بخشی از مقاله
نحوه تفکیک اراضی دولتی از اراضی اصلاحات ارضی
زمین از دیرباز به عنوان یک دارایی بسیار ارزشمند در میان حکام و افراد عادی بوده است. شاید در واقع یکی از علل اصلی و بنیادین تشکیل شهرها و وقوع مهاجرتها در سطح مکان همین علاقة ذاتی انسانها به زمین و مالکیت املاک بوده است. در این میان توجه انسانها به اراضی با قابلیت کشاورزی و اراضی مجاور آب بیش از بقیه بوده است. لیکن سران کشورها به لحاظ در اختیار داشتن قدرت معمولاً مالک قطعی و بلامنازع اراضی کشاورزی حاصلخیز محسوب می شدند. در واقع به نوعی با در اختیار گرفتن مالکیت این گونه اراضی، قدرت و پشتوانه خود را در رأس قدرت تکمیل و تضمین نمایند و در تمامی اعصار کشاورزان با کارکردن بر روی اراضی حکومت به گذران زندگی خود می پرداختند و از طرفی حکومت علاوه بر احیاء شدن مالکیت خود، تضمینی در اخذ مالیات خود از کشاورزان به دست می آورد. از طرفی در تمامی اعصار یکی از علل وقوع جنگهای خونین نیز توجه حکام بلاد به اراضی کشورهای همسایه بوده به همین جهت دولتها به نوعی برای دفاع از اراضی، خود را متولی آنها می دانستند . این مسأله تا دوران معاصر نیز ادامه داشت به طوری که در زمان حکومت رضاخان
پهلوی، نا امن ترین دوران برای مالکیت خرده مالکین بود. زیرا رضاخان علناً اقدام به ضبط اراضی تحت تملک مالکین در نقاط مختلف کشور نمود و در این راه خونهای بی گناهی به زمین ریخت و در اندک مدتی رضاشاه پهلوی به یکی از بزرگترین زمین داران کشور تبدیل شد. این حرص بی پایان ناپذیر رضاشاه در ضبط اراضی مردم موجبات نارضایتی آنها را در سطح گسترده فراهم نمود و سرانجام به این دلیل و تعدادی دلایل دیگر رضاشاه سقوط کرد. پس از سقوط رضاشاه و باروی کار آمدن محمد رضا شاه پهلوی سراسر کشور در آشوب و ناامنی بسر می برد. محمد رضا شاه پهلوی به جهت سامان دادن به اوضاع و دعوت به ارامش مردم راه کارهای بسیاری را مورد آزمایش قرار داد ولیکن هیچ کدام موجبات آرامش مردم را فراهم نیاورد. سرانجام محمد رضا شاه پهلوی با بکارگیری حربه انقلاب سفید شاه و مردم موضوع اصلاحات ارضی را مطرح نمود و بر اساس این طرح بخشی از اراضی تحت تملک خانوادة
سلطنتی و بخش عمدة اراضی خوانین را به مردم و زراعینی که سالیان متمامی بر روی این اراضی مشغول به کار بوده اند واگذار نمود. این اقدام محمدرضا شاه پهلوی در ظاهر امر بسیار خوشایند و مورد قبول و تصدیق مردم بود. ولی در باطن کاری ترین و اساسی ترین ضربه به پیکره و بدنه اقتصادی کشور ایران بود. در واقع محمدرضاه شاه پهلوی با تفکیک و قطعه قطعه کردن اراضی کشاورزی و تقسیم آن میان زارعین موجبات نابودی کشاورزی ایران را فراهم آورد. مختصراً به مضرات طرح اصلاحات ارضی محمد رضا شاه پهلوی می پردازیم. با توجه به شیوة آبیاری غیر صحیح در کشاورزی ایران و تعیین سهم آب و ساعات آبیاری، به دنبال تقسیم شدن اراضی یک پارچه خوانین فی ما بین کشاورزان ، سهمیه آب نیز در طول ساعات مختلف شبانه روز ما بین کشاورزان تقسیم می شد که در این میان مقادیر زیادی آب تلف شده و موجبات درگیری میان زارعین فراهم می شود.
