بخشی از مقاله
مطالعه تطبیقی تفکیک قوا در کشورهای ایران و فرانسه
چکیده:
این مقاله به بررسی مفهوم تفکیک قوا می پردازد و ویژگی های قوای سه گانه (مجریه، قضائیه و مقننه) در دو کشور ایران و فرانسه مورد بررسی قرار می گیرد. مراد از تفکیک قوا دستیابی به نوعی روش سیاسی است که ضمن طبقهبندی وظایف و مسئولیتهای قوا و نهادهای حکومتی، از انفصال و پراکندگی دستگاههای حکومتی و مهمتر از همه تمرکز قدرت در دست یک شخص یا یک گروه اقلیت جلوگیری نماید. در واقع تقسیم وظایف و فقدان تداخل قوا در حوزه وظایف و اختیارات یکدیگر و جلوگیری از تمرکز قدرت و نیز نظارت قوا بر یکدیگر همه میتواند به این معنا باشد که حقوق و آزادیهای مشروع و اساسی مردم محفوظ بماند و نهادهای حکومتی در محدوده تعیین شدهای به اجرا و سامان امور بپردازند.
واژگان کلیدی: تفکیک قوا، قانون اساسی، قوه مجریه، قوه قضائیه، قوه مقننه
1. مقدمه
در قوانین اساسی کشورهای ایران و فرانسه تفکیک اصلی پذیرفته شده است و ساختار کلی حکومت را سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه تشکیل میدهند. در فرانسه نحوه تنظیم روابط و مناسبات بین قوای مختلف، رژیمی نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی را تشکیل داده است. در جمهوری اسلامی ایران، طبق اصل 57 قانون اساسی، قوای سه گانه مجریه و مقننه و قضاییه، از هم مستقل بوده و همه آنها تحت نظارت عالیه مقام رهبری قرار دارند. تفکیک قوا به مفهوم توزیع قدرت حکومت بین سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه، یکی از مفاهیم بنیادی عرصه سیاست است. در نظامهای نیمهریاستی مثل نظامهای پارلمانی، ریاست دولت از ریاست حکومت تفکیک شده است. رئیس جمهور رئیس کشور محسوب شده و ریاست حکومت بر عهده نخست وزیر است. اما برخلاف نظامهای پارلمانی رئیس کشور صرفاً یک مقام تشریفاتی نیست و از اختیارات فراوانی برخوردار است. فرانسه به عنوان یک نظام نیمهریاستی از سال 1958 با تصویب قانون اساسی جمهوری پنجم به این شیوه اداره میشود. تا پیش از آن فرانسه با نوعی نظام پارلمانی اداره میشد که تفکیک قوا نیز در آن رعایت شده بود و در نتیجه این وضعیت دولتها به راحتی توسط پارلمان سرنگون میشدند(غمامی،1386،ص.(102 در این نوشتار ضمن پرداختن به مفهوم تفکیک قوا، به بررسی تطبیقی این اصل در دو کشور ایران و فرانسه پرداخته می شود.
2. اصل تفکیک قوا
استقلال قوا یا تفکیک قوا1 اصطلاحی که توسط شارل دو منتسکیو سیاستمدار فرانسوی ابداع شده است، مدلی برای روش حکومتی یک حکومت بوده و از جمله مفاهیم بنیادین پذیرفته شده و پیادهسازی شده در سازماندهی کلان بسیاری از نظامهای حکومتی دنیای کنونی است. منتسکیو در سده هجدهم، نظریه تفکیک کامل قوای مقننه، مجریه و قضائیه را مطرح کرد. وی معتقد بود در هر کشوری که همه قوا زیر نظر یک تن باشد، آزادی تحقق نمییابد؛ از این رو، بهترین راه حفظ حکومت و جلوگیری از حاکمیت یک فرد یا یک گروه، آن است که در نظام سیاسی میان قوای حکومت موازنه برقرار شود تا هر قوه بتواند بر قوای دیگر نظارت کند(اشرافی،1385،ص.