بخشی از مقاله
بودجه بندی عملیاتی و مشکلات این بخش
بودجه بندی عملیاتی و بسترهای مورد نیاز آن
کسب منابع و چگونگی تخصیص آن به آحاد جامعه، انگیزه اصلی تهیه و تنظیم بودجه دولت است. همه دولتها، چه در کشورهای پیشرفته که از روشهای نوین در تنظیم بودجه ¬بهره¬منداند، چه در کشورهای در حال توسعه که آثار فنون و روشهای کارامد کمتری در تنظیم بودجه آنها وجود دارد و چه در کشورهای توسعه نیافته با روشهای بودجه¬بندی کاملا‌ً ابتدایی، اقدام به تعیین و تدوین چگونگی کسب درامد و تخصیص آن در قالب برنامه¬ای مدرن، با عنوان «بودجه کل کشور» می-کنند. عمده¬ترین و رایجترین روشهای تنظیم بودجه در کشورها به ترتیب درجه رشدیافتگی آنها عبارتند از:
• بودجه متداول؛ در این روش، درامدها و هزینه¬ها، صرفاً براساس اقلام سالهای گذشته پیشبینی می¬شود بدون آن که معلوم شده باشد هزینه¬ها برای اجرای چه برنامه و هدفی است.
• بودجه برنامه¬ای؛ در این روش ابتدا اقداماتی که دولت موظف است از طریق دستگاهها در سال آینده انجام دهد مشخص می¬شود. سپس هزینه¬ها براساس فعالیتهای جاری و عمرانی از پیوستن طرحها، فعالیتها و برنامه¬ها به شکل فصل و امور تخصیص می¬یابد.
در این روش، به دلیل نبود اطلاعات مورد نیاز و یا بی¬ثباتی شرایط محیطی، پیشبینی بهای تمام¬شده فعالیتها، طرحها و برنامه¬های منظور شده در بودجه امکانپذیر نیست و تخصیص هزینه صرفاً برمبنای اطلاعات فعالیتهای مشابه در سالهای پیش و اعمال تغییرات آثار تورمی صورت می¬پذیرد.
از این روست که هنگام تصویب بودجه در مجلس، به دلیل در دسترس نبودن بهای تمام شده و محاسبات درخور اتکا، لزوم انجام بحث و جدلهای چندین و چند روزه، برای تصویب لایحه ضروری می-شود و گاهی اقلام تصویب و ابلا‌غ شده، در عمل دچار انحرافات متعدد از برنامه شده و یا در نهایت متوقف می¬گردد. لذا در چنین وضعیتی، کشمکشهای متعدد میان کارفرمایان دولتی و پیمانکاران به دلیل ناممکن بودن اتمام طرحهای واگذاری و واقعی نبودن قیمتهای تعیین شده برای اجرای امور، باعث طولانیتر شدن نوبتهای رسیدگی به اختلا‌فات مزبور در دادگاهها و پیامدهای ناخوشایند اجتماعی دیگری خواهد شد و این کلا‌ف سردرگمی است که کشورهای دارای این روش بودجه¬ای باید خود را از آن رها سازند.
• بودجه عملیاتی؛ در تنظیم بودجه عملیاتی، دستگاهها باید دو مرحله زیر را سپری کنند:
1- اندازه¬گیری حجم کار،
2- محاسبه بهای تمام شده فعالیتها، در سال آینده.
در تهیه و تنظیم اطلاعات پیشگفته، از کارشناسانی چون مهندسان صنایع در انجام زمانبندی دقیق و تعیین اندازه هر بخشی از جزئیات فعالیتها و در نهایت کل طرحها استفاده می¬شود. این محاسبات با توجه به آثار تورمی یا رکود و سایر عوامل محیطی، تجزیه¬وتحلیل شده و بهای تمام¬شده برای تولید و عرضه کالاها و خدمات تعیین می¬شود.
به دلیل اعمال دقت کافی در محاسبات مزبور و وجود ثبات اقتصادی و مهار نرخ تورم و کاهش نرخ سود بانکی، انحرافات ناشی از اقلام واقعی و بودجه به حداقل ممکن کاهش می¬یابد وطرحها نیز در زمان تعیین شده و منطبق با بهای تمام شده مصوب تحویلپذیر خواهند بود و لذا:
اولاً: رضایت کارفرما از پیمانکار موجب جلوگیری از بروز اختلا‌فات و تبعات آن در آینده خواهد شد،
ثانیاً: عملیات و وظایف تعریف شده برای مسئولان دستگاهها به طور کامل اجراپذیر بوده و افزایش سطح رضایت مردم و رفاه جامعه از دستاوردهای این روش است.
در حال حاضر، این روش در کشورهای توسعه¬یافته¬ که زمینه¬های اطلا‌عاتی لازم برای انجام محاسبات بهای تمام¬شده در آنها فراهم است،اجرا می¬شود.
