بخشی از مقاله
چکيده
شهرداريها از جمله موسسات عمومي وغير دولتي مي باشند که هزينه هاي جاري وعمراني خود را از محل درآمدهاي وصولي از شهروندان ، موسسات ، کارخانجات و.... تأمين مي نمايند. بنابراين بهتر است که شناخت مختصري از کدهاي درآمدي شهرداري ها ارائه گردد تا تصميمات لازمه در جهت بهبود درآمدها مخصوصا"درآمدهاي پايدار صورت پذيرد. فقدان کارايي شهرداري ها در جذب منابع قابل وصول و سياست هاي مقطعي و موردي باعث وابستگي شهرداري ها به درآمدهاي ناپايدار از جمله عوارض ساخت و ساز و فروش تراکم شده است و اين عوامل مديريت شهري را در رسيدن به توسعه پايدار شهري با چالش هايي مواجه کرده است . تکيه بيش از اندازه شهرداري ها به الگوي کنوني تأمين منابع درآمدي ناپايدار اقتصاد شهري را در بر داشته است . در رويکرد نوين اقتصاد شهري، مباحث نويني پا به عرصه تئوري و اجرا گذاشته است که هدف عمده آن ها، شناسايي سازوکارهاي ارتقاء و بهبود منابع پايدار براي تأمين هزينه ها در حوزه مديريت شهري مي باشد. بر همين اساس هدف اصلي پژوهش حاضر شناخت منابع تأمين درآمدهاي شهرداري ها در راستاي ارائه راهکار براي افزايش درآمد پايدار با روش توصيفي- تحليلي در اين سازمان مي باشد. نتايج پژوهش نشان مي دهد از الزامات اوليه شهرداري ها براي ارايه خدمات مناسب از جمله ايجاد و حفظ و نگهداري معابر و راه ها، ايمني عمومي، جمع آوري و دفع مناسب فاضلاب ها، تأمين و توزيع آب آشاميدني سالم ، جمع آوري زباله و ايجاد محيط شهري مطلوب ، همچنين ارايه سيماي مناسب تري از فضاهاي شهري، طراحي فضاهاي گذران اوقات فراغت مردم ، ارتقاي سطح کالبدي و فيزيکي شهرها، به صورت مستقيم به درآمدهاي پايدار مي باشد.
واژه هاي کليدي: درآمد پايدار، درآمد نا پايدار، شهرداري ها، راهبردها
١- مقدمه
مهم ترين و اساسيترين اهداف فعاليت هاي اقتصادي هرکشور، شامل مواردي مانند تخصيص بهينه منابع و توزيع عادلانه درآمد، رشد اقتصادي، افزايش اشتغال ، ثبات اقتصادي، حفظ سطح عمومي قيمت ها، تجارت بين الملل و تراز پرداخت ها ميباشد. مجريان اقتصادي، براي انجام اين امور و رسيدن به اهداف والاي اقتصادي در هر کشور، بايد هزينه هاي بسيار سنگيني را پرداخت کنند و براي تأمين مالي اين مخارج لازم است تا منابع درآمدي مختلفي ايجاد شود.
همان طور که ميدانيم درآمد دولت ها به دو گروه درآمدهاي مالياتي و درآمدهاي غيرمالياتي تقسيم ميشود. نقش و جايگاه درآمدهاي مالياتي در مقايسه با درآمدهاي غيرمالياتي و ساير منابع درآمدي، در بسياري از کشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه ، اهميت بيشتري دارد. به عبارتي ديگر، زماني که ما اين منبع مهم را با ساير منابع درآمدي مقايسه ميکنيم ، به اين نتيجه ميرسيم که هر چه سهم ماليات ها در تأمين مخارج دولت بيشتر باشد، آثار نامطلوب اقتصادي کمتر خواهد شد.
ماليات بر ارزش افزوده از جمله ماليات هاي نويني است که پس از جنگ جهاني دوم در کشورهاي اروپايي وضع شد. اين نوع ماليات ، رايج ترين و پذيرفته ترين مالياتي است که دولت و شهرداريها، براي تأمين هزينه هاي خود دريافت ميکنند و نوعي ماليات بر مصرف است . قانون ماليات بر ارزش افزوده که توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب شد، گامي براي حرکت شهرداريها، به سوي درآمدهاي مالي پايدار و همچنين شفاف سازي نظام اقتصادي کشور خواهد بود. بيترديد کيفيت زندگي و چگونگي خدمات رساني در شهر، رابطه معناداري با پويايي اقتصادي آن دارد و اين پويايي نيز در تعامل منابع مالي پايدار جريان مي يابد.
شهرداريها در فرايند مديريت توسعه شهري و ارائه خدمات مورد نياز شهروندان ، با معضلات متعددي در زمينه هاي مختلف روبرو هستند. يکي از مهم ترين اين معضلات ، پايدار نبودن منابع درآمدي ميباشد. اميد است با اجراي قانون ماليات بر ارزش افزوده ، مسير شهرداريها براي کسب درآمدهاي پايدار هموارتر گردد و روزنه هاي اميد براي اين نهاد عمومي به منظور کسب درآمد پايدار به وجود آيد. بررسيهاي انجام شده و تجربه اجراي اين نوع ماليات در کشورهاي مختلف جهان نشان ميدهد که اجراي آن در حال حاضر، براي برطرف کردن برخي مشکلات فعلي نظام مالياتي مانند: درآمد مالياتي، شناسايي مؤديان و برطرف کردن کمبود اطلاعات درباره آن ها، کاهش وقفه زماني پرداخت ماليات ، کاهش فرار مالياتي و غيره ميتواند راهگشا باشد. هم اکنون ماليات بر ارزش افزوده در بيش از ١٣٥ کشور دنيا اجرا ميشود و به دليل رشد سريع و هماهنگي ويژگيهاي اين ماليات با اهداف توسعه اي کشورها، از آن به عنوان يک ماليات مدرن ياد ميکنند(کين ، ١٣٨٤).
