نیـز همـراه بـود لکـن بدلایـل مـتعددی از جمله فقدان جهت گیریهایی روشـمند ، سیاسـتها و عـدم تمـایلات حـاکمیت وقـت در توانمـند سـازی جامعـه محـلی و بعهـده گرفتن امـور مـربوط بـه خـود ، نهادیـنه نشـد و بـه نـتایج مطلوب دست نیافت . پس از انقلاب نیز تجارب اندک در مدیـریت تـلفیقی و مشـارکت مـنابع طـبیعی و بخصـوص در بخـش مـنابع و مصـرف آب بدلیل فقدان روش وعـدم آگـاهی بـر اصـول مشـارکت ، نـه تـنها بـه حـل مشکلات منجر نگردید بلکه در مرحله اجرا ، بـه قـلب مـاهیت خـتم شـد . در مدیـریت مشـارکتی شـبکه هـای آبیـاری ، تجـربیاتی در شـبکه های مختـلف دز ، سـفید رود و درودزن وجـود دارد کـه بـا توجـه بـه نظـر خـود متولیان آن ،مشارکت واقعی ومطـلوب بهـره بـرداران بوقـوع نپیوسـته و مـنجر بـه تدویـن الگـوی مناسـبی نگـردیده است . در بخش مـنابع طـبیعی نیـز پـروﮊه هـای مـتعددی چـون ریملـه لرسـتان ونوایگـان فـارس با چنین نتایجی به انجام رسـیده انـد . ذیـلاً بـه معـرفی طـرح حـبله رود کـه بـه نظر میرسد درجلب مشارکت واقعی جوامع محلی در بــرنامه ریــزی و اجــرای طــرحهای توســعه روســتایی بــا شــیوه هــای کــاملاً مشــارکت مدارانــه ، موفقیـتهای چشـمگیر و قـابل توجهـی کسـب نمـوده اسـت ؛ پرداخـته می شود. این پروﮊه توسط معاونت آبخیـزداری وزارت جهـاد سـازندگی و بـا مشـارکت بـرنامه عمـران سـازمان مـلل مـتحد (UNDP) و
همکـاری سـازمان خواروبـار کشــاورزی ( FAO) در سـال ٩٧ تعـریف و در حـال حاضـر مراحل نهایی خود را می گذراند.
١-١-٣- برنامه اقدام ملی سازماندهی پایدار منابع آب و زمین (پروﮊه نمونه حبله رود )
حـوزه آبخیـز حـبله رود بـا وسـعتی معـادل ٠٠٠/١٦٠/١ هکـتار دراسـتانهای تهـران و سـمنان (بخش شـمالی و جـنوبی ) واقـع شـده اسـت . ایـن پـروﮊه بـا هـدف اصـلی ، دسـتیابی بـه الگوی مناسب برنامه ریـزی ، مدیـریت ، اجـرا ، بهـر بـرداری و ارزیـابی چـند زیـر حوزه از حوزه آبخیز حبله رود ، تعریف و به اجرا در آمد . شکل (٢) چارت عملیاتی برنامه پروﮊه حبله رود را نشان میدهد.
بـرداری و نگهـداری شـبکه هـای آبیـاری را بـرنامه ریـزی کـرده و اداره می نمایند ، (شکل ٣) . این طـرح بـه ٢٣ واحـد آبیـاری کـه از نظـر وسـعت بسـیار مـتفاوت مـی باشند (از ٨٠ تا ٢٦٠ هکتار) تقسیم مـی طـرح حـبله رود در تـبیین جایگـاه و افـزایش نقـش مـردم وهمچـنین توانمند سازی جوامع محلی در سـطوح مختـلف از تشـخیص مشـکلات تـا تهیـه طـرح ، اجـرا و ارزیـابی وپـایش ، باتوجه به گذشت سه سـال از آغـاز طـرح بـه موفقیـتهای قـابل توجهـی دسـت یافته است. خلاصه ای از مهمترین دستاوردهای این طرح به قرار زیر می باشند؛
افـزایش تـوان شناسـایی مشـکلات ، نیازهـا ، تعییـن اولویـتها و ارائـه راه کارهـای موجـود برای حل آنها توسط جامعه محلی وظرفیت سازی .
ایجـاد صـندوق چـند مـنظوره توسـط جوامـع محـلی : دراین رابطه توسط مردم اساسنامه های مبتـنی بـر آداب وسـنن جامعـه تـنظیم گـردیده کـه شـامل کلیه موارد از قبیل سازمان مالی و کلیه مقررات فعالیتهای روستا می باشد.
تشـکیل گـروههایی تحـت عـنوان گـروههای هماهـنگی روسـتایی و هسته مرکزی روستا به مـنظور سـرعت بخشـیدن بـه فعالیـتهای روسـتا ، اطـلاع رسـانی ، انـتخاب بازرسـین ، بررسی طـرحهای مختـلف پیشـنهادی روسـتا ، تشـکیل گـروههای کـاری و... بـه تشـخیص و توسط جامعه محلی .
نقـش و حضـور فعـال زنـان درکـلیه فعالیـتهای روسـتا ؛ تعـدادی از اعضای شورای هماهنگی به تشخیص و نظر اهالی از بین بانوان انتخاب گردیده اند .
حضـور فعـال شـورای اسـلامی روسـتا در کـلیه مـراحل و فعالیـتها ؛ بهـبود نقـش مدیریتی و نظارتی شورا وتبیین جایگاه در جامعه محلی با توجه به وظایف قانونی شوراها تهیـه و اجـرای طـرحهای بسـیاری توسـط جوامـع محـلی حـوزه نظیـر حفـاظت و احیـاﺀ آبخیزها ، بهره برداری از منابع آب و خاک و سایر طرحهای زیربنایی .