یاداوری می¬شود به دلیل وجود پشتوانه¬های محاسباتی دقیق در طرحها و برنامه¬های ارائه شده به مجلس، چانه¬زنی نمایندگان هنگام بررسی و تصویب لایحه بودجه بر روی ارقام مندرج در لایحه منتفی و یا به عبارت دیگر ناممکن است زیرا این موضوع تفهیم و اثبات شده است که در صورت تغییر در بهای قابل اختصاص به انجام طرح، فعالیت یا امور مندرج در لایحه، اجرای آنها عملا‌ً با وقفه روبرو می¬شود. مردم نیز به تشکیلا‌ت دولتی خوشبین شده و به تدریج زمینه¬های اعتماد عمومی به دولتمردان تقویت می¬گردد.
مانع اساسی در دستیابی به بودجه عملیاتی در کشورهای در حال توسعه این است که دستگاههای اجرایی و بنگاههای اقتصادی این کشورها هنوز در محاسبه بهای تمام شده کالاها و خدمات تولید و عرضه شده در دوره¬های جاری و گذشته خود دچار مشکلات ریشه¬ای هستند. چگونه می¬توان انتظار داشت این سیستم ناکارامد بتواند بهای¬تمام¬شده کالاها و خدماتی را محاسبه و اعلام کند که در آینده قرار است تولید و عرضه شود و شاید برخی از اطلاعات آن هم به طور دقیق در دسترس نباشد.
• بودجه برمبنای صفر؛ این روش برای نخستین بار در سال 1973 در ایالات متحد امریکا ابداع و اجرا شد. اجرای این روش باعث نوسازی و تحول در دستگاههای دولتی می¬شود.
مراحل اجرای این روش به شرح زیر است:
1- شناخت واحد فعالیت،
2- دسته¬بندی هر واحد فعالیت در قالب گروه فعالیتها و برنامه¬ها،
3- ارزشیابی و درجه¬بندی گروه فعالیتها بر حسب اولویت آنها،
4- انتخاب و تخصیص بودجه به گروهی از فعالیتها که ثمربخشی آنها اثبات می¬شود.
در این روش، پس از اجرای این مراحل برخی از فعالیتها و واحدهای دوره پیش تعدیل و ترکیب جدیدی برای استفاده¬کنندگان بودجه تعریف می¬شود. این روش دارای مزیت انعطاف¬پذیری خاصی است.
از مشکلات اجرایی بودجه¬بندی بر مبنای صفر، مقاومت مدیران و مسئولا‌نی است که فعالیت آنها در دوره پیش، ثمربخش تشخیص داده نشده و تصمیم به حذف آنها گرفته می¬شود.
روش اخیر برای برنامه¬های درازمدت (چندساله) مورد استفاده قرار می¬گیرد و با تلفیق آن با روش بودجه عملیاتی، امکان اجرای عدالت، تخصیص بهینه منابع و امکانات، در اختیار دولتمردان قرار خواهد گرفت.
بدیهی است در بخش عمومی وخصوصی مدیرانی موفقترند که بتوانند 5 وظیفه اصلی مدیریت یعنی برنامه¬ریزی، سازماندهی، هماهنگی، تصمیمگیری و نظارت و کنترل را به نحو احسن به انجام رسانند. بودجه عملیاتی و بودجه برمبنای صفر، ابزارهایی است که می¬تواند معیار قابل اندازه-گیری مناسب در خصوص برنامه¬ریزی، تصمیمگیری و کنترل صحت عملیات را در اختیار مسئولان قرار دهد. بنابراین، هرگونه تعلل در آماده¬سازی زمینه¬های لازم برای دسترسی به بودجه عملیاتی و توزیع عادلا‌نه ثروت و تخصیص بهینه هزینه¬ها، با استفاده از روشهای علمی آزموده شده در کشورهای صنعتی امروز پذیرفتنی نبوده و مسئولان ذیربط باید پاسخگوی مطالبات آیندگان باشند.
بودجه عملياتي ابزار كنترل رفتار دولت هاست
اشاره: جمشيد پژويان عضو هيا ت علمي دانشكده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي از صاحبنظران فعال در نقد و بررسي اقتصاد ايران است.
پژويان در گفت وگوي پيش روي و در پاسخ به پرسش هاي آتيه در خصوص وضعيت نظام بودجه ريزي ايران، اين مقوله را متا ثر از اقتصاد سياسي كشور و درآمدهاي نفتي را مهم ترين عامل انحراف عملكرد از اهداف عنوان شده در بودجه هاي ساليانه مي داند و معتقد است به دلايل گوناگون نهاد دولت الزامي به رعايت انضباط نمي ديده است، اين گفت وگو را پيش رو داريد:
آتيه: آقاي دكتر پژويان! بسياري از صاحبنظران اقتصادي-اجتماعي از جمله شما، نظام بودجه ريزي ايران را به دليل انحرافات فراوان در اجرا به نسبت اهداف از پيش تعيين شده، ناكارآمد ارزيابي مي كنند. به نظر شما اين ناكارآمدي ريشه در چه مسائلي دارد؟
جمشيد پژويان: دولت ها نه تنها در ايران بلكه در بسياري از كشورهاي جهان، كوتاه نگر هستند. در نتيجه به افزايش هزينه هاي خود به منظور كسب رضايت مردم تمايل دارند.