(124 به موجب این مدل بینالمللی، حکومت به شاخههای مستقلی تفکیک و تقسیم میشود که حیطه مسئولیت و اختیارات مشخص و مستقلی از هم دارند. گرچه هر شاخه قادر است در قدرت اعمالی توسط شاخههای دیگر محدودیت هایی اعمال نماید؛ این محدودیتها را در اصطلاح » نظارت و توازن یا تعادل قوا« می گویند، تا بدین ترتیب از جمع شدن و انحصار قدرت در یک قوه جلوگیری شود. شاخههای مختلف یک حکومت معموﻻً به صورت قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضاییه میباشند. طرفداران تفکیک قوا معتقدند که رعایت این اصل موجب تثبیت حاکمیت مردم و جلوگیری از استبداد میگردد. مخالفان میگویند تفکیک قوا فرایند تصمیمگیری و اجرا را در کشورها کند تر مینماید. قوای سهگانه یا قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران، بر طبق اصل پنجاه و هفت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه قانونگذاری، قوه مجریه و قوه قضائیه. این قوا زیر نظر مقام رهبری و مستقل از یکدیگر برطبق اصول قانون اساسی فعالیت میکنند. تکثر تلقی از تفکیک قوا می تواند دلایل گوناگونی داشته باشد. به طور کلی می توان به سه تلقی از نظریه تفکیک قوا اشاره کرد(لک زایی،:(1383
در برداشت اولمی توان از تقسیم کارها و توزیع وظایف میان قوا و نهادهای حکومتی نام برد. در این برداشت صرفاً تسهیل در انجام وظایف، مورد توجه و نظر است و این که کارها به صورت تخصصی اداره شده و سامان یابد. برای این منظور نظام های سیاسی به ایجاد سه قوه قانون گذاری، قوه اجرایی و قوه قضائیه مبادرت ورزیده اند. این هر سه قوه در محدوده قانون اساسی و وظایفی که برای آنان ترسیم شده است به اعمال قدرت می پردازند و امور کشور را سامان می دهند. در برداشت دوم از تفکیک قوا علاوه بر این که بر تقسیم کارها و توزیع وظایف تأکید می شود، به نوعی بر استقلال قوا از یکدیگر و جلوگیری از تداخل قوا نیز تأکید و اشاره می شود و قوا و نهادهای حکومتی ضمن این که وظایف خاصی بر عهده دارند، از دخالت در کار سایر قوا نیز منع می شوند و مهم تر این که قانون این اجازه را به قوا نمی دهد که در امور یکدیگر دخالت کرده و در نتیجه قوا و نهادهای حکومتی می بایست از همدیگر مستقل باشند. در سومین برداشت آن چه در نظریه تفکیک قوا اصالت دارد، جلوگیری از تمرکز قدرت در دست یک گروه اندک و یک شخص است. در واقع تفکیک قوا از ایجاد قدرت متراکم در دست یک شخص و یک گروه جلوگیری می کند و از این طریق از حقوق و آزادی های مردم محافظت می نماید. در این جا قوا از همدیگر مستقل فرض می شوند تا حقوق شهروندان پاس داشته شود و از تعرض به حقوق آن ها جلوگیری شود. ضابطهای که مونتسکیو برای اصل تفکیک قوا برگزیده، مهم ترین تظاهر حاکمیت یعنی قانون است. او قانون را ملاک گرفته و سه وظیفه حاکمیت در قبال آن را از یکدیگر متمایز میکند(منتسکیو،1370،ص:(396
- وظیفه قانونگذاری یعنی تامل، مشاوره، رایزنی و تصویب قواعد قانونی که بر عهده مجالس مقننه نهاده شده است.
- وظیفه اجرایی یعنی الزام به اجرای قوانین موضوعه در جهت ایجاد نظم عمومی و انجام کارها با میزان قانون و رعایت حدود و مرزهای مصوب. این وظیفه به عهده دستگاه اجرایی یعنی هیات دولت و سازمانهای اداری زیر مجموعه آن است.
- وظیفه قضا که به جهت رفع اختلافات مردم با یکدیگر و همچنین نظارت بر اجرای قوانین آمره و نهیکننده در ارتباط با جامعه بهکار میرود، این وظیفه را قضات دادگاهها اعمال میکنند.
اگر قوای مقننه و مجریه در هم ادغام شوند و در اختیار یک شخص یا یک گروه قرار گیرند، و نیز اگر قوه قضائیه از قوای مقننه و مجریه جدا نباشد، آزادی ناممکن میگردد. چنانچه قوهی قضائیه به قوهی مقننه بپیوندد، زندگی و آزادی در معرض نظارت خودسرانه قرار خواهد گرفت، زیرا در این وضع، قاضی قانونگذار هم هست. در میان این سه قوه، قوه قضاییه نقش حکومتی و سیاسی نداشته و به روشنی اهمیت دو قوه قانونگذاری و اجرایی در برابر این قوه سوم مشخص میشود.