بديهي است که يکي از مسائلي که بر ابعاد مشکلات و معضلات حاضر افزوده ، رشد و توسعه سريع و شتابزده و غالبا بر رويه شهرها به واسطه رشد سريع جمعيت شهري بوده است (معاونت عمراني دفتر برنامه ريزي وزارت کشور، ١١:١٣٨١). وجود بيش از٦٠ درصد از جمعيت کشور در شهرها، بالاتر بودن نرخ رشد جمعيت شهري نسبت به نرخ رشد جميت ملي و اختصاص درآمد بسيار بالايي از ارزش افزوده و اشتغال کشور به شهرها، نشان از جايگاه اقتصاد شهري در ايران دارد(قادري، ٢٢:١٣٨٥). از ديد اقتصاد شهري عواملي چون گسترش دامنه فعاليت هاي شهرداري ها و ارتقاي سطح انتظارات مردم از آنها و مشکلات ناشي از افزايش جمعيت شهري نياز به گسترش منابع مالي و درآمدي شهرداريها را بيشتر مي کند(قلعه دار، ٢:١٣٨٢). بنابراين در ميان بخشهاي مختلف مديريت شهري، تأمين منابع مالي و درآمدي شهرداري ها اهميت ويژه اي دارد زيرا از يک سو کسب درآمد شهرداري ها تأثير عمده اي در ارائه خدمات به شهروندان دارد و از سوي ديگر فقدان درآمد کافي نه تنها سبب عدم ايجاد خدمات ضروري در شهر مي شود بلکه اساسا اجراي تمامي طرح ها و برنامه هاي شهري را با مشکل مواجه خواهد ساخت (جمشيدزاده ، ٢٩:١٣٨٢). اهميت موضوع زماني روشن مي شود که بدانيم بيش از ٩٥ درصد از منابع مالي شهرداري ها از محل درآمدهاي محلي درون شهرها تامين مي شود و وابستگي به کمک هاي بلاعوض دولتي کمتر از٥ درصد است . اگر چه از ابتداي تاسيس بلديه در سال ١٢٨٦(ه .ش ) و به دنبال آن در قانون جديد شهر داري ها در سال ١٣٠٩(ه .ش ) قوانيني در زمينه تامين هزينه هاي شهري وضع شده است . اما درآمد حاصل چندان زياد نبوده و نظام شهري به کمک هاي دولتي بسيار متکي بوده است (صفري، ١٣٨٣ص ٣٣١ ). طرح موضوع خودکفايي و خوداتکايي شهرداري ها در سال ١٣٦٢ بي توجه به مباني نظري حاکم به روابط مالي دولت و شهرداري ها و ادامه اين سياست در سالهاي بعدي، شهرداري هاي کشور را در شرايط بغرنجي قرار داده و شماره معکوس براي کاهش سهم آنها از بودجه دولت آغاز شد. به دنبال کاهش وابستگي درآمدي شهرداري ها به دولت و با توجه به تشديد مسائل و مشکلات شهرها در نتيجه رشد جمعيت و مهاجرت ها، حجم زياد تقاضا براي خدمات شهري و اتکاي شهرداري ها به درآمدهاي ناپايدار شرايط کار را براي متوليان امور در شهرداري ها دشوار کرده است بنابراين عدم برخورداري(نجاريان بهنميري، ١٣٧٨ص ٢). از منابع مستمر درآمدي- حداقل براي پاسخگويي به هزينه هاي دائمي- برنامه ريزي مالي و بودجه اي شهرداري ها را مختل و با اين روند منابع درآمدي فعلي جوابگوي هزينه هاي رو به تزايد شهرداري ها رادر سالهاي آتي نخواهد کرد(قادري، ١٣٨٥ص ٢٣). به گونه اي که برخي نظير پيتر مارتين معتقد است که مهمترين چالش مديريت شهري در هزاره سوم حول هزينه ها متمرکز خواهد بود و تحصيل درآمد، کانون سياست گذاريها و برنامه ريزي ها در سطح مديريت محلي(شهري) قرار خواهد گرفت (١٠٣:P١٩٩٧ ,Martin). بنابراين شهرداريها به لحاظ ارائه خدمات به شهروندان
– که هزينه هاي زيادي را مي طلبد نيازمند به منابع درآمدي جديد و پايداري مي باشند. شهر تهران با جمعيتي حدود ٨/٥ ميليون نفر، يک شهر با چند خيابان و دروازه کوچک و بزرگ نيست که بتوان آن را با هزينه هاي کم اداره کرد و خدمات مناسبي به شهروندانش ارائه داد. ساماندهي ترافيک ، جمع آوري زباله ، رفت و روب معابر و فعاليت هاي عمراني از جمله نيازهايي هستند که هر کدام از آنها با هزينه هاي سرسام آوري در تهران اجرايي مي شوند. واقعيت موضوع اين است که تهران را ديگر نمي توان با دستورالعمل و بخشنامه هاي موردي راهبري کرد و تصميم گيري پيرامون شهر را دچار روزمرگي کرد. درسال هاي اخير به جهت فقدان منابع مالي مناسب و ضرورت خدمات که اگرمديريت شهري بخواهد درچارچوب اصول توسعه پايدار حرکت کند، بايد متکي به درآمدهاي پايدار باشد که ازجمله مهمترين آن عوارض نوسازي و عمران شهري است . اين همان چيزي است که ، شهردار تهران هم با انتقاد از آن ٧٥ درصد درآمدهاي شهرداري تهران را متکي برساخت و ساز مي داند و با ناپايدار دانستن اين درآمدها، ازکاهش درآمدهاي پايدار شهري درطول ٤٥ سال گذشته از٤٠ درصد به زير٢٠ درصد ابراز نگراني کرده است . نگرش موردي و مقطعي به نظام درآمدي شهرداريها و عدم تعيين تکليف آن در قالب يک نظام کلان اقتصادي، عدم شفافيت نظام بودجه و درآمد شهرداري تهران به همراه هدفمند نبودن شکل گيري و تأسيس سازمان هاي تابعه و توزيع نامناسب بعضي از درآمدها و نبود ساختار تشکيلات مناسب از ديگر چالش هاي درآمدي است . همچنين گستره شهر، جمعيت روزافزون وموضوعاتي نظير ناهنجاريهاي بصري و زيست محيطي، ترافيک ، آلودگي هوا، ناپايداري و ناايمني بنا و نارسايي درعرضه خدمات شهري، مديريت شهري را در اين مسير قرار مي دهد. حال مسئله اين است که چگونه مي توان عوامل مربوط به چالش هاي درآمدي شهرداري را شناسايي و حل نمود و به درآمدهاي پايدار با حاشيه ايمني قابل قبولي رسيد. پس باتوجه به اهميت موضوع هدف اصلي پژوهش حاضر با مطالعه ساختار درآمدي شهرداري ها راهکارهاي جديدي را جهت تامين منابع درآمدي پايدار و مستمر در اين نهاد جهت ارائه خدمات مطلوب به شهروندان ارائه مي دهد.
