مقاله تحلیلی بر اصول مدیریت شهری و چالشهای آن در ایران

بخشی از مقاله

تحليلي بر اصول مديريت شهري و چالشهاي آن در ايران
چکيده
شهرنشيني غالب ترين عارضه در کشورهاي در حال توسعه است . لذا مديران شهري به عنوان رأس هرم رهبري شهر، وظيفه سنگين ايجاد هماهنگي بين بخش هاي که شهر را مديريت مي کنند را بر عهده دارند. مديريت شهري در کشورهاي در حال توسعه با مشکلات زيادي از جمله نارسائيهاي مالي و مهارتهاي تکنيکي روبرو است . همراه با رشد سريع و سرسام آور شهرنشيني در جهان، به ويژه در کشورهاي در حال توسعه در دو سه دهه اخير، نقش شهرها در چارچوب اقتصاد ملي اين کشورها به کلي متحول و از اهميت حياتي برخوردار شده است . نقش نوين شهرها در اين کشورها نيازمند نگرشي نوين بر مسئله مديريت شهرهاست . هدف اين مقاله ي توصيفي تحليلي ، تجريه و تحليل نقش و وظيفة مديران شهري با تأکيد بر گذشته تاريخي آن، اناليز نظريه هاي گوناگون مطروحه در برنامه ريزي و مديريت شهري، بررسي چالش هاي پيش روي مديريت شهري در اين کشورها، ردي جامع بر نگرش مديريت واحد در شهرهاي کشور و ارائه راه حل آن در کشورهاي در حال توسعه که همان رويکرد مشارکتي است ، مي باشد. از آنجا که مديريت و توسعه شهرها در کشورهاي در حال توسعه توسط دولت هاي مرکزي پي ريزي و مهندسي شده است ، مقامات مرکزي توسعه شهري را از طريق وزارتخانه هاي مربوطه اداره مي کنند و اطميناني به عمل مستقل حکومت هاي محلي ندارند نتيجه اين عملکرد سازماني چيزي جز سازمان هاي محلي ضعيف ، با ساختار تشکيلاتي نامنسجم ، اختيارات محدود، منابع مالي ناکافي ، کارمندان غير ماهر و ناراضي نخواهد بود.
واژه هاي کليدي: مديريت ، مديريت شهري، مدلهاي اداره امور شهر، چالشهاي مديريت شهري، مديريت شهري در ايران

مقدمه : پس از شکل گیري حيات و با گذشت زمان، ر ابطه ي متقابل انسان ها در عرصه هاي اجتماعي ، اقتصادي، سياسي و... پي يچده تر گرديد (بريماني ، ١٣٨٣، ١٢٦) تحولات اقتصادي، گسترش مراکز صنعت بازرگاني و پديده هاي ناشي از پيشرفت تکنولوژي در شهرها مسايل و مشکلات متعددي براي زندگي شهري به وجود آورد(طاهري، ١٣٧٧، ١٠) و شکل گري ي سازمانهايي ر ا بر اي توليد کالا و خدمات و قبول مسؤو ليت اداره ي امور زندگي شهروندان ضروري ساخت (گلابي ، ١٣٧٩، ١١٤) شهرها به عنوان محل تجلي تمدن بشري همواره در حال تغير و تحول اند زيرا با گسترش و پيشرفت فناوري، رشد سبک هاي جديد زندگي ، کيفيت توسعه کالبدي شهرها تغيير نموده و با ژرف نگري در عمق علوم نظري و مباني انديشه بشري امروز ديدگاههاي توسعه نيز دچار تغير شده است . رشد و توسعه شهرهاي کهن به دليل ساختار اجتماعي جامعه و در عين حال محدوديت ها وامکانات ناشي از فناوري هاي در دسترس، در مقايسه با شرايط کنوني بسيار متفاوت بوده است . فرايند برنامه ريزي توسعه شهربر اساس قراردادهاي نانوشته اجتماعي ، مراحل رشد خود را طي کرده است . اما در جهان امروز دانش نوين برنامه ريزي براي توسعه شهري جايگزين روش هاي سنتي شده است . (پيرزاده، ١٣٨٧، ١) شهر به عنوان يک منبع توسعه مطرح است و جايگاه مديريت شهري در روند توسعه شهر و بهبودسکونتگاه هاي شهري نقش بسيارمهم و تعيين کننده دارد. از ديدگاه