3. قوه مقننه
در کشورمان مجلس شورای اسلامی به عنوان قوه قانون گذار(مقننه)، نظارت تام و کامل بر نهاد اجرایی کشور(قوه مجریه) اعمال کرده و قوه مجریه پاسخگوی قوه مقننه خواهد بود. وزرای معرفی شده توسط رئیس جمهور از طریق آراء نمایندگان مجلس رأی اعتماد می گیرند. مهم ترین مواردی که قوه مجریه تحت نظارت قوه مقننه باید پاسخگو باشد عبارت است از:
- اجرای قوانین مصوب قوه مقننه
- پاسخگویی به تحقیق و تفحص مجلس و سؤال و استیضاح نمایندگان مجلس
- اجرای دقیق قانون بودجه کشور
قوه مقننه در کشور فرانسه از دو مجلس »ملی« و »سنا« تشکیل می گردد که مجلس ملی عهده دار نظارت بر قوه مجریه بوده و دولت در برابر نمایندگان این مجلس پاسخگوست. نخست وزیر از طرف رئیس جمهور معرفی و وزرای معرفی شده از سوی نخست وزیر از طرف نمایندگان مجلس ملی مورد تأیید قرار می گیرند و در برابر مجلس ملی پاسخگو بوده ولی رئیس جمهور در برابر مجلس مسئولیتی ندارد. قانون گذار در قانون اساسی ایران و فرانسه، نهادی را برای نظارت بر قوانین لحاظ نموده است که این نهاد در قانون اساسی ایران »شورای نگهبان « و در قانون اساسی فرانسه »شورای قانون اساسی « نام دارد. تعداد اعضای شورای نگهبان قانون اساسی ایران، 12 نفر می باشند که این عدد در اعضای شورای قانون اساسی فرانسه 9 نفر می رسد. از لحاظ سیستم انتخاب اعضای شورای نگهبان، شش نفر از اعضای آن بایستی از سوی مقام رهبری منصوب می شوند؛ ولی شش نفر از اعضای دیگر آن که حقوقدان هستند، از سوی رئیس قوه قضائیه معرفی و با رأی مجلس انتخاب می شوند. در شورای قانون اساسی فرانسه سه نفر از سوی رئیس جمهور و سه نفر توسط رئیس مجلس ملی و سه نفر توسط رئیس مجلس سنا انتخاب می گردند. دوره عضویت شورای نگهبان در قانون اساسی ایران شش سال است و دوره عضویت اعضای شورای قانون اساسی فرانسه نه سال. رئیس شورای نگهبان در ایران با اکثریت آرای اعضای شورای نگهبان انتخاب می شود و دارای رأی مساوی با سایر اعضاء می باشد ولی رئیس شورای قانون اساسی در فرانسه از سوی رئیس جمهور منصوب شده و در صورت برابر بودن آراء، رأی وی تعیین کننده است. شورای نگهبان در قانون اساسی ایران به منظور عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام اسلامی و قانون اساسی تشکیل شده است. اما در قانون اساسی فرانسه، شورای قانون اساسی به منظور مطابقت قوانین بنیادی و آیین نامه های داخلی با قانون اساسی تأسیس شده است.در قانون اساسی ایران، تمامی مصوبات و قوانین مجلس شورای اسلامی به جز دو مورد استثنا شده در اصل نود و سوم به شورای نگهبان ارسال می شود و تا زمان اظهار نظر شورای نگهبان یا انقضای مدت مذکور در اصل نود و چهارم قابلیت اجرا ندارد؛ در حالی که در قانون اساسی فرانسه، تنها قوانین بنیادی و اساسی به شورای قانون اساسی فرستاده می شود . ارسال قوانین عادی به شورای قانون اساسی، تابع تشریفاتی است که در اصل شصت و یکم قانون اساسی فرانسه رقم خورده است. مسئله مهم در ارتباط با انطباق قوانین مصوب مجلس با قانون اساسی در ایران این است که در قانون اساسی ایران، لفظ »عدم مغایرت« آورده شده است که به این معنا است مطابقت لزومی ندارد و صرف عدم مغایرت با احکام اسلام و قانون اساسی کفایت می کند؛ ولی در قانون اساسی فرانسه، لفظ »مطابقت« آورده شده است. بنابراین قوانین بنیادی و مواردی که به شورای قانون اساسی ارسال می شود، بایستی »مطابقت« آن با قانون اساسی احراز گردد. در جدول شماره((1 نحوه نظارت قوه مقننه در دو کشور ایران و فرانسه ملاحظه می گردد.