٢- بيان مسأله
شهرداري به عنوان يک نهاد عمومي عهده دار مديريت شهري و تأمين کننده خدمات و نيازهاي اساسي شهروندان مي باشد.
شهرداري ها جهت دستيابي به اين اهداف تشکيل و وظايف مختلفي براساس قانون به عهده آنها گذاشته شده است . بر اين مبنا شهرداري سازماني است محلي که طبق اصل عدم تمرکز اداري به منظور اداره امور محلي از قبيل عمران و آبادي، بهداشت شهر و رفاه شهروندان و ساکنان آن تأسيس مي شود. شهرداري، نوعي سيستم اداره شهر است و از دو واحد به نام شوراي شهر و اداره شهرداري تشکيل شده است که اولي قوه ناظر و تصميم گيرنده در شهر و دومي مجري آن است ؛ به عبارت ديگر صفت بارز اين سيستم آن است که تعيين خط مشي و سياست کلي امور شهر در دست هيأتي به نام شوراي شهر قرار مي گيرد و اجراي نظريات و سياست کلي مزبور به عهده مأموري به نام شهردار واگذار مي شود و شهردار در مقابل شوراي شهر مسئول و جوابگوي عمليات اداره شهرداري يعني دستگاه اجرايي تحت نظر خود است . اگر شهرداري در انجام وظايف خود تخلف و يا قصوري کرد ، به وسيله نمايندگان منتخب اهالي و ساکنان شهر که در شوراي شهر هستند، استيضاح مي شود و اگر مورد تأئيد نبود با رأي آنها برکنار مي گردد.
شهرداري به عنوان يکي از ارکان بنيادي مديريت شهري مانند ديگر سازمانها براي حفظ ارتقاي کارايي خود بايد از اصول تعادل بين منابع درآمدي و هزينه ها به عنوان يک رويکرد اساسي در تأمين و مصرف منابع مالي خود استفاده کند. درآمد براي شهرداريها يکي از چالش هاي اين بنياد شهري در شهرهاي مختلف اعم از بزرگ و کوچک ميباشد. از سوي ديگر شهروندان هر شهري با توجه به رشد روزافزون نيازهاي خود و نياز به بالا رفتن سطح خدمات مختلف شهري خواستار ارائه خدمات متنوع و مناسب از سوي شهرداريها هستند که اين امر نيز وجود درآمدهاي پايدار براي شهرداريها حتي در مقياس کوچکتر و برنامه ريزي اصولي و مدون براساس اين درآمدها را به امري لازم و ضروري در مديريت شهري و جلب رضايت شهروندان تبديل کرده است . مطالعات در زمينه تجارب کشورها در زمينه ي دستيابي به درآمدهاي شهري جديد و اصلاح آن ها همگي بر اين موضوع اتفاق نظر دارند که کسب درآمد و تامين منابع مالي شهري به منظور ايجاد کالا و خدمات مورد نياز شهروندان ، ضمن اينکه يکي از اهداف اساسي هرجامعه شهري است ، چنانچه اين گونه درآمدها سبب کاهش شرايط کيفي زندگي گرديده و کيفيت زيستگاههاي انساني(شهرها) را به خطر بيندازد، به عنوان درآمدهاي پايدار و درآمدهاي سالم (مطلوب ) تلقي نمي گردند. هرگونه تلاش جهت فعال کردن درآمدها و ايجاد منابع مالي جديد بايد به دو مقوله ي مطروحه يعني تداوم داشتن در طول زمان و مطلوب بود آن ها در چهارچوب ضوابط شهرسازي صورت پذيرد(شرزه اي،١٣٨٧، صص ٢٤-٢٥). نگرش موردي ومقطعي به نظام درآمدي شهرداري ها وعدم تعيين تکليف آن در قالب يک نظام کلان اقتصادي، عدم شفافيت نظام بودجه و درآمد شهرداري ها به همراه هدفمند نبودن شکل گيري و تأسيس سازمان هاي تابعه و توزيع نامناسب بعضي از درآمدها و نبود ساختار تشکيلات مناسب ازديگر چالش هاي درآمدي است . با توجه به تمامي مسايل مذکور بايد راه هاي درآمدي درجهت کاهش هزينه ها مورد توجه مديران شهري باشد تا تمام ابعاد درآمدي چه ازمنظر جايگاه قانوني، چه مکانيزم هاي دولتي وهم سهمي که از دولت و وزارت کشور به شهرداري پرداخت مي شود و درنهايت مشارکت مردمي درقالب عوارض ازبرنامه هاي آتي، آينده روشني را براي شهرها رقم بزند. عبور از حوزه فعاليت هاي خرد به فعاليت هاي کلان تر همچون مشارکت در پـــروژه هـاي چنــد منظـــوره ، فـــرصت پرداختن مديريت شهري به ديگر بخش هايي را فراهم مي آورد که جز با اعمال مديريت مستقيم ، سامان نمي يابد. تأمين درآمدهاي غيرنقدي که با مهندسي مجدد فرآيندها به دست مي آيد، کارآمدي منابع غيرنقدي را در بعضي حيطه ها تضمين کــرده است . در حالي که بعضي کارشناسان تنها