ديگر، مي توان مديريت شهري را درمسير يک توسعة قانونمند و پايدار مورد توجه قرار داد. (شيعه ، ١٣٨٢، ٣٧) پس هر فعاليت اجتماعي بدون وجود مديريت سازمان يافته اي که اهداف و ابزارهاي رسيدن به انها را مشخص کند و فعاليتها را هماهنگ سازد، از هم مي پاشد و به بي نظمي مي گرايد. شهرها به عنوان يک سامانه نيازمند مديريت هستند که به تعيين اهداف و برنامه ها پرداخته و فعاليت عناصر مختلف شهري را هماهنگ نمايد. (کياکجوري، ١٣٨٥، ١) مباني نظري تاريخچه مديريت : مدت ها قبل از پيدايش و کاربرد واژه اداره عمومي ، چنين تشکيلاتي وجود داشته است . برخي از قديمي - ترين سوابق اداره امور عمومي در لوح هاي گلي سومري ها يافت شده است که نشان مي دهد حدود ٥٠٠٠ سال پيش ، چگونه روحانيون سومري ارتش را تجهيز و تغديه ، معابد و انبارها را اداره، ماليات ها را گردآوري، سوابق معاملات مالي را نگهداري، محاکم قضايي را اداره و الواح گلي را فراهم و توزيع مي کردند تا اين گونه امور بر روي آنها ثبت و نگهداري شود. (رضويان، ١٣٨١، ١٣) شهر هاي باستاني هند داراي سيستم هاي پيشرفته برنامه ريزي شهري بوده اند که حاکي از وجود مديريت شهري در اداره اين شهرها است شهر موهنجو دارو بر روي دو تپه به ابعاد ٥٤٦ متر در ١١٨٣ متر و ٢٧٣ در ٣٤٦ متر قرار داشته و مانند شهر هاراپا حدود هفتاد هزار نفر جمعيت داشته است . اين شهر با بافتي منظم احداث شده بود: خيابانهاي آن ٩ متر عرض داشته که شهر را به ١٢ بلوک به ابعاد ٢٤٤ متر در ٣٦٥ متر تقسيم مي کرده است . طرح کلي خيابانها به صورت شبکه شطرنجي بوده است خانه ها اندازه و طبقات گوناگون داشته اند و پيرامون انها با ديوارهاي آجري احاطه مي شده است . شهر سيستم فاضلاب مناسب داشته و فاضلابهاي فرعي در نهايت ، به فاضلاب اصلي شهر که در زير خيابانهاي اصلي شهر جريان داشته ، مي پيوسته است . (هيراسکار، ١٣٧٥، ٤١و٤٢) در ايران، در دوره هاي ماد و هخامنشيان شهرهاي بزرگي همچون هگمتانه و پاسارگاد وجود داشته اند. ساختار اداري – سياسي اين شهرها توسط حاکمان محلي و داوران شهري اداره مي شد. (نظريان، ١٣٧٤، ٧) چنين ساختاري در رابطه با اداره پادشاهان مستبد ايجاد شده است . يعني کساني که ادعا مي کرده اند قدرت خود را از خدا گرفته اند. علاوه بر حمايت فوق، انها توسط مالکين بزرگ، امراي نظامي و بازرگانان مهم که با نفوذترين طبقات جامعه ايران را تشکيل مي دادند حمايت مي شدند. صنعت گران، پيشه وران، کارگران و دهقانان طبقات فرودست جامعه را تشکيل مي دادند. در اين شهرها رهبران جامعه از ميان اعضاي طبقات با نفوذ انتخاب مي شدند که امور اجرايي شهر را اداره کنند. اين شهرها فاقد شهردار بودند. (خيرآبادي، ١٣٧٦، ١٠١و ١٠٣) با همه اين اوصاف مضمون مديريت در سالهاي دهه ١٩٩٠ رواج پيدا کرد که تعاريف زيادي از آن در نشريات علمي وجود دارد، در حالي که در اصل مفهومي است که بانک جهاني آن را براي هدايت جهت گيريهاي اقتصادي و اجتماعي کشورهاي جهان سوم بکار برده است . (فاسن ١٩٩٦ به نقل از؛ فيالکوف، ١٣٨٣، ١١٠ و ١١١) مديريت خوب در گفتارهاي توسعه عبارت است از سياست چند بخشي و چند شريکي که از شهروند سرزميني به عنوان ابزاري براي توسعه درونزاي اجتماعي محلي