بخشی از مقاله
بودجه
مقدمه
بشر در طول زندگي خود همواره با دو پديده ذاتا متناقض مواجه بوده است اين دو پديده عبارتند از: منابع محدودLimited Resources و خواسته و نيازهاي نامحدود unlimited wantsceeds به همين علت علمي به نام بودجه آمد كه بين اين پديده ذاتاً متناقض ارتباط برقرار كند. بودجه در حقيقت منابع محدود بشر را بگونه اي تخصيص ميدهد تا حداكثر استفاده از آن بعمل آيد و در مقابل خواسته هاي بشر را بگونه اي تعديل مي كند تا با اين منابع محدود هم خواني پيدا كند.
مجموع كوشش هايي كه صرف تدوين بودجه و تخصيص منابع مي شود به منظور حداكثر استفاده از منابعي است كه معمولا در حد كفايت نمي نمايند و به اصلاح اقتصادي كمياب هستند بنابراين در راه رسيدن به اهداف مطلوب ضرورت دارد به نحوي از هر يك از منابع محدود استفاده گردد كه در تبديل كل منابع به پول بتوان گفت با حداقل هزينه حداكثر استفاده به عمل آمده است چنانچه منابع نامحدود بودند مسائل چه چيز چگونه و براي كه نيز وجود نمي داشت. هرگاه مي شد مقدار بي پاياني از هر كالا توليد كرد يا چنانچه نيازهاي انساني
كاملا ارضاء مي شد ديگر توليد بسيار زياد يك كالاي خاص اهميت نداشت هم چنين اهميتي نداشت اگر كه نيروي كار و مواد , نابخردانه با هم تركيب مي شدند در اين وضعيت چون همگي مي توانستيم هر اندازه كه بخواهيم داشته باشيم لذا مهم نبود كه كالا و در آمدها چگونه ميان مردم و طبقات مختلف تقسيم شوند افراد و جوامع و دولتها همه با هم اسير جنگ
پرقدرت محدوديت منابع و نامحدود بودن نيازها هستند پس براي همه اينها كه مستقيم يا غير مستقيم از نعمت انديشه برخوردارند. تصور بودجه حادث مي شود چه فرد كه صاحب خرد است چه جامعه و دولت كه با خرد انسانها اداره مي شود هر يك مي كوشند تا منابع محدود خويش را آنچنان بكار بندند كه اگر حداكثر ممكن نيست. حد متوسط ارضاء فراهم آيد. پس چه فرد چه جامعه و چه دولت تصور بودجه را از جهان انديشه به دنياي عمل وارد مي كنند.
«تاريخچه بودجه»
«گرچه هر علمي تاريخي دارد و وقوف به تاريخ و سير تكامل هريك از علوم ما را به مطالبي واقف مي‌كند كه بر اطلاعات ما مي‌افزايد و از هر جهت مفيد است ولي دانستن غالب علوم چيز ديگر يست و دانستن تاريخ آنها چيز ديگر و ما از تجارب گذشته مستقيماً براي وضع فعلي خود استفاده مي‌كنيم و براي هر تصميم جديدي وقوف بر نتايج مثبت و منفي گذشتگان براي ما لازم است تا ما اشتباهات آنها را تكرار نكنيم.
آغاز مالكيت بارام كردن حيوانات بوجود آمد. دراين دوره تقسيم كار ايجاد مي‌شود. توليد كنندگي و مبادله شروع مي‌شود و نوعي مديريت ايجاد مي‌گردد. تغذيه و مبادله آغاز مي‌شود، شكار،چوپاني و شباني بر عهده مردها و گردآوري غذا و بچه‌داري به عهده زنها بوده است.