منبع درآمد شهرداري ها را دريافت عوارض ، عنوان کرده و از اين رو اين نهادها را نيازمند کمک دولت مي نامند، اين خود شهرداري ها هستند که بايد با مطالعات عملي و تقويت پشتوانه هاي مديريت انديشه – عمل ، از وابستگي به دولت بکاهند و از استانداردسازي روش هاي دستيابي به درآمدهاي پايدار بهره ببرند. با مقايسه اي بسيار سطحي و گذرا و مقايسه کشورهاي آلمان ، اندونزي، انگليس ، فرانسه وتايلند که نمونه اي از کشورهاي در حال توسعه و توسعه يافته هستند و نيز شهر تهران که کلانشهري رو به توسعه است مي توان دريافت که درآمدهاي ناپايدار کنوني شهرداري ها که بيش از همه به فروش تراکم وابسته است نمي تواند متضمن رشد منطقي در اين کلانشهر باشد و در واقع بدون داشتن درآمدهاي پايدار نمي توان انگيزه زيادي براي اجراي پروژه هاي طولاني و کليدي ايجاد کرد.
٣- اهميت و ضرورت تحقيق
مديريت شهري عليرغم وابستگي اندک به دولت ضامن اصلي پايداري سازماني سيستم هاي شهري هستند. شهرداري ها مسئول رفاه و خدمات عمومي شهري و و حتي گشايش در کسب و کار مردم و ساکنان شهري بوده و موظف به تامين زير ساختها و همچنين خدمات ضروري براي عملکرد مناسب فعاليتهاي شهري هستند. در حقيقت مديريت شهر عامل ايجاد هماهنگي براي بهره برداري بهينه از منابع شهر و جذب منابع جديد است . يا بعبارتي ديگر مديريت شهر کارکرد و رويکرد حال و آينده شهر را تعيين مي کند .بهبود عملکرد شهر و جامعه آن ، از طريق رضايت از ضوابط بازده اجتماعي، انرژي، زيست محيطي، فني و اقتصادي است . به طور خاص اين روش اجازه ميدهد تا با بررسي چگونگي رابطه دولت و مديريت هاي شهري منابع شهري و خدماتي را با وضع قوانين مرتبط با چرخه زيست محيطي مواد و اخذ عوارض استفاده از سرمايه هاي طبيعي شهر و کاهش اثرات مضر مصرف تعريف کرد. به ديگر سخن اينکه دسترسي به خدمات شهري در همه شرايط ، تضمين کننده رضايتمندي و تحمل پذيري هر دو طرف يعني شهروند و شهرمي باشد.مديريت شهري براي رفع نيازهاي خدماتي، فرهنگي، اجتماعي، ورزشي و رفاهي، شهر را به سمت توسعه هدفمند هدايت ميکند. لازمه توسعه هدفمند، مشارکت شهروندان است که با همکاري با شهرداري ميتواند به آباداني شهر منجر شود. اگر شهرداريها منابع پايدار و صحيحي نداشته باشند، با درآمدهاي ناپايدار به صورت غيرمستقيم به طرح هايي که اجرا ميکنند خسارت وارد ميشودو با مشکلات عديده اي جهت تأمين هرينه هاي جاري و عمراني مواجه خواهند شد و از طرفي شهروندان هر شهري با توجه به رشد روزافزون نيازهاي خود و نياز به بالا رفتن سطح خدمات مختلف شهري خواستار ارائه خدمات متنوع و مناسب از سوي شهرداريها هستند که اين امر نيز وجود درآمدهاي پايدار براي شهرداريها حتي در مقياس کوچکتر و برنامه ريزي اصولي و مدون براساس اين درآمدها را به امري لازم و ضروري در مديريت شهري و جلب رضايت شهروندان تبديل کرده است .
٣-١- اهميت درامد در بودجه شهرداري
کميته بودجه و حسابداري صنعتي اتحاديه کارکنان مالي شهرداريهاي امريکا تعريف زير را از بودجه ارائه داده است :"بودجه عبارت است از برنامه اي مصوب در قالب ارقام و اصطلاحات مالي که وسائل اجراي طرح ها و فعاليت هاي يک سازمان را در دوره اي از زمان فراهم مي کند و موارد زير را در بر مي گيرد:
الف : خدمات فعاليت ها و طرح هايي که بايد براساس برنامه ها اجرا شود.
ب : براورد مبلغ و ميزان مخارج انجام خدمات فعاليت ها و طرح ها ج : پيش بيني و تامينمنابع درامد لازم براي تامين هزينه هاي مربوط بودجه شهرداري در ماده ٢٣ ايين نامه مالي شهرداري هاي ايران (مصوب تير١٣٤٦) به اين شرح تعريف شده است : بودجه شهرداري عبارت است از يک برنامه جامع مالي که در ان کليه خدمات و فعاليت ها و اقدامات که بايد در طي سال مالي انجام شود همراه با براورد مبلغ و ميزان مخارج و درامدهاي لازم براي تامين هزينه انها پيش بيني مي شود و پس از تصويب انجمن شهر قابل اجراست .