از سوی دیگر با تقسیم زمین ها میان زارعین میزان برداشت محصول از اراضی به میزان قابل توجهی پایین می آید. ضمناً در بحث اخذ مالیات و خراج از محصولات بدست آمده نیز با عنایت به اینکه میزان محصول بدست آمده به میزان قابل توجهی رکود داشته به همان نسبت نیز میزان پرداخت مالیات به دولت نیز کاهش می یابد. در مجموع این اقدام محمد رضا شاه پهلوی فاقد هرگونه نکته مثبت می باشد. مضافاً اینکه در طول سالیان متمادی منشأ بروز اختلافات بسیاری در میان زارعین نیز بوده است. اختلافاتی که گاه منجر به منازعات خونین میان اشخاص و گاه اقوام مختلف نیز می شده است.
و شاید یکی از علل اساسی این اختلافات نیز نبود نظارت دولت بر نحوة فعالیت زارعین و نیز تقسیم بندی ها کدخدامنشانه اراضی میان یکدیگر بوده است و با عنایت به وجود اختلاف سلیقه میان افراد گاه این گونه تقسیم بندی ها برخلاف میل و سلیقه گروهی از زارعین صورت می گرفته که در نهایت با درگیری خونین میان قبایل مواجه می شدیم.
پس با جمع بندی بحث اراضی موضوع واگذاری اصلاحات ارضی از سوی محمدرضا شاه پهلوی اولین گام در خصوص بیان تفاوتهای میان اراضی دولتی و اراضی موضوع اصلاحات ارضی را برداشته ایم . در جمع بندی بحث اراضی موضوع اصلاحات ارضی ذکر همین نکته کافی به نظر می رسد که اراضی که قابلیت کشت و برداشت محصول را داشته اند و در طول سالیان متمادی توسط زارعین برای خوانین مورد کشت و زرع قرار می گرفته از سوی محمد رضا شاه پهلوی به افراد و زارعین واگذار گردید. که معایب این طرح نیز به تفصیل برشمرده شد. حال به تعریف و بیان مصادیق اراضی دولتی می پردازیم.
در طول تاریخ و به تجربه ثابت شده است که دولتها بهترین متولیان اراضی می باشند. دولت ها برای حفظ قدرت خود همیشه از زمین به عنوان پشتوانه خود استفاده نموده اند. و در برخی دورانها برای حفظ آن بهای سنگین تر از ارزش واقعی اراضی نیز گاهاً پرداخته اند.
در زمانهای گذشته دولتها برای تأمین اراضی مورد نیاز خود نیاز به مجوز قانونی نداشته اند و شاید فرمان پادشاهان جهت مصادره اراضی مورد نظر دولت خود بهترین مجوز قانونی بوده است. اما اکنون دولتها به پشتوانه قوانین مدون موجود، اراضی مورد نیاز خود را به طرق مختلف تأمین می نمایند. لازم به ذکر است در گذشته و مطابق با قانون افراد می توانستند تحت عنوان حمازت مباحات به آبادانی اراضی لم یزرع بپردازند و با این عمل آنها را به مالکیت خود در آورند این در حالیست که بر طبق اصل چهل و پنجم قانون اساسی کشور انفال و ثروتهای عمومی از قبیل زمینهای موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه ها، رودخانه ها و سایر آبهای عمومی، کوهها، دره ها ، جنگلها ، نیزارها، بیشه های طبیعی، مراتعی که حریم نیست. ارث بدون وارث و اموال مجهوال الممالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عمومی عامه نسبت به آنها عمل نماید.
تفصیل و ترتیب استفاده از هریک از آنها را قانون معین می کند. در بحث اراضی موات نیز قوانین زمین شهری به تفصیل به شرح موضوع پرداخته که به بررسی آنها نیز خواهیم پرداخت. اصل 45 قانون اساسی به عنوان یک برنامه کلی در تأمین اراضی مورد نیاز دولت می باشد. دولت نیز برای نیل به اهداف خود در این زمینه ، امر تملک زمین را به دستگاههای مختلف خود واگذار می نماید که عبارتند از : 1- وزارت مسکن و شهرسازی 2- وزارت جهاد کشاورزی (سازمان منابع طبیعی) 3- سازمان حج، اوقاف و امور خیریه 4- شهرداریها . اکنون به بررسی قوانین مرتبط با برخی از این دستگاهها می پردازیم.