جدول شماره(:(1 نظارت قوه مقننه و پاسخگوئی در برابر آن(اعرابی،1380،ص(127
کشور/ موضوع نحوه نظارت و پاسخگوئی
ایران پاسخگوئی قوه مجریه: .1 اجرای قوانین .2 تذکر، سؤال و استیضاح .3 تحقیق و تفحص .4 شکایات مردمی
از طرز کار قوه .5 اجرای دقیق بودجه سالانه کشور .6 انجام بعضی از امور خاص زیر نظر مجلس
پاسخگوئی قوه قضائیه: .1 اجرای قانون .2 تحقیق و تفحص .3 شکایات مردمی از طرز کار قوه
فرانسه نظارت بر قوه مجریه: .1 انتخاب اعضای قوه مجریه از طریق رأی اعتماد .2 سؤال نمایندگان از وزراء
.3 معرفی رئیس جمهور یا وزراء در صورت ارتکاب جرم به دادگاه عالی عدالت
4. قوه قضائیه
براساس قانون اساسی فرانسه، قوه قضائیه به عنوان یکی از قوای سه گانه و مستقل از قوای مجریه و مقننه به رسمیت شناخته شده است و به موجب اصل 64 قانون اساسی، رئیس جمهور مسئول تضمین استقلال این قوه است. در تشکیلات قضائی فرانسه، دادسرا اولین نقش در رسیدگی به دعاوی را دارد. دادسرا ابتدا قابلیت رسیدگی و تعقیب دعاوی و شکایات را مورد بررسی قرار می دهد و چنانچه دعوا قابل رسیدگی تشخیص داده شد. پرونده مراحل بعدی را طی خواهد کرد. یکی از ویژگی های برجسته نظام قضائی فرانسه وجود انواع دادگاه های تخصصی برای انواع جرایم و تخلفات می باشد به گونه ای که برای هر نوع جرم یک دادگاه مخصوص تعریف و تشکیل شده است. در جمهوری اسلامی ایران در مواردی که قوه مقننه تشخیص دهد، می تواند نسبت به تحقیق و تفحص از قوه قضائیه اقدام نموده و این در حالی است که در کشور فرانسه ساز و کار مشخصی برای نظارت قوه مقننه بر قوه قضائیه و پاسخگویی آن در برابر نمایندگان وجود ندارد(اعرابی،1380،ص.(126 ارکان اصلی قوه قضائیه در ایران شامل دادگاه عمومی، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری می باشد. در کشور فرانسه حراست از قانون اساسی بر عهده سیستم قضائی کشور است ولی در جمهوری اسلامی ایران این امر بر عهده رئیس جمهور بوده و در مورد قوانین مجلس، شورای نگهبان وظیفه بررسی و تشخیص عدم مغایرت قوانین مجلس با قانون اساسی را عهده دار است. در کشور فرانسه اگر شکایتی در مورد قضات و دیگر مأموران قوه قضائیه وجود داشته باشد، این شورا به عنوان شورای انضباطی قضات انجام وظیفه می کند. همچنین شورای دیگری پیش بینی شده است تا تعادل لازم را بین فعالیت های پارلمانی و اجرایی دولت به وجود آورد و از طریق نظارت بر قوانین و مقررات پارلمانی این مهم را انجام می دهد که شورای قانون اساسی نام دارد(همان،ص.(130 در جدول شماره((2 نظارت قوه قضائیه و پاسخ گویی در برابر آن در دو کشور ملاحظه می گردد.
جدول شماره(:(2 نظارت قوه قضائیه و پاسخگوئی در برابر آن(اعرابی،1380،ص(133
کشور/ موضوع نحوه نظارت و پاسخگوئی
ایران - پاسخگوئی دولت و سازمان های دولتی در مورد حسن اجرای قوانین به سازمان بازرسی کل کشور
- احقاق حقوق شهروندان نسبت به آئین نامه ها، تصمیمات اداری و ... توسط دیوان عدالت اداری
- بررسی شکایات مردم در دادگاه های عمومی
- پاسخگوئی رهبر، رئیس جمهور، وزرا و معاونین رئیس جمهور، همسر و فرزندان آن ها در مورد دارایی هایشان به
رئیس قوه قضائیه
- بررسی تخلف رئیس جمهور از وظایف قانونی در دیوان عالی کشور
فرانسه مقامات قضائی از مقامات اداری مجزا بوده و مسئولیت قوه قضائیه بر عهده شورای دولتی و دادگاه های اداری است.
شورای دولتی در نظارت بر قوه مجریه و ادارات دولتی و همچنین پاسخگوئی این گونه ادارات به شورای دولتی دو نوع
صلاحیت دارد:
- صلاحیت مشورتی و فنی در خصوص قوانین و آیین نامه های اداری و اجرایی.
- صلاحیت قضائی؛ شورای دولتی و دادگاه های اداری می توانند نسبت به شکایات مطرح شده در خصوص ادارات
از طریق شاکیان، حکم صادر کنند.
5. قوه مجریه
تاریخ قانون اساسی فرانسه نشان از قدرت بی حد و حصر نهاد ریاست جمهوری دارد. طی دوره نخست که از 1791 تا قبل از جمهوری سوم حدود هشتاد سال به طول می انجامد، قدرت بی انتهای رئیس دولت به محدود یا نفی کردن حقوق بشر منجر شد. از جمهوری سوم به بعد بار دیگر سوء استفاده