استفاده مي کند. (اسکان بشر ٢، کنفرانس سازمان ملل متحد درباره توسعه سکونت هاي انساني : ١٩٩٢، به نقل از؛ فيالکوف، ١٣٨٣، ١١٠و ١١١) برنامه ريزي : فرايند برنامه ريزي شامل تلفيق کليه سطوح و عناصر يک سيستم به منظور دستيابي به هدفي واحد ومشخص است . برنامه ريزي در نهايت مي تواند به مديريت بينجامد و اين قوه مديريتي بايد توانايي پيوند عناصر مختلف شهري را داشته باشد و قادر به ايجاد هماهنگي بين عناصر و اجزاي سيستم در سطوح ملي ، منطقه اي و محلي باشد. اين گونه برنامه ريزي که به صورت گفتمان بين عناصر درگير است ، برنامه ريزي مشارکتي يا مديريت جمعي خوانده مي شود و در واقع ناشي از تئوري گفتمان ارتباطي هابرماس است . (غمامي ، ١٣٨٤، ١٢٦)
برنامه ريزي به معناي انديشيدن و تنظيم پيمايش امور، قبل از بروز وقايع و رويدادهاست تا در اموري همچون بهداشت ، سلامت ، رفاه، اسابش و خوشبختي افراد جامعه ، نتايج مطلوبي بدست ايد. بديهي است ، با برنامه ريزي دقيق مي توانيم اشتباهات گذشته را جبران کنيم و نسبت به آينده هوشيارتر عمل کنيم . (هيراسکار، ١٣٧٥، ١٤) برنامه ريزي فعاليتي است که با اداره و کنترل يک سيستم ان را به سوي هدف هاي هماهنگ در رابطه با نظام ارزشي جامعه هدايت مي کنند. (مجتهد زاده، ١٣٦٨، ١٣)

تعاريف مديريت
با گذشت زمان و تأليف و انتشار کتاب هاي متعدد و ظهور انديشمندان بزرگ در عرصه علم تعاريف متعددي از مديريت صورت گرفته است که هر کدامشان از اصولاتي مشترک، نشأت گرفته اند و در کل در همه آنها به توجه مدير به تحقق بخشيدن به اهداف و مقاصد سازماني اشاره مي شود. در اين جا به تعاريفي از مديريت اشاره مي شود. « مديريت عبارت است از دست يابي به هدف هاي سازماني از طريق هدايت و رهبري آنها و همکاري با افراد به وسيله افراد و گروهها ». (رضويان، ١٤، ١٣٨١) مديريت روش دستيابي به اهدافي مي باشد که براي سازمان در نظر گرفته شده است . وظايف يک مدير شامل اين موارد است : برنامه ريزي، سازماندهي ، نظارت و انگيزش. برنامه ريزي شامل تعيين اهداف و مقاصد سازمان و تکميل نقشه هاي کاري است که نشانگر طريقه رسيدن به اين اهداف و مقاصد مي باشد. زماني که برنامه ها تهيه شدند، سازماندهي داراي معنا و مفهوم مي گردد. سازماندهي شامل گردآ وري منابع ، مردم و وسايل است به موثرترين شيوه براي رسيدن به اهداف. (پاول هوس و کنت ايچ بلانچارد، ١٣٧١، به نقل از؛ سعيد نيا، ١٣٧٩)
مديريت شهري و تعاريف آن
شهر نيز مانند يک سازمان است که بايد براي نيل به اهداف ان، برنامه ريزي شود و امور روزمره ان نيز مورد توجه قرار گيرد عنصري که بايد به اين امور بپردازد مديريت شهري ناميده مي شود. مديريت شهري بايد براي شهر، برنامه ريزي انجام دهد، فعاليتهاي شهري را سازمان دهد، بر فعاليتهاي انجام شده نظارت کند و حتي براي انجام بهينه امور، انگيزش لازم را در سازمان مديريت شهري و ساير سازمانها و شهروندان ايجاد نمايد. (سعيد نيا، 1379)