ويل دورانت معتقد است كه كشف كشاورزي به عهده زنها بوده است با كشف كشاورزي انقلابي به نام انقلاب كشاورزي رخ ميدهد. بشر تنها موجودي مي‌شود كه رگه‌هاي اوليه را از ساختار مالكيت و مديريت نسبت به موجودات ديگر بوجود مي‌آورد. روابط در مرحله‌اي ايجاد مي‌گردد و نظام ارباب و رعيبي بوجود مي‌آيد. در چنين جامعه‌اي اقتصاد مبتني بر فعاليتهاي كشاورزي ابتدايي است بطوري كه 75% جهت فعال در بخش كشاورزي بكار انتقال دارند اين وضع ايجاب مي‌كند كه جامعه از نظراجتماعي،يك جامعة طبقاتي خاص باشد. بطوري كه
ثروت و قدرت در دست عدة محدودي مالكان اراضي متمركز گردد. اين جامعه بر خلاف آنچه كه مي‌توان تصور كرد. يك جامعه كاملاً بي‌تحرك بوده ، بلكه پيوسته در حال تحول و تغيير است. توليد و در آمد اين جامعه بيش از حداقل مصرف آن است. ليكن مازاد حاصل به تأمين هزينه‌هاي غير توليدي از قبيل برگزاري اعياد و مراسم مذهبي، ساختمان بناها براي عبادت و اعياد و جنگها و هم چنين جهت افزايش سطح زندگي اقليت مسلط در جامعه يعني مالكان تخصيص مي‌يابد. در اين جامعه‌ها علقه‌ها و روابط وابستگي خانوادگي و قبيله‌اي اهمت خاص دارد. بطوري كه رئيس خانواده (پدر) در سطح پايين‌تر، رئيس قبيله در سطح بالاتر و بالاخره مالكان در سطح اعلاي سلسله مراتب قرار گرفته‌اند و قدرت اقتصادي و سياسي جامعه بين
آنها تقسيم و در سطحهاي معين به وسيله آنان اعمال مي‌شود . در چنين شرايطي هيأت حاكمه به صورت مستبدانه و با قوه قهريه از مردم ماليات مي‌گرفتند و آنها را عمدتاً براي خوشگذراني،لشكر كشي يا گسترش مرزهاي اقتدار خود خرج مي‌كردند. يكي از قديمي ترين مدارك موجود درباره بودجه كتابي است به نام «كتاب دامدي» كه مندرجات آن مربوط به ميزان زمين‌هاي مزروعي انگلستان در قرون وسطي است و بر طبق مندرجات آن كتاب،پادشاه مي توانسته است براي وصول باج و خراج به اراده خود دستور بدهد و قانون وضع كند اين اختيار به صورت مطلق در خانواده سلاطين انگلستان موروثي بود.
نخستين حركتي كه براي تنظيم و سازماندهي ماليه در غرب صورت گرفت در اوايل قرن سيزدهم ميلادي و دوران حكومت نرمانها در انگلستان بود در سال 1215 سران فئودال و داعيان انگليسي كه از سنگيني بار مالياتهاي تحميلي از سوي پادشاه به تنگ آمده بودند با يكديگر متحد شدند و از «جان» پادشاه انگلستان خواستند كه در اتخاذ تصميم نسبت به تعيين و تسهيم مالياتها براي آنان نيز حقوقي قايل شود. اين حقوق در سندي موسوم به «منشور بزرگ» يا «منشور آزاديها» گردآوري شد و به امضا به پادشاه رسيد، در اين منشور آمده بود «هيچ عوارض و مالياتي در كشور وضع نخواهد شد مگر با موافقت شوراي مملكتي».
تفاوت پارلمان در امر مخارج و تصويب برنامه خرج دولت و دستگاه اداري در انگلستان از سال 1344 مسيحي آغاز گرديده و در آن سال است كه براي مرتبه اول در پارلمان آن كشور اظهار شد كه پارسمان نه تنها بايد مالياتها و عوارض را به تصويب برساند بلكه بايد نسبت به مصرف وجوه عمومي از طرف دولت و دستگاه اداري نيز اظهار نظر كند.
بتدريج اين رويه ادامه پيدا كرد و هر ساله حكومت مجبور گشت اطلاعات جامع‌تري در باره صورت حسابهاي مخارج دولت به پارلمان تسليم نمايد.
و هر ساله وزير ماليه آن كشور در موقع معيني از سال براي وضع مالياتهاي جديد و پيشنهاد آن مالياتها به پارلمان صورتي هم از مخارج سالانه و جاري كشور تسليم پارلمان مي‌نمود. در اثر اين تحول تدريجي بالاخره در اوايل قرن 18 مسيحي موضوع تهيه و تصويب بودجه و الزام حكومت و اجراي بودجه مصوب در كشور انگليس عملي گرديد. و از آن پيروي نمودند. بطوريكه پس از انگلستان،فرانسه و سپس ساير كشورهاي جهان از اوايل قرن نوزدهم شروع به تهيه و تنظيم بودجه نمودند.