دولت ها معمولاً كسب رضايت كوتاه مدت مردم را بر مصالح ملي و بلندمدت كشور ترجيح مي دهند، از اين رو بيشتر به فكر حال هستند تا آينده.
نهاد دولت ايران همواره سعي داشته درآمدهاي خود را بيشتر از ميزان قابل تحقق نشان دهد. تجربه سال هاي گذشته نشان داده كه نهاد مجلس نيز همواره به كمك دولت آمده و كسري بودجه دولت را با اتكا به درآمدهاي نفت برطرف ساخته است، از اين رو دولت ها هيچگاه كسري بودجه را به عنوان يك احساس خطر يا يك موضوع نامناسب به شمار نمي آورند.
تجربه سال هاي گذشته نشان داده كه مجلس همواره نياز دولت براي بودجه اضافي را تامين كرده است. شايد بتوان درآمدهاي حاصل از فروش نفت را مهم ترين دليل بي انضباطي يا آنچه شما از آن به عنوان انحراف عملكرد از اهداف از پيش تعيين شده ياد كرديد، دانست.
نه نهاد دولت در دهه هاي گذشته تلاش جدي براي منضبط كردن دستگاه هاي تحت پوشش خود براي حركت در چارچوب ضابطه انجام داده است و نه نهاد مجلس به عنوان دستگاه ناظر و مقنن رويكرد مناسبي را براي مقابله با بي انضباطي دولت به كار بسته است.
آتيه: به نظر مي رسد، آنچه شما بدان اشاره كرديد نيز خود تا حدي معلول است...
-مسا له علت و معلول نيست. دولت ها در سراسر جهان به دنبال راضي نگه داشتن مردم براي جلوگيري از اعتراض، اعتصاب و بروز ديگر نارضايتي ها هستند. اين مسا له مختص ايران نيست، اما در ايران وضعيت بعضاً نامناسب تر از برخي ديگر از كشورهاست. آنچه شرايط ايران را در مقايسه با ساير كشورها نامناسب تر مي سازد به ساختار تشكيل دولت و
نحوه به قدرت رسيدن آن برمي گردد كه اين خود مسا له ايست در حوزه اقتصاد سياسي.
احزاب در شكل گيري دولت ها نقش بسزايي دارند. در چنين شرايطي دولت ها پاسخگوي احزاب و احزاب نيز پاسخگوي افكار عمومي هستند. ساختار حزبي دولت ها، باعث مي شود كه دولت كمتر به فكر حال بوده و به دليل نياز به را‡ ي مردم در آينده، ناچار به در نظر گرفتن منافع بلندمدت باشند.
انتخابات در چنين وضعتي محدود به فرد نخست وزير يا رئيس جمهوري نيست. اين حزب است كه شخص را براي رياست دولت تعيين مي كند، در نتيجه چارچوب ها فراتر از يك فرد عمل مي كنند.
تجربه نيز نشان داده كه نظارت بر دولت متا ثر از ساختار حزبي آسان تر از دولت هاي غيرحزبي است. افزون بر اين در اين ساختار، احزاب رقيب نيز همواره مراقب رفتار دولت و اعضاي تشكيل دهنده آن است و اين خود تا ثير قابل ملاحظه اي در كنترل رفتار دولت دارد.
مسا له دوم و بسيار مهم ديگر به رسانه ها برمي گردد. استقلال رسانه از دولت، نقش بسيار تعيين كننده اي در نظارت بر اعمال و رفتار دولت دارد. به تجربه، اثبات شده كه ارتباط مستقيمي بين استقلال رسانه ها -و به تبع آن اقتدار رسانه ها اعم از شبكه هاي راديويي، تلويزيوني و مطبوعات- و توسعه يافتگي دولت ها وجود دارد.
رسانه ها نقش عمده اي در كنترل رفتار تمام قواي كشور دارند و نقش آنها محدود به نظارت بر قوه مجريه نيست.
متا سفانه رسانه هاي ايراني بنابه عوامل بسياري، نقش عمده اي در نظارت بر رفتار دولت و ديگر قوا ندارند.
عامل سوم به ساختار مجلس برمي گردد. انتخابات مجلس بهترين تمرين دموكراسي است. در انتخابات ايران ارتباط معناداري بين عملكرد يك نماينده و انتخاب او در انتخابات آينده وجود ندارد.
تمام عوامل ياد شده باعث به وجود آمدن وضعيت موجود شده است. در فقدان اين عوامل كنترل كننده، نهاد دولت الزامي به رعايت انضباط نمي ديده است. در چنين شرايطي دولت ها بيشتر به دنبال اجراي برنامه هاي كوتاه مدت هستند تا بلند مدت.