وزارت مسکن وشهرسازی : این وزارتخانه به عنوان متولی اصلی زمین در کشور می باشد. وزارت مسکن و شهرسازی تحت عناوین مختلف و مواد قانونی مرتبط اقدام به تملک زمین چه از اشخاصی و حتی از ادارات دولتی دیگر نیز می نماید. بارزترین خصوصیت موجود در زمین که موجب تملک اراضی از سوی وزارت مسکن می شود، موات بودن آن است. زمین موات زمینی است که سابقه احیاء و عمران نداشته باشد. لازم به ذکر است زمینهای مواتی که علیرغم مقررات قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری بدون مجوز قانونی از تاریخ 5/4/1358 به بعد احیاء شده باشد همچنان در اختیار دولت است. بر اساس مادة 6 قانون زمین شهری کلیة زمینهای موات شهری اعم از آنکه در اختیار اشخاص یا بنیادها و نهادهای انقلابی دولتی یا غیر دولتی باشد در اختیار دولت جمهوری اسلامی است و اسناد و مدارک مالکیت گذاشته ارزش قانونی ندارد. ادارة ثبت اسناد و املاک مکلف است به درخواست وزارت مسکن و شهرسازی اسناد آنها را به نام دولت صادر نمایند مگر آنکه از تاریخ 27/11/1357 توسط دولت واگذار شده باشد.
لازم به ذکر است وزارت مسکن و شهرسازی توسط سازمانهای خود در شهرها و شرکتهای عمران شهرهای جدید در شهرهای جدید توسط کمیسیون مادة 12 به تشخیص اراضی موات پرداخته و پس از صدور رأی خود مطابق قانون اقدام به تملک آن می نماید. مادة 12 قانون زمین شهری در این خصوص اظهار می دارد : در تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات به عهده وزارت مسکن و شهرسازی است. این تشخیص قابل اعتراض در دادگاه صالحه می باشد. همچنین مصوبه مورخ 3/11/70 مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام نیز به چگونگی انجام مراحل صدور رأی موضوع کمیسیون مادة 12 پرداخته . متن مصوبه به این شرح می باشد : «وزارت مسکن وشهرسازی مکلف
است نظریه را در تشخیص نوع زمین اعم از آنچه که تاکنون صادر نموده و به آن اعتراض نشده یا آنچه بعداً صادر می نماید به مالکین اعلام نماید و مهلت حق اعتراض از تاریخ اعلام سه ماه تعیین می گردد و در صورت عدم دسترسی یا استنکاف مالک از دریافت نظریه بایستی طی دو نوبت به فاصلة ده روز نظریه مذکور در روزنامه کثیرالانتشار آگهی ، تا سه ماه از تاریخ آخرین آگهی، در عیان می توانند اعتراض خود را به دادگاه تسلیم نمایند، در صورت عدم وصول اعتراض در مهلت مذکور قطعی و لازم الاجراست.
ذکر این نکته ضروری است که در بحث تملک زمین موضوع مادة 12 قانون زمین شهری هیچ معوضی به مالکین اولیه تعلق نمی گیرد و دولت بدون پرداخت هیچ گونه عوض و یا وجهی اقدام به تملک زمین می نماید.
گاهاً اتفاق می افتد که در بحث توسعه شهرها دولت نیاز به زمین پیدا می کند و در برخی موارد این اراضی واجد شرایط اراضی موضوع کمیسیون مادة 12 نبوده و در واقع این اراضی بایر و یا دایر هستند. بر طبق نص صریح قانون تعریف اراضی دایر و بایر به شرح ذیل می باشد :
اراضی دایر زمینهایی است که آن را احیاء و آباد نموده اند و در حال حاضر دایر و مورد بهره برداری مالک است. زمینهای دایر مشمول این قانون صرفاً اراضی کشاورزی یا آیش اعم از محصور و یا غیر محصور می باشد.