٣-٢- منابع درامدي شهرداريها جهان
معمولا به منظور تحليل منابع درامدي شهرداري ها در جهان منابع درامدي را به چهار دسته ماليات هاي محلي –بها خدمات و عوارض نقل و انتقالات دولتي و استقراض تقسيم مي نمايند.
منابع عمده درامد شهرداري هاي ايران
منابع عمده درامد شهرداري هاي کشور را مي توان در پنج دسته طبقه بندي کرد:
١-درامدهايي هستند که به وسيله خود شهرداري وصول ميشوند. درامدها بر دو نوع اند.
مستمر و غيرمستمر. درامد مستمر مانند عوارض شماره گذاري اتومبيل عوارض نوسازي عوارض سينماها و اماکن عمومي عوارض پروانه ساختماني و نظاير ان .درامدهاي غيرمستمر از جمله درامدهاي حاصل از ارائه خدمات خاص و مقطعي به وسيله شهرداريهاست .
٢-درامدهاي وصولي به وسيله اداره اقتصاد دارايي محل است مانند عوارض مواد نفتي عوارض پيمانکاري خارج از محدوده شهر ثبت اسناد و نظاير ان .
٣-وام ها کمک هاي ويژه و خودياري مردم است .
٤-درامد وصولي به وسيله وزارت کشور است که به موجب تبصره ١٩ قانون بودجه از سال ٦٨ به بعد تحت عناوين کمک هاي بلاعوض عمراني و وام هاي بدون کارمزد در اختيار شهرداري ها قرار مي گيرد.
٥-به کمک هاي دولت اختصاص دارد که به دو بخش سرمايه اي و جاري تقسيم بندي ميشود.علاوه بر اينها شهرداري ها مي توانند از فروش مستقيم خدمات و استقراض و انتشار اوراق قرضه شهري براي تامين مالي ارائه خدمات عمومي استفاده کنند . به کارگيري هر يک از اين روش ها الزاما بايد هر سه معيار کارامدي عدالت و پايداري و کفايت را در خود داشته باشد.
٤- پيشينه پژوهش
١. چردياويسکي و وارداپتو(٢٠٠٤) اصلاحات ماليه عمومي شهري در روسيه را بررسي کرده اند. آنها مهمترين مانع در نرسيدن به نظام مناسب تأمين مالي را عدم استقلال محلي و کاهش اختيارات محلي در چند سال اخير مي دانند.
٢. روهلينگ (٢٠٠٥) در بررسي ساختار درآمد شهرداري هاي کشورهاي در حال توسعه ، نشان مي دهد ماليات بر دارايي، مهمترين نوع ماليات هاي محلي است و بيش از ١٣٠ کشور جهان نوعي از آن را دريافت مي کنند. اين ماليات مي تواند اهداف گسترده تري از پاسخگويي محلي را تأمين کند و رابطه موثر بين ارايه خدمات شهري و منابع مالي آنها را به هم نزديکتر کند.
٣. آلن تيت (٢٠٠٦) در پژوهشي در مورد آثار تجربي پياده کردن نظام ماليات بر ارزش افزوده در درامدهاي شهرداري ها با توجه به مسأله تورم پرداخت و تأثيرات ماليات بر ارزش افزوده را در ٣٥ کشور جهان مورد بررسي قرار داده است که نتايج جالبي را به همراه داشته است ؛ از جمله اينکه در کشورهاي مورد بررسي، تأثير ماليات بر ارزش افزوده در افزايش سطح قيمت ها، موقتي بوده و در کوتاه مدت بين ٦ تا ٩ ماه از بين رفته است .
٤. پچمن (١٩٨٨) در تحقيق خود با عنوان ارزيابي مالياتها به عنوان يک منبع عمده درآمدي، به اين نتيجه رسيد که سه هدف عمده انتقال منابع از بخش خصوصي به بخش عمومي، توزيع منصفانه هزينه ها بين سطوح مختلف ، و افزايش رشد اقتصادي براي ماليات ها مي تواند کارساز و مفيد باشد.
٥. اتاوا(٢٠٠٧)، در پژوهش خود با عنوان طرح تمرکز تأمين مالي بلند مدت براي افزايش سطح درآمد پايدار شهر و ارتقاء پايداري منابع مالي پايدار به برآورد هزينه هاي شهر شامل هزينه هاي کنترل شونده توسط شورا(آتش نشاني، کتابخانه )، هزينه هاي خدمات قانوني(کارمندان ، مسکن و هزينه هاي جانبي پزشکي)، هزينه هاي متخصصان و هيأت مديره (خدمات پليس )، هزينه هاي سرويس دهي و بدهي ها(بدهي سابق )، پرداخت . او به اين نتيجه رسيد با دادن اختيارات مشارکت شهري و طرح تأمين مالي بلند مدت به شوراءي شهر مي توان يک زندگي با کيفيت و خوب را براي ساکنين شهر فراهم نمود.
٦. ليوينکستون شهردار انگليس (٢٠٠٦)، به علل عدم توانايي شهرداريها در عرضه خدمات عمومي شهري، و مفاهيم توسعه پايدار شهري و درآمدهاي پايدار پرداخته و سپس منابع درآمدي شهرداريها از نقطه نظر پايداري مورد بررسي قرار داده ، وي به اين نتيجه رسيد يکي از مهمترين دغدغه هاي مديران و برنامه ريزي شهر، دستيابي به توسعه پايدار شهري است . با توجه به رشد شديد شهرنشيني، تقاضا براي کالاها و خدمات در شهرها از افزايش قابل ملاحظه اي برخوردار است و در اين راستا تأمين نيازهاي شهروندان خود مستلزم وجود منابع مالي کافي است . اما نکته حائز اهميت در بحث تأمين و اصلاح منابع مالي شهرداريها، پايداري منابع درآمدي است بطوري که اين درآمدها بايد علاوه بر داشتن قابليت اتکا و استمرارپذيري، تهديدي براي توسعه پايدار شهري نيز نباشند.