آتيه: سال هاست كه دولت هاي گذشته و حال از لزوم عملياتي شدن نظام بودجه ريزي كشور صحبت كرده اند. بودجه سالانه كشور را كه در حال حاضر در كميسيون تلفيق بودجه مجلس در دست بررسي است به چه ميزان عملياتي مي دانيد؟
-عملياتي كردن بودجه، نيازمند رعايت برخي از پيش شرط هاست كه به نظر مي رسد دولت فعلي با توجه به گذشت زمان كوتاه از تصدي مسئوليت نتوانسته آنها را به كار ببندد.
در واقع عملياتي كردن بودجه يك فرآيند است كه مطالعات و پژوهش هاي تخصصي در موضوع اقتصاد دولت بخش عمده اي از اين فرآيند را تشكيل مي دهد كه متا سفانه اين مهم هنوز صورت نپذيرفته است.
به نظر مي رسد بودجه فعلي به دليل فقدان پيش نيازها نه عملياتي است و نه حتي نزديك به يك بودجه عملياتي.
آتيه: كمي به عقب برگرديم. مهم ترين تفاوت بين بودجه عملياتي و بودجه سنتي يا آنچه در سال هاي گذشته تدوين شده، چيست؟
-دولت از مجموعه اي از دستگاه ها و نهادها تشكيل شده است كه هر كدام از اين دستگاه ها وظايفي را در دستور كار خود دارند.
بعضي از وظايف دولت در قالب چند دستگاه اجرايي تقسيم شده است. نظام بودجه ريزي فعلي، بودجه ريزي سازمان هاست.
نظام بودجه ريزي عملياتي يعني بودجه ريزي وظايف دولت نه وظايف دستگاه ها. براي بودجه ريزي عملياتي بايد نظام حسابداري دولت به طور كلي تغيير پيدا كند.
بودجه ريزي بايد براساس وظايف صورت گيرد، خواه اين وظيفه متعلق به يك دستگاه يا سازمان باشد، خواه در چند دستگاه پراكنده شده باشد.
به طور مثال براساس نظام بودجه ريزي عملياتي، اينگونه در نظر گرفته مي شود كه براي آموزش ابتدايي كه چند سازمان و دستگاه مختلف درگير آن هستند، يك بودجه واحد در نظر گرفته مي شود كه طبق آن يك هدف واحد در نظر گرفته مي شود.
در بودجه عملياتي بايد مشخص شود كه براي آموزش ابتدايي چه اعتباراتي درنظر گرفته مي شود نه اينكه براي يك دستگاه چه بودجه اي تعيين مي شود.
از آنجايي كه در بسياري از مسائل و موضوعات دستگاه هاي
متفاوتي درگير هستند، براي بودجه عملياتي نيازمند تغيير در سيستم حسابداري ونحوه تعيين اعتبارات هستيم. مثلاً در مسا له آلودگي هواي تهران، نهادهايي مانند شهرداري، سازمان حفاظت از محيط زيست، راهنمايي و رانندگي و... درگير هستند، به جاي تخصيص اعتبار جداگانه به اين دستگاه ها بايد براي كليت اين موضوع بودجه اي مشخص در نظر گرفت.
آتيه: با توجه به موازي بودن وظايف بسياري از دستگاه ها يا اشتراك در وظايف، چشم انداز حركت به سوي بودجه ريزي عملياتي را چگونه ارزيابي مي كنيد؟
-همانطور كه اشاره كردم، بودجه عملياتي بيش از هر امر ديگري نيازمند انجام مطالعات در حوزه اقتصاد دولت است. پس از اين بايد به سراغ تغيير و تحول در نظام حسابداري و حسابرسي دولت رفت كه به نظر دشوار است.
آتيه: آسيب هاي نظام بودجه ريزي فعلي را چگونه ارزيابي مي كنيد؟
-بزرگ ترين مزيت بودجه عملياتي، كنترل بهتر نهاد دولت است. در بودجه عملياتي نيازي به تغيير در سياستگذاري اقتصادي نيست، تنها كنترل دولت و نظارت برعملكرد دولت آسان تر مي شود.
در بودجه عملياتي نمايندگان مجلس بهتر مي توانند بر دولت نظارت داشته باشند.
عدم شفافيت، مهم ترين آسيب بودجه ريزي فعلي است. در بودجه فعلي نهاد دولت برخي از هزينه ها را پنهان نگاه مي دارد. نظام بوروكراتيك دولتي نه تنها در ايران بلكه در ساير كشورهاي جهان، علاقه اي به شفافيت ندارد.
نكته مهم اين است تا زماني كه تخصيص اعتبار در اقتصاد به خوبي صورت نپذيرد، نمي توان از توسعه پايدار برخوردار بود.