مديريت شهري در جهان تحول اساسي يافته است . شهرها براي آن مديريت مي شوند که بتوانند رفاه و آسايش ساکنان خود را تأمين سازند. مديريت شهري امروز جهان داراي تشکيلات وسيعي شده و مهمترين نقش را در موفقيت انواع برنامه ها و طرح هاي توسعه شهري و همچنين رفع نياز جمعيت ، جريان عبور و مرور در شهر، رفاه عمومي ، مسکن ، کاربري زمين ، تفريح ، فرهنگ ، اقتصاد، تأسيسات زيربنايي و امثال آن ها بر عهده دارد. مديريت شهري در ساية پيشرفت علم مديريت ، بکلي متحول گرديده است . شوراهاي شهري مدافع برقراري اعتدال در شرايط زيست شهري هستند. آنان بر گزيده اقشار مختلف شهر هستند که بايد بر نيکبختي مردم، رفع نيازمندي هاي آنان و گسترش زمينه هاي رشد و تعالي شهر بينديش ند. اعضاي شوراهاي شهر به عنوان نمايندگان اقشار مختلف مردم و در جهت حفظ و ارتقاي ارزش هاي شهر و مردم شهر در کنار يکديگر مي نشيند و ادارة امور شهرها را به پيش مي برند. اين شهرداري و نمايندگان شوراي شهر هستند که بايد بدرستي تشخيص دهند که چه موردي براي شهر، مردم شهر و آيندة آن خوب و کدام چيزها مضر است . در تصميم گيري هاي مربوط به شهر، دولت ها نقش ارشادي دارند و به تأمين بعضي از منابع بودجه شهرداري ها به منظور تأمين رفاه عمومي شهرها مي پردازند. اما در تصميمات مربوط به شهرها، اين شهرداري ها هستند که در چارچوب ساختار و تشکيلات مربوط به خود، اداره امور شهرها را به پيش مي برند. (شيعه ، ١٣٨٢، ٤٧و٤٨) تعاريف متعددي از مديريت شهري ارائه شده است و هرکدام از اين تعاريف بيان کننده نگرشي نظام مند به مقوله مديريت شهري است : مديريت شهري عبارت است از اداره امور شهر به منظور ارتقاء مديريت پايدار مناطق شهري در سطح محلي بادرنظر داشتن ، و تبعيت از اهداف سياست هاي ملي ، اقتصادي و اجتماعي کشور است . (نقش نوين شهرها و مساله مديريت ، ويژه نامه مرکز مطالعا ت برنامه ريزي شهري، شهرداري تهران، ٧) مديريت شهري عبارت است از يک سازمان گسترده، متشکل از عناصر و اجزاء رسمي و غيررسمي موثر و ذيربط در ابعاد مختلف اجتماعي ، اقتصادي و کالبدي حيات شهري با هدف اداره، کنترل و هدايت توسعه همه جانبه و پايدار شهر مربوطه است . (نويد رضواني ، ٧) مديريت شهري عبارت از سازماندهي عوامل و منابع براي پاسخگويي به نيازهاي ساکنان شهراست (صرافي ، مظفر و ديگران، ١٣٧٩، ٧٠و ٨١) اما آنچه به عنوان مديريت مطلوب شهري بايد مد نظر قرار مي گيرد مفهومي فراتر از تعريف يک نظام سازماني و تشکيلاتي با وظايف مشخص براي اداره امور شهردر قالب شهرداري است ، بلکه جهت گري ي بايد به سمت تحقق مديريت واحد و شکل گري ي حکومت محلي در شهر هدايت شود.(صرافي و عبداللهي ، ١٣٨٧، 121)
اگر شهر همچون سازماني در نظر گرفته شود، لازم است که در راس ان عنصري براي يرنامه ريزي اينده و اداره امور کنوني قرار گيرد، اين عنصر را مي توان مديريت شهر ناميد. (سعيد نيا، ١٣٧٩، ٢١) از مديريت شهري تعاريف ديگري نيز شده است که بيشتر انها حول محور سازماندهي و هدايت منابع و امکانات در جهت بر آورده سازي نيازهاي ساکنان شهر است . سيستم مديريت شهري : شهر به مثابه بخشي از سلسله مراتب سيستم قضايي و تقسيمات سياسي – جغرافيايي هر کشور براساس شاخصه هاي مختلفي مانند نوع حکومت ، مديريت ، سطح آگاهي ، علاقه مندي اجتماعي و مشارکت مردم در نظا م تصميم گيري و... شکل مي گيرد. نظام مديريت شهري با هدف اداره مطلوب امور شهر، سعي دارد. روابط ميان عناصر شهري را هماهنگ سازد. به دليل