واژه‌شناسي بودجه»
بودجه از واژه بوژت «Bugette» گرفته شده است و از طريق فرانسه به كشور انگلستان رفته است. و وزير دارايي و خزانه انگلستان يا كيف چرمي را كه مهر وزارت دارايي و صورت دريافتها و پرداختهاي دولت در آن قرار داشت با خود جهت تصويب يا پارلمان مي‌برد كه به آن كيف چرمي Bougette گفته مي‌شد.
بعدها اين واژه در ادبيات مالي انگلستان متحول شد و تحت عنوان Budset با جت مرسوم گرديد سپس اين واژه در ادبيات مالي فرانسه متحول شد و به بودجه معروف گرديد و از آنجا وارد ادبيات مالي كشور ما شد .
هويت رشته بودجه:
بودجه علمي ميان رشته‌اي است و از رشته‌هاي متعددي كمك گرفته است كه اين ارتباط را مي‌توان در قالب شكل زير نشان داد.
همانطور كه ملاحظه مي‌گردد علومي همانند اقتصاد با مديريت ، حسابداري و ... هر يك بر روي بودجه اثر گذار و اثر پذيري مي‌باشند كه از اين ميان تأثير اقتصاد و مديريت بر بودجه بيش از ساير رشته‌هاست. بر همين مبنا ارتباط بين بودجه يا اقتصاد و مديريت مورد بررسي قرار خواهد گرفت.
ارتباط بودجه با اقتصاد.
همانطوريكه بيان گرديد اقتصاد يكي از رشته‌هايي است كه ارتباط تنگاتنگ با بودجه دارد و بودجه كمكهاي زيادي از اين رشته گرفته است،تئوري‌هايي هم چون قانون بازده نزولي تئوري مطلوبيت و تجزيه و تحليل هزينه‌هاي سود و ...
وظايف اقتصادي دولتها بطور كلي در سه دسته قابل بيان هستند، اين وظايف عبارتند از :
1- Allo cation تخصيص
2- Distribution توزيع
3- Stabilization تثبيت
الف- تخصيص:
يعني اينكه دولت وظيفه دارد منابع،توليدات و خدمات در بخش دولتي و خصوصي را با توجه به اولويتهاي مربوطه مشخص نمايد.
ب: توزيع:
دولت هم چنين وظيفه دارد عدالت اجتماعي، اقتصادي را در جامعه با توجه به وظيفه توزيعي خود ايفا نمايد.
ج: تثبيت:
وظيفه تثبيتي دولت از 4 جنبه قابل بررسي است.
1- ثبات نسبي در قيمتها
2- انتقال كامل
3- تراز پرداختهاي مثبت (صادرات و واردات)
4- رشد اقتصادي متوازن (موزون)
همانطور كه ملاحظه مي‌شود دولتها براي ايفاي نقش اقتصادي خود بايستي به اين چهار وظيفه عمل نمايند و در واقع با استفاده از ابزاري بنام بودجه ايفاي نقش كنند. نقش بودجه ريزي در تمامي وظايف فوق غير قابل انكار است. بطوريكه در بودجه ريزي دولتي اولويتهاي اقتصادي مشخص مي‌شود. در جهت عدالت اقتصادي و اجتماعي در جامعه برنامه‌ريزي مي‌شود. و هم چنين براي ايجاد كار آيي دولت جهت انتقال كامل و رشد اقتصادي برنامه‌ريزي صورت مي‌پذيرد.
ارتباط بودجه با مديريت (بويژه مديريت دولتي)
همانطوريكه مي‌دانيم وظايف مديريت در قابل 5 وظيفه قابل بيان است.