آتيه: دولت اعلام كرده مانع از چانه زني براي تغيير رديف هاي بودجه خواهد شد، آيا اين خواسته مي تواند عملي شود؟
-نمايندگان مجلس در ايران از سراسر كشور انتخاب مي شوند و به طور طبيعي نمايندگان هر شهر يا استان، در زمان طرح بودجه در مجلس، در تلاش خواهند بود كه اعتبارات و امكانات بيشتري را براي منطقه خود در نظر بگيرند. با توجه به ساختار فعلي مجلس نمي توان از نمايندگان خلاف اين مسا له را انتظار داشت. در بسياري از كشورها در كنار چنين مجلسي، يك مجلس ديگر كه بيشتر در حوزه مسائل كلان فعاليت مي كند، نيز حضور دارد تا جهت گيري قوه مقننه را به سمت و سوي مسائل ملي هدايت كند. پاسخ به اين مسا له موضوعي است كاملاً سياسي كه فكر نمي كنم بتوانيم در بحث حاضر پاسخي براي آن پيدا كنيم. ولي به هر حال با ساختار فعلي نه در نظر و نه در عمل نمي توان تا ثيرگذاري مجلس را منتفي دانست .
بودجه عملياتي نيازمند نظام تحقيقاتي مناسب است
اشاره: دكتر محمدعلي مرادي استاد دانشكده امور اقتصادي است كه طي سال هاي 81 و 82 مديركل دفتر اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه ريزي يعني مركز اصلي تدوين كننده برنامه ها و بودجه هاي ساليانه و مدافع آن در كميسيون تلفيق و صحن علني مجلس است.
مرادي تا به حال بيش از 20 مقاله در حوزه اقتصاد ايران در نشريات معتبر علمي و همچنين همايش هاي ملي و بين المللي ارايه داده است. با او درباره نظام بودجه ريزي در ايران ، الزامات و پيامدهاي آن به بحث نشستيم. با ما همراه باشيد:
آتيه: آقاي دكتر مرادي! بسياري از صاحبنظران اقتصادي-اجتماعي نظام بودجه ريزي در ايران را به دليل انحرافات فراوان در اجرا به نسبت اهداف از پيش تعيين شده، ناكارآمد ارزيابي مي كنند، نگرش شما نسبت به اين مقوله چيست؟
دكتر محمدعلي مرادي: قبل از بحث درباره ناكارآمدي نظام بودجه ريزي ايران ابتدا دو نكته بايد مشخص شود. اول بحث صرف نظام بودجه ريزي ايران است و دوم محصول نهايي كه در قالب اهداف كمي مشخص و اقدامات اجرايي تصويب مي شود.
شكاف بين اهداف و عملكرد به مسائلي فراتر از نظام بودجه ريزي دستگاه ها نظير نظام تصميم گيري كشور برمي گردد.
در واقع براي بحث درباره دلايل انحراف بودجه علاوه بر نظام بودجه ريزي بايد نظام تصميم گيري را مورد توجه قرار داد. بررسي دلايل انحرافات مكرر و متعدد بودجه از اهداف تعيين شده بايد در
چارچوب مسا له تصميم گيري عقلايي نظام بودجه ريزي صورت پذيرد. تصميم گيري هاي بسيار مهم نظير موضوع بودجه نيازمند بهره گيري از تمامي اطلاعات اعم از اطلاعات موجود و گذشته است. حال آنكه در كشور به ويژه در سال هاي اخير هميشه بعضي اقلام منابع بودجه نظير ماليات ها و فروش سهام به طور پيوسته، بيشتر از عملكرد پيش بيني شده است. همچنين در بعد مصارف بودجه، اعتبال تملك دارايي هاي سرمايه اي به طور پيوسته بيشتر از عملكرد پيش بيني شده
است. اين در شرايطي است كه استفاده از درآمدهاي نفتي و همچنين تخصيص اعتبارات هزينه اي دولت به طور كلي بيشتر از ارقام پيش بيني شده در بودجه هاي سالانه بوده است. اين مطلب به مفهوم تكرار تجربه هاي ناموفق گذشته و ناكامي ها در تحقق منابع و مصارف پيش بيني شده بودجه است كه ناشي از تكرار خطاي سيستماتيك است و با مباني تصميم گيري عقلايي سازگار نيست.
اشكالات بودجه نويسي در ايران محدود به يك شخص يا يك دستگاه نيست. مجموعه نظام اداري، اجرايي و تصميم گيري ما است كه دچار خطا شده نه يك شخص يا يك دستگاه. با اين مقدمه كوتاه مي توان به سراغ دلايل ناكارآمدي نظام بودجه ريزي رفت.
نظام تصميم گيري بودجه در دو مؤ لفه قابل تحليل است. يكي در حوزه قوه مجريه و ديگري در حوزه قوه مقننه. به طور معمول دولت خود را ملزم به اختصاص اعتبارات بيشتر مي داند چرا كه دولت ها علاقه مند به پاسخگويي به نياز مردم هستند.