اراضی بایر شهری زمینهایی است که سابقه عمران و احیاء داشته باشند و به تدریج به حالت موات برگشته اعم از آنکه صاحب مشخصی داشته یا نداشته باشد.
در مواجه با این اراضی و به هنگام نیاز دولت به آنها به شرح متن ماده 9 قانون زمین شهری عمل می شود.
مادة 9 قانون زمین شهری : دو وزارت مسکن و شهرسازی موظف است زمینهای مورد نیاز خود را برای امر مسکن و خدمات عمومی، ضمن استفاده از کلیه اراضی موات و دولتی در شهرهایی که به پیوست این قانون به دلیل عدم تکافوی اراضی مذکور در این شهرها ضرورت آن حتمی است از زمینهای بایر و دایر شهری تأمین نماید. مالکین اراضی بایر و دایر شهری اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی و بنیادها و نهادها و ارگانهای دولتی و غیر دولتی موظفند زمینهای مورد نیاز دولت یا شهرداریها را که موضوع این قانون است به منظورهای که در ذیل ذکر می شود و با تقدیم دولت به آنها (دولت یا شهرداریها) بفروشد.
الف : تفکیک و فروش توسط وزارت مسکن و شهرسازی به افراد واجد شرایط دریافت زمین جهت مسکن و یا اجرای طرحهای ساختمان سازی مسکونی.
ب: ایجاد تأسیسات عمومی و عمرانی و اداری و اجرای طرحهای مصوب شهری و عوض طرحهای شهری حسب مورد به وسیله وزارتخانه ها و شهرداریها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و مؤسساتی که مشمول قاننون برآنها مستلزم ذکر نام است.
ج) حفاظت از میراث فرهنگی کشور
در مورد تملک این گونه اراضی و برای اهداف مشخص شده به شرح فوق، دولت می بایست معرفی اراضی را به مالکین پرداخت نماید که در اصطلاح آن را نصاب مالکانه می نامند پرداخت نصاب مالکانه در بسیاری از موارد بصورت نقدی است. در پاره ای از موارد نیز در صورت که زمین تملک شده دارای کاربری کشاورزی باشد، وزارت مسکن و شهرسازی پس از تغییر کاربری آن به مسکونی، تجاری و یا هر کاربری دیگر مقادیری از زمین را با کاربری جدید در اختیار مالک قرار می دهد.
وزارت جهاد کشاورزی : وزارت جهاد کشاورزی از طریق ادارات منابع طبیعی خود در سطح کشور به شناسایی اراضی موضوع مادة 56 قانون بهره برداری از مراتع و جنگلها می پردازند.
از اراضی که بصورت مرتع و یا دارای شیبهایی باشد که عملاً امکان کشاورزی را بر روی آن غیر ممکن باشد و نیز جنگلها، توسط کارشناسان منابع طبیعی شناسایی شده و طی درج مراتب در آگهی روزنامه کثیرالانتشار این گونه اراضی ملی اعلام می شوند وطی رأی وحدت رویه شماره 684 مورخ 26/7/84 کلیه اسناد و آراء مرتبط با این اراضی به خودی خود ابطال و مالکیت آن در اختیار دولت و به نمایندگی وزارت جهاد کشاورزی در می آید.
لازم به ذکر است پس از ثبت سند مالکیت به نام دولت در صورتی که این اراضی در محدوده حریم استحفاظی شهر وارد شوند وزارت جهاد کشاورزی مکلف به واگذاری آنها به وزارت مسکن و شهرسازی در شهرها و شرکتهای عمران شهرهای جدید، در شهرهای جدید می باشد.
سازمان حج، اوقاف و امور خیریه ، ادارات اوقاف متولی رسیدگی به اراضی وقف شده می بانشد. هرچند مالکیت اراضی وقفی برای دولت یک مالکیت صددرصد تلقی نمی شود ولی با توجه به اینکه بحث تصمیم گیری در خصوص نحوة استفاده از آن با دولت می باشد به نوعی جزو دارای دولت محسوب می شود و در واقع دولت بخشی از اراضی مورد نیاز خود را از محل اراضی وقفی تأمین می نماید.