٥- نگاهي به منبع درآمدي بعضي از کشورها
در کشورهايي که به نوعي ماهيت سوسياليستي با حکومت مقتدر مرکزي دارند، معمولا گروه نقل و انتقال هاي دولتي رقم عمده را در منابع مربوطه تشکيل مي دهد، اما در کشورهاي داراي حکومت غيرمتمرکز، بيشترين اتکاي شهرداري ها بر ماليات هاي محلي، بهاي خدمات تنظيم شده است و سهم منابع مربوط به نقل و انتقال هاي دولتي بسيار محدود است اصولا شهرداري هاي کشورهاي پيشرفته با توجه به اين که به صورت علمي منابع درآمدي خود را تعريف کرده اند و به صورت مديريت واحد شهري اداره مي شوند به ندرت با معضل و مشکل کمبود منابع مالي مواجه هستند. ضمن اين که به دليل عملکرد شفاف شهرداري ها در مديريت هزينه ، مشارکت شهروندان در پرداخت هاي قانوني بالا مي باشد. علاوه برآن انتخاب شهرداران با راي مستقيم مردم ، شهرداران منتخب را صرفا وامدار مردم کرده و از تاثير پذيري ساير عوامل تا حدود زيادي مصون مي باشند. در اين شرايط شهرداران به برنامه ريزي بلندمدت مبادرت ورزيده و با مشارکت و همياري شهروندان براي رسيدن به اهداف طراحي شده اقدام مي نمايند. منابع درآمدي شهرداري برخي کشورها پيشرفته به صورت موردي بررسي شده است :
فرانسه يکي از پويا ترين و موفق ترين کشورهاي جهان در مديريت از جمله مديريت مالي شهري در ٢٥٠ سال اخير شناخته شده است . يکي از مهم ترين و جديدترين پويايي هاي اين کشور اصلاح قانون اساسي فرانسه در سال ٢٠٠٣ بود که به منظور تامين خود مختاري مالي شهرداري ها بيان شد و هم چنين کاهش فشار مالي بر مردم در کنار افزايش چشم گير بودجه و توانمندي هاي شهرداري ها، به خصوص شهرداري هاي کم توان نتيجه همين کوشش هاست .
منابع درآمدي شهرداري فرانسه به چهار دسته :
- ماليات ها
که به دو بخش ماليات هاي مستقيم و غير مستقينم تقسيم مي شوند، ماليات مستقيم که مربوط به بهره برداري از نوع ساختمان (مانند نوسازي در ايران ) و بر زمين هاي باير و دايرو همچنين بر پيشگان آزاد از هر گونه بنگاه اقتصادي. اما ماليات هاي غير مستقيم که بيشتر متوجه کانون و بنگاه هاي اقتصادي است . در مجموع مالي بر شهروندان از سال ١٩٩٧ به بعد ثابت مانده است .
- واگذاري اختيارات از دولت و کمک هاي برآمده از آن
اين منبع دومين منبع مالي از نظر اهميت است و موارد تفويض اختيار شده از سوي دولت به شهرداري ها و کمک دولت (يارانه ) است . ميزان يارانه هاي دولتي که در به شهرداريها تعلق مي گيرد پيوسته افزايش مي يابد.
- وام گيري
سومين منبع مالي شهرداريها و طور کلي مديريت محلي و منطقه اي فرانسه را وام ها تشکيل مي دهد که اين منبع از سال ١٩٩٧ پيوسته کاهش يافته است .
- ساير منابع
• منابع تعرفه اي که درآمد حاصل از فروش کالا و خدمات به مصرف کنندگان شهري بوده است
• درآمدهاي ميراث ملي مانند فروش چوب
• صندوق هاي نهادي که مهم ترين سهم اتحاديه اروپا را در کارهاي مالي، محلي به عهده دارد و شهرها و مناطق از اين صندوق کمک دريافت مي کنند.
در آمريکا بخش عمده درآمد ها در سطح محلي براي تعدادي از شهرها، از طريق ماليات از اراضي و املاک شامل عرصه و اعيان دريافت مي گردد. در شهرهاي مختلف اين کشور، الگوهاي متفاوتي از نظر ميزان ماليات وجود دارد و بسياري از سياست هاي مرتبط با ساخت ابنيه و کاربري اراضي نيز از طريق همين ماليات ها اعمال مي گردد. کمک هاي اعتباري دولت فدرال نيز در اجراي سياست ها خاص به سازمان هاي محلي تعلق مي گيرد. سهم عمده کمک هاي دولت مرکزي به کلان شهرها تعلق مي گيرد. شهرداري هاي آمريکا در سال هاي ١٩٩١ و١٩٩٢حدود ٢٨ درصد از منابع درآمدي خود را از کمک دولت مرکزي، ٤٤ درصد را از انواع ماليات محلي و ٢٨ درصد را از انواع مستقيم و فروش خدمات تأمين نموده اند. در کشور انگليس که از کشورهاي توسعه يافته مي باشد منابع مالي حکومت هاي محلي(شهرداري ها) از سه منبع عمده تامين مي شود:
١. اعانات دولتي به ميزان ٤٠ درصد
٢. ماليات هاي محلي به ميزان ٣٠ درصد که توسط مالکان زمين و ساختمان پرداخت مي شود.
٣. مبالغ اجاره اي که از محل واحدهاي مسکوني استيجاري که متعلق به حکومت هاي محلي است وصول مي شود.