فضاي حاكم بر مجلس نيز به دليل انتخاب مستقيم اين است كه نمايندگان علاوه بر در نظر گرفتن مصالح ملي بايد پاسخگوي نيازهاي منطقه اي باشند. به طور مشخص مردم علاقه مندند كه بدانند يك نماينده پس از 4 سال حضور در مجلس چه اقداماتي براي آن شهر انجام داده و چه امكاناتي را به منطقه آورده است.
به طور طبيعي نمايندگان درص
ددند كه طرح ها و پروژه هاي مهمي را به منطقه يا شهر خود هدايت كنند. اين تمايل الزاماً با ارزيابي هاي اقتصادي، اجتماعي و كارشناسي هاي دولت مطابق نيست و اين مسا له مشكلات فراواني را با توجه به محدوديت منابع به وجود مي آورد.
طبق برآوردهاي صورت گرفته از سوي سازمان مديريت و برنامه ريزي 48 درصد مشكلات عدم اتمام پروژه هاي ملي ناشي از كمبود بودجه است.
براساس مطالعه صورت گرفته در اين سازمان در سال 1375 ميانگين سال هاي تكميل يك پروژه ملي 15 سال ارزيابي شد.
اين ميانگين در حال حاضر همچنان بالغ بر 10 سال است. حال آنكه در صورت تطبيق بين منابع و مصارف كه از جمله اصول بودجه نويسي اين زمان به شدت كاهش پيدا مي كند. افزايش مدت زمان اجراي يك پروژه ناهماهنگي هاي فراواني را در حوزه هاي ديگر نظير ايجاد اشتغال، بازدهي مناسب و مهم تر از همه افزايش هزينه ها به وجود مي آورد.
به هر حال براي پيشرفت كشور بايد مسائل ملي را بر مسائل منطقه اي ترجيح داد.
براي بهبود اين وضعيت فراتر از نظام بودجه ريزي بايد فضاي كلان تصميم گيري بودجه را اصلاح كردو تا زماني كه مديريت سياسي كشور در اين فرآيند تجديدنظر نكند نمي توان به مقصود رسيد.
نظام انتخاباتي ما در حال حاضر شبيه كشور ايالات متحده است كه انتخابات قوه مجريه با انتخابات مجلس جداي از يكديگر انجام مي شود. در مقابل اين شيوه نظام انتخاباتي انگليس يا بسياري كشورها وجود دارد كه در آن دولت برخاسته از انتخابات مجلس است. شايد لازم باشد كه با توجه به واقعيت هاي موجود نظام انتخاباتي را تغيير داد.
آتيه: دلايل ديگر تا ثيرگذار در ناكارآمدي اين نظام چيست؟ تجديدنظر در اين نظام تا چه حد ضروري و تا چه حد امكان پذير است؟
-نظام تصميم گيري بودجه ما نيازمند بازنگري اساسي است. اقدامات كوچك يا جزيي پاك كردن صورت مسا له است. حوزه كلان بايد مورد توجه قرار گيرد. گسستگي بين نظام تصميم گيري و نظام كارشناسي از جمله مسائل عمده در بحث بودجه نويسي است. سال هاست كشور بر تغيير روش هاي بودجه نويسي تا كيد دارد. اما از آنجايي كه بين نظام كارشناسي و نظام تصميم گيري ارتباط تنگاتنگي وجود ندارد، نظام تصميم گيري بدون توجه به الزامات اجرايي، قوانيني را به تصويب مي رساند، كه در مرحله اجرا با مشكل مواجه است.
در برنامه سوم چندين بار مجلس در تبصره هاي مختلف بودجه سازمان مديريت را موظف به تغيير بودجه نويسي سنتي و در پيش گرفتن روش هاي عملياتي كردند. اما به دليل عدم تطابق با واقعيت هاي موجود هيچگاه به اجرا درنيامد. تا كيد بر لزوم عملياتي شدن بودجه در برنامه چهارم هم مورد تصريح قرار گرفت اما هيچگاه به اجرا درنيامد.
سازمان مديريت و برنامه ريزي به تازگي اعلام كرده است كه عملياتي كردن بودجه در يك فرآيند 5 ساله امكان پذير است و در بودجه سال آينده تنها شفاف سازي مورد توجه قرار گرفته است.
نمايندگان طي سال هاي اخير در تصميم گيري هاي خود وزن قابل توجهي را براي نظرات مركز پژوهش هاي مجلس قايل شده اند كه اميدوارم اين مركز بتواند در آينده، مشكلات در اين خصوص را برطرف سازد.