گستردگي و ميان رشته اي بودن سيستم مديريت شهري به مثابه يک سيستم باز، عوامل مختلفي در آن دخالت دارد و بدون شناخت اين سيستم نمي توان عناصر و روابط را در جهت اهداف آن تغيير شکل داد، زيرا هنر برنامه ريزي ، شناخت عناصر سيستم و ايجاد روابط بين آن عناصر است ، به نحوي که اين مجموعه عناصر در جهت هدف سيستم عمل کنند. بي توجهي به اجزاء همچنين عدم کشف روابط و ميزان تاثير هريک از عناصر در نظا م تصميم گيري هرگز به يک نظام تصميم گيري منسجم ، موثر و معطوف به اهداف مطلوب منجر نخواهد شد. (زاهدي فر، ١٣٧٣، ١٠) سيستم مديريت شهري بنا به تعريف و به لحاظ وظايف عملي خود، موظف به برنامه ريزي توسعه و عمران شهري و اجراي برنامه ها و طرح هاي مربوطه است ، انجام اين وظايف در قالب تعين کننده، نوعي هويت برنامه ريزي اجرايي براي ان است . در واقع مديريت شهري در قالب نظام برنامه ريزي اقتصادي – اجتماعي و حقوقي حاکم بر کشور، اقدام به تهيه برنامه هاي توسعه شهري براي شهر مي کند و سپس آن برنامه را در چارچوب نظام اداري – اجرايي حاکم بر پروژه هاي عملياتي تبدييل کرده و به مرحله اجرا مي رساند. بر اين اساس وظايف و جايگاه برنامه ريزي و اجرايي مديريت شهري را مي توان به شرح زير تعيين کرد
١. نقش سيستم مديريت شهري به عنوان برنامه ريز اين نقش را مي توان در قالب روابط برون سيستمي و درون سيستمي مطالعه کرد : در قالب اول ، روابط مديريت و برنامه ريزي شهري در مورد نظام عمومي بر نامه ريزي و سطوح بالاتر برنامه ريزي بررسي و مطالعه مي شود. مهم ترين موضوع قابل توجه در اين سطوح هماهنگي آنها با يکديگر است .
در قالب دوم ، تهيه برنامه هاي جامع فيزيکي ، اقتصادي و اجتماعي و مالي لازم براي توسعه کارآمد شهر به عنوان اصلي ترين وظيفه سيستم مورد توجه قرار مي گيرد
٢. نقش اداري – اجرايي سيستم مديريت شهري مديريت شهري به لحاظ اداري – اجرايي يک سازمان بسيار گسترده و مشتمل بر عناصر متعدد ومتنوع لازم براي اداره امور يک شهر است . هر چند اين عناصر طيف عملکردي گسترده اي را شامل مي شوند، اما به هر حال عنصر مرکزي و اصلي ، سازمان شهرداري است که در تمامي عملکردهاي تدوين شده سيستم و به ويژه امور اداري و اجرايي دخيل و ذيربط است . در واقع شهرداري از يک سو جزء عناصر مهم مديريت سياسي و اجتماعي شهر محسوب مي گردد و از طرف ديگر مهم ترين عنصر اجرايي سيستم مديريت شهري است . (رضويان، ١٣٨١، 51٣. )
3. نقش اجرايي مديريت شهري در قالب نظام هاي شهرداري در سطح جهان سه نظام شهرداري شناخته شده است نوع اول (شورا – شهردار ) است که بهترين سيستم شناخته شده جهاني محسوب مي شود. در اين سيستم مردم شهر، عده اي را به نمايندگي شوراي شهر انتخاب مي کنند و سپس شوراي مذکور شخص واجد شرايط را به عنوان شهردار استخدام کرده و اداره امور شهر را به عهده او واگذار مي کنند و برنامه فعاليتها و عمليات شهرداري و منابع درآمد و مصار ف آن را تصويب کرده و سپس بر روند عمليات شهرداري نظارت مي کنند. نوع دوم سيستم (شهردار – شوراي شهر) است : در اين سيستم شهردار و اعضاي شوراي شهر را جداگانه انتخاب مي کنند. شهردار رياست شوراي شهر را به عهده مي گيرد و لزوما داراي تخصص نيست . نوع سوم سيستم