ماليات بر مسکن از جمله مواردي است که به طور ماهيانه و براساس ارزش زمين و ميزان متراژ آن دريافت مي گردد اصولا يک پنجم از هزينه هاي حکومت هاي محلي از طريق استقراض تامين مي شود.
کشور آلمان به عنوان کشوري توسعه يافته داراي ١٦هزار شهرداري مي باشد که مخارج شهرداري ها به روش هاي گوناگوني تامين مي شود. بودجه هاي نهادها و حکومت هاي محلي از دو بخش جاري و سرمايه اي تشکيل مي شوند. محل تامين بودجه هاي جاري، درآمدهاي جاري و محل تامين بودجه سرمايه اي، درآمدهاي سرمايه اي هستند که از محل کمک هاي بلاعوض سرمايه گذاري از جانب دولت و نيز عوايد حاصل از فروش تامين شده است (رعايت اصل تفکيک منابع ) درآمدهاي مالياتي هم منبع درآمدي براي شهرداري ها هستند. درآمد شهرداري ها از کمک هاي بلاعوض ، فروش خدمات ، خالص قرض استقراض ، تسهيلات بانکي و در مواردي از منابع ديگر تامين مي شود. در ايران همزمان با اتخاذ سياست هاي تعديل ساختاري از اواسط دهه ١٣٦٠، سياستي با اين مضمون در دستور کار دولت قرار گرفت که ادارات دولتي و سازمان هاي عمومي بايد حتي الامکان به صورت خود بسنده درآمد کسب کنند و به تأمين هزينه هاي خود بپردازند .بدين ترتيب کمک هاي دولتي به شهرداري ها رو به کاهش گذاشت و در شهرهاي ايران به خصوص شهرهاي بزرگ ، سهم کمک هاي دولتي از حدود ٥٠درصد در سال ١٣٦٥به ٢٤درصد در سال ١٣٦٦ کاهش يافت اما در ايران براساس ماده (٢٩) آئين نامه مالي شهرداريها درآمد شهرداريها به هفت طبقه کلي تقسيم مي شوند:
١- درآمدهاي ناشي از عمومي (درآمدهاي مستمر)
٢- درآمدهاي ناشي از اختصاصي
٣- بهاي خدمات و درآمدهاي موسسات انتفاعي شهرداري
٤- درآمدهاي حاصله از وجوه اموال شهرداري
٥- کمکهاي دولت و سازمانهاي دولتي
٦- اعانات و کمکهاي اهدايي اشخاص و سازمانهاي خصوصي و امول و دارايي هايي که به طور اتفاقي يا به موجب قانون به شهرداري تعلق مي گيرد.
٧- مورد هفتم مربوط به ساير منابع تامين اعتبار مي باشد.
٦- تعاريف و مباني نظري پژوهش
٦-١- درآمدهاي شهرداري
شهرداريها بخشي از اين نياز درآمديشان را از طريق ماليات هاي محلي، وجوه انتقالي از دولت مرکزي و ديگر منابع درآمدي شان برآورده ميکنند. اما اين منابع درآمدي نميتواند تمام نيازهاي سرمايه گذاري و عمراني شهرداري ها را پوشش دهند. لذا يافتن منبع درآمدي مطمئن و پايدار به منظور تأمين مالي پروژه هاي زيرساخت شهري از اهميت فوق العاده اي برخوردار است . در اين ميان ، روي آوردن شهرداري ها به بازارهاي مالي و مشارکت با بخش خصوصي به منظور تجهيز منابع مالي ضروري به نظر ميرسد(آبگون ، ١٣٨٩: ٢١٦). اولين محدوديت براي حل مسائل شهري و ناکارآمدي خدمات رساني به شهروندان ناشي از فقدان منابع مالي کافي است . صاحب نظران مسائل ماليه عمومي معيارها و راهکارهاي متفاوتي براي تامين منابع درآمدي شهرداري ها ارائه کردند. تجارب کشورهاي مختلف نشان مي دهد مهم ترين منابع مالي شهرداري ها را ماليات و عوارض و بعد از آن کمک هاي دولتي در قالب بودجه هاي جاري حکومت هاي محلي و تاسيسات و تجهيزات محلي و نهايتا استقراض تشکيل مي دهد(آيت الهي، ١٣٨٧: ١٧). همچنين ترکيب بهينه منابع مالي شهرداري ها مجموعه اي از فروش کالا و خدمات شهري، انواع ماليات و عوارض و کمک هاي مالي دولت مرکزي است . با مقايسه بين شهرداري ايران و شهرداري هاي امريکا مي توان گفت که بيشترين منبع درآمدي شهرداري شهرهاي ايران ناشي از بخش زمين و ساختمان (فروش تراکم ) است و کمک هاي دولتي درصد خيلي کمي را تشکيل مي دهد در حالي که درصد قابل ملاحظه اي از درآمدهاي شهرداري هاي امريکا از منبع کمک هاي دولتي است (٤٥١:P٢٠٠٣ ,O.Sullivan). نگرش جديد مديريت شهري در جهان ، تنها در پي يافتن بسترهايي که بتوان درآمد مورد نياز را به دست آورد نيست ، بلکه پايدار بودن منابع درآمدي و يا مطلوب بودن آن در اولويت قرار دارند. وضعيت شهرداري هاي کشور هم نمي تواند از اين قانون مستثني باشد و نگرش حاکم بر دستيابي به منابع جديد و اصلاح منابع موجود بايد به سمت اتکا به درآمدهاي پايدار و فاصله گرفتن از درآمدهاي ناپايدار حرکت نمايد(موسوي و باقري، ١٣٨٨: ٥). بنابراين در ارزيابي ماليات ها به عنوان يک منبع عمده درآمدي، سه هدف عمده انتقال منابع از بخش خصوصي به بخش عمومي، توزيع منصفانه هزينه ها بين سطوح مختلف و افزايش رشد اقتصادي براي ماليات ها ارائه شده است . در کشور ما شيوه هاي تامين منابع درآمدي شهرداري ها روش هاي کسب درآمد شامل فروش مستقيم خدمت ، اخذ ماليات محلي، کمک هاي دولتي، وام و استقراض بايد از منظرمعيارهاي بهينگي و سپس عدالت مورد ارزيابي دقيق قرار گرفته تا کفايت آن منبع تامين مالياتي مشخص شود که در اين صورت مي توان آن را ساده ترين و زودياب ترين روش هاي کسب درآمد معرفي نمود(معزي مقدم ، ١٣٨١: ٧). در نتيجه شهرداري ها براي تامين مخارج خود، هم بايد از منابع مالي داخلي و هم منابع مالي دولت بهره مند شوند ولي با بزرگتر شدن اندازه شهر، سهم کمک هاي دولتي مي تواند کاهش يابد(عابدين در کوش ،١٣٨٢: ٩).