آتيه: مهم ترين آسيب هاي 50 سال بودجه ريزي و برنامه نويسي توسعه اي كدام است؟ اولويت در برطرف كردن كدام آسيب است؟
-بررسي عملكرد 50 ساله برنامه ريزي كشور نشان مي دهد كه همچنان بسياري از مشكلات اساسي كشور لاينحل باقي مانده است. از جمله نازل بودن رشد درآمد سرانه كشور، نرخ تورم و نرخ بيكاري دو رقمي، ضريب جيني به عنوان شاخص توزيع درآمد همچنان بالغ بر 40 درصد در كنار پراكندگي و ناكارآمدي نظام تامين اجتماعي، رشد بهره وري نازل اقتصاد، سهم نازل ايران در توليد دانش و تنزل سرمايه اجتماعي مواردي هستند كه تصوير نامناسبي را براي كشور ترسيم مي كنند.
-فقدان اولويت بندي بين اهداف مختلف اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي را مي توان مهم ترين آسيب برنامه ريزي توسعه اي و به تبع آن بودجه ريزي دانست.
در برنامه نويسي و بودجه ريزي ايران همواره همه چيزهاي خوب با هم خواسته مي شود. اما طبيعي است با توجه به محدوديت منابع نمي توان اين برنامه ها را به اجرا درآورد.
نفت مهم ترين درآمد ايران طي چند دهه اخير بوده است، اما مديريت ناكارآمد بر منابع نفتي باعث شده كه نتوانيم از اين ثروت خدادادي براي نيل به توسعه پايدار بهره برداري كنيم. البته اين مسا له در مورد بسياري از كشورهاي نفت خيز ديگر نيز صادق است. در بسياري از كشورهاي نفت خيز به استثناي نروژ درآمدهاي نفتي نتوانسته رشد اقتصادي بالا يا كاهش فاصله طبقاتي و افزايش بهره وري را به همراه داشته باشد.
به طور طبيعي به خاطر درگيري ايران در جنگ 8 ساله يا ديگر بحران ها ما نتوانسته ايم برنامه هاي خود را محقق كنيم اما نگاهي به عملكرد ساير كشورهاي ثروتمند نظير عربستان سعودي يا كويت هم مؤ يد همين موضوع است.
اتخاذ اهداف ناسازگار و به تبع آن سياست
هاي ناسازگار بودجه يكي ديگر از آسيب هاست. سياست هاي پولي، مالي، ارزي و تجاري براي رسيدن به اهداف كلان اقتصادي كشور با يكديگر هماهنگي ندارند و از اين رو لازم است اين سياست ها اولاً با همديگر سازگار و ثانياً براي تحقق اهداف سازگار طراحي و اجرا شود. اين در شرايطي است كه ارزيابي علمي و دقيقي از آثار اجراي بودجه و سياست مالي به طور منظم تدوين و عرضه نمي شود.
يكي از آسيب هاي ديگر به جمع يك تناقض برمي گردد. بودجه از يك طرف انعطاف ناپذير است و از سوي ديگر بي ثبات. انعطاف ناپذيري بودجه به اين دليل است كه به رغم سياستگذاري هاي مختلف در حوزه منابع و مصارف، تحولي مورد انتظار در اين حوزه ايجاد نشده است.
به طور مثال در سال 1347 قانون ماليات هاي غيرمستقيم اصلاح شد. در سال 69 تعميم پوشش مالياتي اضافه و در سال 80 قانون ماليات هاي مستقيم اصلاح شد ولي تحول قابل توجهي در سهم ماليات در درآمد عمومي به وجود نيامد. در مورد اعتبارات هزينه اي نيز بودجه با انعطاف ناپذيري مواجه اس
ت.
گستردگي بدنه دولت باعث شده كه بخش قابل توجهي از اعتبارات هزينه اي صرف پرداخت حقوق و دستمزد كاركنان خود شود و امكان سياستگذاري در اين زمينه از دولت سلب شود.
بحث تملك دارايي هاي سرمايه اي نيز به يك پس مانده تبديل شده است. در سال گذشته دولت پيش بيني كرده بود كه اعتبار اختصاصي 100 هزار ميليارد ريال براي اين منظور سرمايه گذاري كند كه تنها 57 درصد آن محقق شد. عدم تكميل پروژه ها و به تناسب آن به وجود نيامدن فرصت هاي شغلي مورد انتظار امكان دولت براي سياستگذاري و برنامه ريزي دقيق را كاهش داده است. بديهي است در بحث بي ثباتي بودجه، نفت به عنوان درآمد اصلي دولت، نقش اصلي را ايفا مي كند. ناپايداري روند بودجه كه ناشي از افت و خيز
قيمت جهاني نفت مي باشد، اساساً دولت را در ايجاد ثبات در بودجه ريزي ناتوان ساخته است.
دولت ها استراتژي مشخصي براي هزينه كرد درآمدهاي نفتي نداشته و ندارند. متا سفانه ما حتي پس از تشكيل حساب ذخيره ارزي نيز نتوانستيم به ثبات و تعادل بودجه برسيم.