اين وظايف عبارتند از:
1- برنامه‌ريزي Planning
2- سازماندهي organizing تفكيك diffratiztion
تلفيق integration
3- بكارگيري نيروي انساني (مديريت منابع) Staffing
4- فرماندهي و رهبري Directing
5- كنترل Controlling
بحث بودجه ريزي ارتباط نزديكي با تمامي وظايف مديريت دارد. بگونه‌اي كه هريك از اين وظايف با توجه به وضعيت بودجه سازمان معنا و مفهوم پيدا مي‌كند. در درون اين وظايف ارتباط برنامه‌ريزي و كنترل با بودجه ريزي مشهودتر است بگونه‌اي كه وقتي گفته مي‌شود كه دولت اقدام به بودجه ريزي نموده است. يعني برنامه‌هاي خود را براي يك سال آينده طرح‌ريزي نموده است. هم‌چنين زماني كه پارلمان با استفاده از لايحه تفريغ بودجه بر عملكرد مالي دستگاههاي دولتي نظارت مي‌كند. در حقيقت وظيفه كنترلي صورت گرفته است. هم‌چنين آقاي گيوليـگ يكي از صاحب‌نظران مديريت وظايف مديريت را در قالب واژه (POSDCORB) بيان مي‌دارد كه در اين واژه حرف P بيانگر برنامه‌ريزي، O بيانگر سازماندهي، S بيانگر هدايت، D بيانگر
كنترل CO بيانگر هماهنگي، R بيانگر گزراش دهي و B بيانگر بودجه‌ريزي است كه اين نشان دهنده اهميت فوق العاده بودجه ريزي در مديريت است كه برخي ديگر از صاحب‌نظران نيز آنرا در قالب يك وظيفه جداگانه مد نظر دارند. نهايتاً مي‌توان اين طور نتيجه گرفت كه ارتباط بودجه با مديريت ارتباطي ناگستني است و بودجه در حقيقت ابزار مديريت براي نيل به اهداف سازماني و ملي است. با توجه به اهميت بودجه در مديريت و به ويژه مديريت دولتي جايگاه دولت و مديريت دولتي در كشورها و كشورهاي غربي مورد بررسي قرار خواهد گرفت.
سير تحول ماليه عمومي و بودجه
بودجه به عنوان يكي از شاخه‌هاي مالية عمومي مطرح است كه ما در اينجا سير تحول بودجه ماليه عمومي را تواماً مورد بررسي قرار مي‌دهيم. سير تحول بودجه و ماليه عمومي در سه دوره قابل بررسي است.
1- دورة يونان ، روم ، ايران
الف- دورة يونان
در يونان قديم در نوشته‌هاي فلاسفه‌اي چون سقراط ، ارسطو و افلاطون مي‌توان مباحث مربوط به ادارة امور مالي دولت را يافت در اين دوره حاكمان يونان عمده در آمدهاي يونان را از طريق جرائمي كه از محكومين و هم چنين در آمدهاي مالياتي كه از طريق كشورهاي مستعمراتي تأمين مي‌شد و هم‌چنين در آمدهاي مربوط به معادن و عوائد گمركي تأمين كننده در آمد دولت بود.
ب- روم:
در دورة روميان نيز بعلت جنگهاي فراوان مخارج دولتي بسيار بالا بود و اين مخارج عمدتاً از دارائيهاي شخصي امپراتور و خراجهايي كه از سرزمينهاي تحت سلطه گرفته مي‌شود تأمين مي‌گرديد روي هم رفته ماليه عمومي پيشرفت چنداني نداشت.
ج- ايران:
تهيه و تنظيم بودجه در ايران سابقه طولاني براي شكل اوليه آن وجود دارد. ايرانيان در كشورداري و ترتيب و دفاتر ديواني و گرفتن باج وخراج و عوارض گمرگي و اجراي اصول مالي تبحر داشته‌اند. بسياري از ملتها ترتيب كارهاي ديواني را از ايرانيان فرا گرفته‌اند. بطوريكه در دورة هخامنشيان و ساسانيان عمده در آمدهاي دولت را مالياتهايي كه از طريق زارعين و اقليتهاي ديني بطور ناعادلانه دريافت مي‌شد. تشكيل مي‌داد. عمدتاً صرف مخارج جنگلهاي داخلي و مسافرت شاهان مي‌شد. و يا در دوران حكومت صفويان تمام در آمدها و عوامل كشور در
اختيارشان بود و تمام مخارج نيز به فرمان و تصويب شخص او صورت مي‌گرفت، خزانه دولت و آنچه از مالياتهاي گوناگون و عوائد مستقيم يا غير مستقيم و در آمدهاي رسمي يا اتفاقي به خزانه وارد مي شد. به شخص شاه تعلق داشت و ميان عوائد دولت و سلطنت امتياز و تفاوتي نبود. مردم صاحب مجلس و پارلمان نبودند. شاه شخصي به نام وزير دفتر (وزير ماليه) را
مأموري ساخت تا بودجه كشور را تنظيم كند. در هر استان و شهري مسئول دولت به نام مستوفي بود كه دفاتري به نام كتابچه داشت. بودجه مركز و شهرستانها به وسيله مسوفيان تهيه مي‌شد. بودجه هر شهرستان عنوان كتابچه آن شهرستان را داشت. مسئول هر كتابچه در مركز يك نفر مستوفي بود و ممكن بود يك مستوفي كتابچه چند شهرستان را تهيه كند. اين مستوفيان عده‌اي كارمند داشتند كه به «ميرزا قلم دان» مصطلع بودند و كارشان ثبت و نگهداري دفاتر بود. رئيس مستوفي‌ها، مستوفي الممالك بود كه وزير ماليه بود.
2- دوره حكومتهاي ملوك الطوئفي:
در اين دوره كشورها به ايالات و ولايت‌هاي مختلفي تقسيم شده بودند كه هر مرحله داراي خود مختاريهاي نسبي بوده و يك سيستم مالي منحصر بفردي را طي نموده بود. بنابراين ماليه عمومي و بودجه دولتي تقريباً در هيچ كجاي جهان در دوره حكومتهاي ملوك الطوئفي پيشرفتهاي چنداني نداشت.
در اين دوره كشورها به ايالات و ولايت‌هاي مختلفي تقسيم شده بودند كه هر مرحله داراي خود مختاريهاي نسبي بوده و يك سيستم مالي محضر بنودي را طي نموده بود. بنابراين ماليه عمومي و بودجه دولتي تقريباً در هيچ كجاي جهان در دوره حكومتهاي ملوك الطوئفي پيشرفتهاي چنداني نداشت.
3- دورة حكومتهاي متمركز
بعد از اينكه حكومتهاي بلوك الطوايفي تحت سيطرة حكومت مركزي قرار گرفتند. ماليه عمومي و بودجه مملكتي روند. مطلوبتري بخودگرفت و شايد بتوان ريشه شكل‌گيري اوليه مباحث دولتي را با دو مكراسي مربوط دانست بدين صورت كه در انگلستان در سال 1215 ميلادي كه جان پادشاه انگلستان بود بعلت جنگهاي داخلي فراوان هزينه هاي دولت افزايش يافت.
بنابراين فشارهاي مالياتي بر مردم نيز جهت تأمين اين مخارج فزون يافت و بدنبال آن اعتراضات مردمي بالا گرفت با فشارهاي مردمي در اين دوره فرماني تحت عنوان،فرمان آزادي صادر شد كه به موجب آن ملاكين بزرگ نمايندگاني را در شورايي بنام شوراي مملكتي معرفي كردند كه نسبت به تعيين نرخ و دستور مالياتها تصميم‌گيري نمايند. بعد از مدتي بعلت در نظر نگرفتن منافع توده مردم ,مردم متضررگرديدند و بدنبال اعتراضات مردمي در زمان پادشاهي ويليام اورنج فرماني تحت عنوان قانون حقوق صادرگرديد كه بر مبناي آن نمايندگان مردم بر روي
نرخ و درصد مالياتها و هم‌چنين هزينة كرد در آمدها تصميم‌گيري نمايند. اگر چنانچه انقالبات در دنيا مورد بررسي قرار گيرد ملاحظه مي‌گردد كه در تمامي اين انقلابات مي‌توان ريشه‌هاي مالي را يافت بطوريكه در امريكا در سال 1785 بعلت ماليات سنگيني كه بر چاي كشاورزان امريكايي بسته شده بود مردان امريكا به رهبري جورج واشينگتون اعتراضات گسترده‌اي را بر پا نمودند كه منجر به استقلال امريكا شد. هم‌چنين در زمان لويي شانزدهم در فرانسه بعلت بستن مالياتهاي سنگين بر مردم نهايتاً منجر به انقلاب كبير فرانسه شد و برخي نيز معتقدند كه مالياتهاي سنگين در ايران در دوره مشروطه زمينه ساز انقلاب مشروطه شد.