در حـال حاضـر ، دسـت اندرکـاران پـروﮊه حـبله رود بـر ایـن بـاورند کـه پروﮊه در سطوح سازمانی وسـاختاری بخصـوص در سـطح جوامـع محـلی ، اسـتحکام نسـبی یافـته اسـت وهمچـنین نیـروی انسـانی کـارآمدی بـه میـدان آمـده ومشـارکت مـردم بـه مقیـاس در خوراعتـنا برانگیخـته شده است . به نظر می رسـد ، نهالهـای مشـارکت در حـوزه عمـلیات پـروﮊه ، ریشـه دوانـده ومـی توانـند در شـرایط مطلوب از دوام و قوام برخودار گردند .
٢-٣-تجارت درجهان
در سـالهای اخیر بویژه از اوایل دهه ١٩٧٠ ، رویکردهای مشارکتی به توسعه ، مورد توجه فراینده ای قرار گرفـته اسـت. ایـن توجه در رابطه با انتقال مدیریت شبکه های آبیاری و جلب مشارکت تشکل های مصرف کنـنده آب ،از اواسط دهه ١٩٨٠ و به صورت یک حرکت جهانی آغاز گردید . هدف از این حرکت ، انتقال مسـئولیت یک و یا تمام نقشهای تامین مالی آبیاری ، انحراف وآبگیری و یا توزیع آب ، نگهداری تاسیسات زیربـنایی ، بهسـازی شـبکه ها ، حل اختلافهای مربوط به آبیاری ، تخصیص حقابه ها و یا برنامه ریزی تقویم زراعی ، تعریف و در این راستا برنامه های متعددی در کشورهای مختلف ، به اجرا در آمد .
١-٢-٣- شبکه آبیاری کوادولا در سری لانکا
یکی از بزرگترین طرحهای برنامه تلفیق مدیریت آبیاری در سری لانکا ، در شبکه آبیاری “ کوادولا” اجرا گـردیده اسـت . متوسـط بـارندگی ایـن منطقه ١٣٠٠ میلی متر و محصول اصلی آن برنج می باشد . مهمترین تشکیلاتی که برای عملی ساختن این برنامه ، طراحی گردیده است عبارتند از “ سازمانهای مجاری توزیع آب” و “ کمیته مدیریت مشارکتی” که از طریق آن مسئولین وکشاورزان بطور مشترک ، بهره شود .
مـراحل واگـذاری بهره برداری و نگهداری به تشکلهای بهره برداری از کانالهای توزیع ، در این طرح ، به صورت ذیل بوده است ؛ سالهای ١٩٨٥-١٩٨٩ : ایجاد تشکلهای مجاری توزیع آب و واگذاری برخی از قراردادهای نگهداری به تشکلهای مذکور .
سال ١٩٨٩ : واگذاری مسئولیتهای نگهداری (کانالهای انتقال) به ٧ تشکل بهره برداری توزیع آب .
سـال ١٩٩٠ : واگـذاری مسـئولیتهای نگهداری کانالهای انتقال به تمامی تشکلهای کانالهای توزیع آب و دادن تعدادی از قراردادهای بهسازی شبکه ها به تشکلهای مجاری آب .
سـالهای ١٩٩٣-١٩٩٢ : واگـذاری کـامل مسئولیتهای کانالهای انتقال به ٦ تشکل بهره برداری سازمان مجاری توزیع آب .
سـال ١٩٩٤ : واگـذاری کـامل مسـئولیتهای کانالهای انتقال به تمامی تشکلهای بهره برداری مجاری توزیع و واگذاری قراردادهای بهره برداری به تشکل های بهره برداری مجاری توزیع آب .
عـلی رغـم ایـنکه طـرح کـوادولا از جملـه موفقترین طرحهای مدیریت مشارکتی به حساب می آید، با مشـکلاتی همچون سایر طرحهای این کشور مواجه است. اما چرا تا کنون روشهای مدیریت مشارکتی در این طـرح و سـایر طـرحهای سـری لانکا و یا به تعبیر دیگر تشکل های کشاورزان به موفقیت لازم نرسیده و از توصیه ها و بحث های اداری محدود ،نتیجه ای فراتر بدست ﻧﻴﺎﻭﺭﺩﻩ است .یکی از عمده دلایل میتواند در اداره مـالی شـبکه های آبیاری نهفته باشد . رپتو ١، فقدان کامل هر ﮔﻮﻧﻪ اصول بازرگانی در اداره مالی امور آبیاری را توصـیف نمـوده است . او نشان می دهد که چگونه کارکنان نهادهای آبیاری ،اهداﺀ کنندگان کمک مالی، نهـاد های مشاور سیاستمداران و همچنین کشاورزان با نفوذ و تشکل های قدرتمند کشاورزان، تلاش می کنند تـا جـریان اعتبارات و سایر منابع تحت کنترل خود را به حداکثر برسانند . هیچ گونه مسئولیت پاسخ گویی و حسـاب رسی مالی وجود نداشته و کشاورزان از پرداخت عوارض خود طفره می روند . از طرفی ، از آنجا که نهادهای دولتی از نظر مالی ، وابسته به عوارض مذکور نیستند ، هیچ گونه انگیزه ای برای ارائه خدمات بهتر به کشاورزان ندارند که در نتیجه بهبود و پیشرفت واقعی در بهره برداری و نگهداری