مسا له ديگر به نبود اطلاعات و آمار مورد نياز برمي گردد. در نبود آمار چه در حوزه هاي كلان و چه در حوزه هاي منطقه اي و چه در حوزه هاي بخشي با مشكلات اساسي مواجه هستيم.
در شرايط فعلي حتي در مورد اطلاعات بسيار مهم نظير تعداد بيكاران يا تعداد فرصت شغلي به وجود آمده نيز خلا‡ جدي وجود دارد.
ضعف تحقيقاتي در حوزه هاي بودجه چه به لحاظ شكلي و چه محتوايي از جمله آسيب هاي اساسي به شمار مي آيد. بدون نظام تحقيقاتي منسجم نمي توان نظام برنامه نويسي و بودجه ريزي را اصلاح كرد.
آتيه: چگونه مي توان نظام بودجه ريزي سنتي را به بودجه ريزي عملياتي تغيير داد؟
-نظام بودجه ريزي سنتي براساس پذيرش وضع موجود مبتني شده است. اين نظام بر چانه زني دستگاه ها با نهاد تصميم گيرنده اصلي يعني سازمان مديريت و برنامه ريزي است. در اين نظام
اصل بر پذيرش وضع موجود است. هم دولت و هم مجلس در گذشته به ناكارآمدي اين روش واقف بوده اند. در مقابل بودجه ريزي سنتي، بودجه ريزي عملياتي، ارتباط بين داده ها و ستانده ها را در راستاي افزايش كارايي برقرار مي كند. افزايش كارايي مركز ثقل بودجه ريزي عملياتي به شمار مي آيد.
در اين روش بايد مشخص شود كه هر دستگاه يا نهادي به ميزان بودجه تخصيص داده شده به آن چه محصولي ارايه مي دهد.
به طور طبيعي دستگاه ها ملزم هستند كه با حداقل هزينه، حداكثر محصول را به دست آورند يا اينكه براي توليد و عرضه ميزان مشخصي محصول، نهاده ها را با حداقل هزينه به كار گيرند كه مبين ارتقاي كارآمدي عملكرد دستگاه ها و نهادها مي باشد.
بنابراين بودجه عملياتي ضمن افزايش كارايي، مسئوليت پذيري و پاسخگويي دستگاه ها را افزايش و از طريق عملكرد شفاف، زمينه هاي فساد را نيز از بين مي برد. به دليل اينكه بخشي از فعاليت هاي دولت در چارچوب وظايف حاكميتي آن صورت مي پذيرد، اجراي اين فرآيند نيازمند آمار و اطلاعات دقيق است. برقراري امنيت از جمله وظايف حاكميتي دولت است كه در نظام بودجه ريزي عملياتي ابتدا بايد شاخص هاي كمي مشخص شوند تا قيمت تمام شده محصول به دست آيد. در مرحله بعدي بايد نهاده هاي موردنياز براي به دست آوردن محصول موردنظر كمي شود. همچنين بودجه ريزي عملياتي مستلزم برخورداري از تخصص هاي جديد است كه بايد به فكر آنها بود.
؛بررسي و آسيب شناسي نظام بودجه ريزي عملياتي
نظام بودجه ريزي عملياتي نوعي نظام بودجه ريزي است كه مبتني بر بررسي و پي گيري عملكرد دستگاه ها و ارائه بودجه و تخصيص اعتبارات بر اساس پيشرفت عملكرد پروژه هاست. ضرورت بودجه ريزي عملياتي با توجه به كسري بودجه مزمني كه همواره در بودجه هاي سالانه كشور ديده شده ضروري است لذا در اين مطلب به بررسي و آسيب شناسي نظام بودجه ريزي عملياتي پرداخته شده است. در آستانه بررسي لايحه بودجه ٨٨ در مجلس بودجه ريزي عملياتي را مورد بررسي قرار مي دهيم.
نظام بودجه ريزي
بودجه ريزي را فرآيند تخصيص منابع محدود به نيازهاي نامحدود مي نامند. بودجه، هدف ها و راهبردها را به صورت عبارت هاي مالي در مي آورد و راه اجراي برنامه و كنترل پيشرفت آن ها را نشان مي دهد.
از آن جا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ايران بيش از كشورهاي توسعه يافته و اغلب كشورهاي در حال توسعه است بنابراين اهميت بودجه ريزي نيز در مقايسه با اين كشورها دو چندان است.
بر اساس همين جايگاه مهم، بسياري از صاحب نظران اقتصادي كشور معتقدند درمان بيماري
اقتصاد ايران از جمله تورم، بيكاري، كاهش بهره وري و رشد پايين اقتصادي را، بايد در سند بودجه يافت. امروز مسائل مربوط به تنظيم بودجه فقط در دخل و خرج دولت و حساب پس دهي قوه مجريه به قوه مقننه خلاصه نمي شود هر چند در گذشته يكي از مهمترين موضوع ها در ارتباط با بودجه پاسخ گويي دولت در كل و همچنين در داخل خود قوه مجريه بود.