بررسي منابع درآمدي شهرداري ها روشن مي سازد که منابع درآمدي پايدار سهم ناچيزي در تامين مالي شهرداري ها دارند. بنابراين درآمد شهرداري ها بايد در ماهيت خود به سمت منابع پايدار، منظم و قابل وصول حرکت کند و منابع درآمدي ناپايدار جاي خود را در رديف هاي درآمدي شهرداري ها به منابع پايدار، مستمر و قابل وصول بدهد(علي آبادي و معصوم ، ١٣٨٠: ٨). به گونه اي که مناسب ترين منبع درآمدي در حوزه اقتصاد شهري را مي توان کارآمد نمودن نظام تشخيص اقتصادي منابع دانست که زيربناي رشد اقتصادي را براي همه شهرداري ها فراهم مي سازد و عواملي چون نيروي انساني کارآمد، ساختار سازماني مناسب ، آموزش تخصصي و حرفه اي مديران ، ايجاد و توسعه بانک اطلاعات و ضوابط و آيين نامه ها و دستور کارهاي اجرايي در حوزه درآمدي مي تواند سبب کارآمدي اين نظام گردد(رزازيان ، ١٣٨٧: ٤٥). در نهايت ماليات و وضع عوارض بر املاک و دارائي هاي غير منقول – اعم از واحدهاي صنعتي، مسکوني، تجاري، تفريحي، زمين و جزء اينها – مي تواند منبع درآمدي مناسبي براي شهرداري ها باشد و شهرداري هاي ايران مي توانند با استفاده از تجارب ساير کشورها در جهت چگونگي وصول اين منبع درآمدي در جهت تامين منابع جديد درآمدي استفاده کنند(جمشيدزاده ، ١٣٨٠: ٥٧). متأسفانه در ايران به دليل توسعه نيافتگي بازارهاي مالي از يکسو و فقدان بستر مناسب نهادي و قانوني لازم در اين حوزه ، شهرداري ها تا کنون قادر به بهره گيري مناسب از امکانات بازارهاي مالي نبوده اند. با توجه به جوان بودن تجربه استفاده از بازارهاي مالي در شهرداري هاي کشور، بررسي تجارب شهرداريهاي ساير کشورها در اين حوزه ميتواند راهنما و راهگشا باشد.
٦-٢- شهر پايدار
به علت تمرکز پيوسته روبه رشد جمعيت و فعاليت هاي اقتصادي در مراکز شهري، به ويژه در کشورهاي کمتر توسعه يافته ، پايداري توسعه شهري بيشتر مورد توجه قرار گرفته است (١٩٩٥ ,drakakis-smit). شهر پايدار شهري است که به دليل استفاده اقتصادي از منابع ، اجتناب از توليد بيش از حد زايعات ، بازيافت مواد زايد تا حد امکان قادر به ادامه حيات خود باشد. شهر پايدار جانشين موجه و معقول براي شهرسازي مخرب قرن بيست است و در آن به موازات توجه به مسائل زيست محيطي و مسائل اجتماعي و انساني نظير مسکن مناسب و زندگي حداقل نيز توجه مي شود(بحريني، ١٣٧٦صص ٢٨/٢٩). شهر پايدار شهري است که در آن سه شرط اساسي زير درست باشد:
جدول (١): اصول اساسي مولفه هاي اصلي توسعه پايدار شهري
مأخذ:(سرفرازي، معمارزاده ، ١٣٨٦، ص ٧)
٧- مواد و روش
با توجه به ماهيت موضوع و مولفه هاي مورد بررسي، رويکرد حاکم براي اين پژوهش "توصيفي – تحليلي" و نوع آن کاربردي مي باشد. هدف اصلي اين مقاله ارائه راهکارهايي براي تامين منابع درآمدي پايدار براي شهرداري ها است که براي دستيابي به اين هدف ، ساختار درآمدي شهرداري هاي کشورهاي توسعه يافته و تجارب آنها در اين زمينه و همچنين ساختار درآمدي شهرداري هاي چند کشور مورد بررسي قرار گرفت تا با در نظر گرفتن ويژگي ها و شرايط منطقه براي استفاده از تجارب کشورهاي توسعه يافته در زمينه تامين منابع درآمدي پايدار، مديريت مطلوب شهرهاي کشور و ارائه خدمات بهينه به شهروندان حاصل گردد.
٨- منابع عمده درآمد در حکومت هاي محلي
يکي از مسائل مهم شهرداريها در سراسر جهان ايجاد منابع کافي درآمد و تامين هزينه خدمات شهري است . به طور کلي درآمد شهرداري ها از دو منبع تامين ميشود:
الف - منابع درآمد داخلي:
شامل دريافتيهاي مستقيم شهرداري از عوارض مستغلات (اراضي و املاک) و درآمد حاصل از عوارض غير مستغلات است .
ب – منابع درآمد خارجي:
