بخشی از مقاله
جایگاه شورای امنیت کشور ، شوراهای فرعی ( شورای تامین استان و شهرستان ) و ماهیت
مصوبات آنان
چکیده
موضوع تعیین جایگاه حقوقی یک نهاد یا دستگاه در نظام حقوقی هرکشوری از جمله نظام حقوقی کشور ما دارای اهمیت بسزایی میباشد. چراکه تعیین جایگاه حقوقی میزان اثر گذاری مصوبات وماهیت حقوقی آن را مشخص میکند. یکی از این نهادها شورای امنیت کشور میباشد . به لحاظ تعدد نهادهای قانونگذار و تاثیر گذار در معقوله امنیت منجمله مجلس شورای اسلامی ، شورای عالی امنیت ملی ، شورای دفاع ، شورای امنیت ، و... تبیین جایگاه حقوقی شورای امنیت کشور و اثرگذاری مصوبات آن از ملزومات می باشد. بدون تردید این تعدد و کثرت، استقرار نظم در پناه قانون را تهدید می نماید لذا در این مقاله سعی میشود جایگاه حقوقی و ماهیت مصوبات شورای امنیت کشور و شوراهای فرعی آن در سلسله مراتب منابع تبیین و مشخص گردد.
در تدوین این تحقیق از اسناد حقوقی و متون قانونی از قبیل اصول قانون اساسی، قوانین عادی ، آراء دیوان عدالت اداری و همچنین مصوبات شورای امنیت کشور استفاده شده است، که محدودیت این اسناد بعلاوه غیر قابل انتشار بودن برخی از آنان آثار خود را بر تحقیق تحمیل نموده است.
واژگان کلیدی : شورای امنیت کشور ـ شورای تامین ـ مصوبات ـ ماهیت و جایگاه ـ قانون اساسی
مقدمه
شورای امنیت کشور به عنوان یکی نهاد امنیتی تصمیم گیرنده و مشورتی و نهادی وابسته به وزارت کشور بوده که به پشتوانه قانونی اصل 176 قانون اساسی و به عنوان زیرشاخه و یکی از شوراهای فرعی شورای عالی امنیت ملی انجام وظیفه می نماید. بررسی تاریخچه این نهاد تأمینی حاکیست؛ شوراهای امنیت و تامین بعد از پیروزی انقلاب اسلامی جایگاه واقعی خود را پیدا نموده و قبل از آن تشکیلات منسجمی نداشته اند.
شورای امنیت کشور ، شورای تامین استان و شهرستانها از نظر حقوق اداری استقلال نداشته وماهیتاً نهادی وابسته به وزارت کشور بوده که ریاست هریک از آنها نیز به ترتیب برعهده وزیرکشور ، استاندار و فرماندار میباشد. این شوراها داری صلاحیت های مختلف تصمیم گیری ، مشورتی ، هماهنگی و... بوده لذا قانونگذاری در خصوص مسائل امنیتی علاوه بر مراجع قانونی
مصرح در قانون اساسی اختصاصاً، توسط شورای عالی امنیت ملی صورت می پذیرد. این مقاله ضمن پرداختن به فلسفه شورای امنیت کشور جایگاه ، صلاحیت و ماهیت حقوقی مصوبات آن و شورای تامین استان و شهرستانها و نحوه ابطال مصوبات آن را
مورد بررسی قرار خواهد داد.
نهادهای قانونگذار تأمینی در قانون اساسی
برای تعیین جایگاه قانونی هر نهادی باید در درجه اول قانون تشکیل آن مورد بررسی قرار گیر د. اگر امنیت را مهم ترین کارکرد و
خدمت دولت جدید بدانیم، امنیت ملی بزرگ ترین دغدغه هر نظام سیاسی است که با عناصر ایدئولوژیکی ، فرهنگی و اجتماعی نظام پیوند خورده است. ایدئولوژی رسمی و قانونی در جمهوری اسلامی ایران ، برآمده از فرهنگ و ارزش های اسلامی است که
به طور طبیعی بیش از هر جایی در قانون اساسی در حکم سنگ بنای نهادها و تأسیسات سیاسی تجلی و تبلور یافته است. امنیت
جوامع را معمولاً به پنج دسته نظامی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی تقسیم می کنند که حکومت در تأمین و
استقرار آنها نقش مهمی دارد. حکومت، دست کم در نگرش سنتی متکفل و مسئول امنیت ملی است. حکومت در مقام دستگاه سیاسی کشور که ابزارهای مشروع سلطه و اقتدار را در اختیار دارد به تدبیر امنیت ملی می پردازد. این دستگاه ها از نهادها و بخش
هایی مثل قوای سه گانه، سازمان های تابعه و... تشکیل می شود که ترتیبات، روابط، تشکیلات و وظایف همه آنها را قانون معین می کند؛ قانون اساسی مرجع نهایی در این مورد است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مرجع همه سیاست گذاری ها و برنامه های ملی است از همین روی امنیت ملی در قانون اساسی از جمله مهم ترین وظایف حکومت تلقی شده است. مقطع زمانی تأسیس و تصویب این قانون از لحاظ فضای بین المللی، دوران جنگ سرد و سیطره نگرش سنتی جنگ محور به امنیت ملی بود. حتی پژوهش گرانی که در باب مبانی نظری و اخلاقی امنیت ملی - که تا حدودی رنگ دینی هم دارد -کار می کردند عمدتاً کارشان متمرکز بر کشف بنیادهای مذهبی، فلسفی و کلامی جنگ و امنیت در عرصه سیاست خارجی بود. بر این اساس طبیعی بود که نگرش جنگ محورانه و راهبردی به مقوله امنیت ملی
در قانون اساسی تبدیل به دغدغه اصلی شود. (شاکری ، 1381، (95 بر این اساس رهبری ، قوای سه گانه و نیروهای مسلح درگیر مسائل امنیتی هستند، زیرا مسائل امنیتی تحت عنوان مسائل ملی
است و این نهادها با تصمیمات ملی سروکار دارند؛ مثلاً طبق اصل 110 قانون اساسی رهبری در تعیین سیاست های کلی نظام که
به طور عام به امنیت ملی هم ارتباط دارد و یا به طور خاص ممکن است مربوط به امنیت ملی باشد یا در اعلام جنگ و صلح که مربوط به امنیت ملی است یا در نصب و عزل فرماندهان نظامی نقش اساسی دارد ، هم چنین مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق با بند فوق در بررسی سیاست های کلی نقش مشورتی و کارشناسی ایفا می کند . قوه مجریه که تهیه لوایح را به عهده دارد یا تدوین و تصویب آیین نامه ها را طبق اصل 138 به عهده دارد . قوه مقننه که طبق اصل 71 می تواند در همه زمینه ها قانون
وضع نماید یا طرح خاصی را در زمینه مسائل امنیتی تدوین و تصویب نماید . سازمان مدیریت و برنامه ریزی که تدوین و اجرای بودجه کشور را به عهده دارد؛ در تصمیم سازی که فرایندی خاص دارد مؤثرند. لکن وظیفه این نهادها در زمینه امنیت ملی عرضی
است نه ذاتی، در حالی که وظیفه امنیت ملی ذاتاً به عهده شورای عالی امنیت ملی است که در اصل 176 اهداف، ترکیب و نحوه تصمیم گیری آن مشخص شده است (اسلامی ،1384،(290
تاریخچه شورای امنیت کشور و رده های متناظر استانی و شهرستانی :
یکی از موضوعاتی که پس از پیروزی انقلاب اسلامی سازماندهی آن ضروری مینمود، بازسازی و تأسیس نهادهای امنیتی بود؛ چرا که دشمنان انقلاب از هرسو درصدد ضربهزدن به نظام اسلامی نوپا بودند. از این جهت، تأمین امنیت کشور به نهادهایی چون اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و… سپرده شد. این نهادها اگر چه در زمینهی امنیت ملی فعالیت میکردند، اما گستردگی دایرهی عمل آنها و نیز بروز نابسامانیها در داخل کشور، تشکیل نهادهای متولی امنیت داخلی کشور را ایجاب میکرد.
یکی از نهادهایی که در سالهای اولیهی پیروزی انقلاب اسلامی تأمین امنیت داخلی کشور را برعهده داشت، شورای امنیت ملی بود (مدنی،1369، .(262 این شورا در ابتدا تحتنظر نخستوزیر بود و نخستوزیر مستقیماً ریاست آن شورا را برعهده داشت و جلسات شورا در نخستوزیری تشکیل میشد. انفجار هشتم شهریور 1360 که طی آن شهیدان رجائی و باهنر رئیسجمهور و
نخستوزیر وقت به شهادت رسیدند، در جریان برگزاری جلسهی آن شورا بود. در دورهی وزارت علیاکبر ناطق نوری در وزارت کشور وی به میرحسین موسوی، نخستوزیر وقت پیشنهاد داد تا این شورا به وزارت کشور واگذار شود و وزیر کشور، مسئول
شورای امنیت کشور گردد. این پیشنهاد از طرف نخستوزیر پذیرفته شد و ریاست شورای امنیت به وزیر کشور واگذار گردید
(میردار ،1384، .(31 سپس اساسنامهی این شورا تهیه و در 1362 به مجلس شورای اسلامی ارائه و در همان سال در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید.
دکتر هاشمی در ابتدای بحث در خصوص شورای عالی امنیت ملی و ذیل بحث ترکیب شورا اضافه میکند: »شورای عالی امنیت ملی با توجه به این که جایگزین شورای عالی دفاع سابق (اصل 110 قانون اساسی سال (1358 و شورای امنیت کشور (قانون
راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مصوب (1362 شده است، چهره صرفا نظامی و انتظامی را متبادر به ذهن میسازد. اما تاکید نمایندگان شورای بازنگری قانون اساسی دایر بر وسعت بخشیدن به رسالت شورا بوده است؛ بدین معنی که
اعضای شورای عالی، هر کدام به خاطر تسلط بر امری از امور کشوری (سیاسی، اقتصادی، مالی، بین المللی، اطلاعاتی، نظامی، انتظامی و غیره) مجموعا بتوانند نسبت به آینده کشور نظر حساب شده، جامع الاطراف و صائب بدهند تا در هر مورد بتوان تصمیم شایسته ای اتخاذ و موضع مطمئنی را ایجاد نمود. (هاشمی، 1392، (541
در خصوص شورای تامین استان و شهرستانها ، بررسی قوانین و آیین نامه های موجود قبل از پیروزی انقلاب نشان میدهد؛ در شرح وظایف و اختیارات استانداران اشاره ای به شورای تامین و یا هرجلسه تامینی دیگر نگردیده و وظایف امنیتی آنان به وضوح تصریح نگردیده است و صرفاً در مادتین 11 و 15 قانون تقسیمات کشوری واختیارات ووظایف استانداران وفرمانداران مصوب
1316/07/16 مصوب مجلس شورای ملی به موارد ذیل اشاره گردیده است.
ماده - 11 فرماندار نماینده دولت و ریاست عالیه به کلیه ادارات کشوری شهرستان دارد و برای انجام وظایف قانونی آنها کمکهای لازمه خواهد نمود و رؤسای ادارات شهرستان نیز مکلف هستند درحدود قوانین تذکرات قانونی فرماندار را رعایت نمایند و مسائلی که با سیاست عمومی دولت وامنیت محل و کارهای سرحدی تماس دارد فرماندار را در جریان
بگذارند فرماندار هر نوع اصلاحی را که از لحاظ حسن اداره لازم بداند به استاندارپیشنهاد خواهد....
ماده - 15 مأمورین شهربانی و امنیه مکلف هستند حوادث و اتفاقات محلی را به فرماندار اطلاع داده و دستورات قانونی
او را به موقع اجرا گذارند.
در قانون راجع به وظایف واختیارات استانداران مصوب 1339/03/21 مصوب مجلس شورای ملی نیز اشاره ای به موارد امنیتی و وظایف امنیتی استانداران وفرمانداران و یا تشکیل جلسات تأمینی نگردیده و استاندار و فرماندار صرفاً مسئول برقراری نظم عمومی دانسته شده است. لکن پس از پیروزی انقلاب اسلامی و قبل از ابلاغ قانون جدید شورای امنیت کشور، شورای تامین فعالیت داشته و برابر ماده 5 لایحه قانونی اختیارات استانداران کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب : 1359/3/29
" حفظ نظم و امنیت و رفاه مردم و آرامش عمومی در هر استان از طریق شورای تأمین با استانداران است علاوه بر این تأمین ارزاق و مایحتاجعمومی و مراقبت دقیق در اجرای برنامههای عمرانی و نوسازی و بهسازی شهرها و دهات و امثال
اینها از طریق شورای سازمانهای ذیصلاح از وظایفاستانداران است."
این شوراها در کشور انجام وظیفه مینمودند.
پس از ابلاغ قانون شورای امنیت کشور در سال 1362 نیز در تداوم قوانین قبلی ، شورای تامین استانها و شهرستانها برابر ماده 4
و 7 قانون جدید در این واحدها تشکیل گردیدند.
فلسفه ، ساختار و وظایف شورای امنیت کشور و نهادهای اقماری:
علاوه بر اهمیت ذاتی امنیت که بر هیچ کس پوشیده نیست ارزش دیگری نیز مترتب بر آن است و آن این که امنیت مقدمه لازم و ضروری توسعه و پیشرفت می باشد . بی تردید توسعه مولودی است که در فضای امن زاده شده ، می بالد و به کمال میرسد. در
محیط و جامعه محروم از امنیت ، هیچگاه توسعه اتفاق نخواهد افتاد . نا امنی و هرج و مرج مانع رشد و توسعه و عامل عقب ماندگی و نابودی است . به بیان دیگر امنیت با تمامی جوانب توسعه اعم از توسعه اقتصادی ، سیاسی و اجتماعی هرجامعه ارتباط تنگاتنگ داشته و وجود یکی بدون دیگری تا حدی غیر ممکن است .حتی میتوان گفت قانون در جامعه امن پیاده میشود و در جامعه نا امن ما با نوعی نا فرمانی مدنی و قانون گریزی مواجه هستیم .
بر طبق اساسنامه ، شورا امنیت به منظور بررسی جریانات و پیشامدهای عمده و اساسی امنیت داخلی و اتخاذ تصمیمات و تدابیر
هماهنگ در جهت پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن ، به مسئولیت وزیر کشور تشکیل میگردد. در اساسنامه وظایف شورا اینگونه ذکر شده بود :
الف: جمعبندی و بررسی اخبار و گزارشها و تجزیه و تحلیلهای مربوط به وقایع حساس امنیتی، سیاسی، اجتماعی کشور جهت بهرهبرداری سریع به منظور ترسیم وضع موجود و پیشبینی تحولات آتی ؛ ب: برقراری ارتباط با شورای تأمین استانها و دریافت
گزارشهای نوبهای از وضع امنیتی، سیاسی، اجتماعی هر استان ؛ ج: مشخص نمودن سیاستهای عام امنیت داخلی کشور در چارچوب قوانین مصوبه ؛ د) تبیین حدود وظایف و اختیارات هر یک از ارگانها و نهادها، در رابطه با امنیت داخلی کشور در
چارچوب وظایف قانونی آنها ؛ ه : پیگیری و ارزیابی نتایج حاصله از اجرای تصمیمات متخذه در شورا ؛ و: هماهنگ نمودن موارد
مشترک با شورای عالی دفاع .
در اساسنامه قید شده بود که شورای امنیت، صرفاً به منظور مشورت در امور امنیتی تشکیل میشود و تصمیمگیری در امور مذکور بر عهدهی وزیر کشور است. تشکیل این شورا به دعوت وزیر کشور ، دو هفته یکبار الزامی بود و جلسات فوقالعاده به پیشنهاد
وزیر یا یک سوم اعضای شورا تشکیل میشد. هر یک از اعضای شورای امنیت میتوانستند در صورت عدم حضور، نمایندهای تامالاختیار برای شرکت در جلسات شورا معرفی نمایند.
شورای امنیت کشور میتواند به منظور بررسی مقدماتی مسائل تخصصی امنیتی ، کمیتههایی تشکیل دهد. دبیرخانهی این شورا در وزارت کشور، زیر نظر وزیر کشور تشکیل میشد و اعضا و کارکنان دبیرخانه باید به تأیید شورای امنیت و حکم وزیر کشور تعیین شوند. بعد از تغییرات در قانون اساسی، ترکیب این شورا تغییر کرد؛ به این صورت که پس از تشکیل نیروی انتظامی از ادغام کمیتههای انقلاب اسلامی، ژاندارمری و شهربانی مقامات فوق از عضویت در شورا حذف و فرمانده نیروی انتظامی به عضویت شورا درآمد. این شورا هماکنون از نهادهای امنیتی فعال در کشور است. حکم ریاست شورا با استناد به اصل 176 قانون
اساسی، توسط ریاست جمهوری صادر میشود. وزیر کشور پس از انتصاب به این سمت فردی را به عنوان دبیر شورا منصوب مینماید که اقدامات اجرایی شورا را انجام میدهد.
یکی از شوراهای زیر نظر شورای امنیت کشور، شورای تأمین استانها است. براساس قانون، استاندار موظف است شورای تأمین
استان را هر پانزده روز یک بار تشکیل دهد. علاوه برآن، جلسات فوقالعادهی شورا در مواقع ضروری به تشخیص استاندار یا به پیشنهاد دو نفر از اعضای شورا، تشکیل میگردد. وظایف شورای تامین تأمین استان عبارت است از:
الف: جمعبندی و بررسی اخبار و گزارشها و تجزیه و تحلیلهای مربوط به امور حساس امنیتی، سیاسی و اجتماعی استان ؛ ب: گزارش وضع امنیتی ، سیاسی و اجتماعی استان به شورای امنیت کشور ؛ ج: ایجاد هماهنگی با شورای امنیت کشور ؛ د: تبیین
حدود وظایف و اختیارات هر یک از ارگانها و نهادها در رابطه با امنیت استان در چارچوب وظایف قانونی هر یک از آنها ؛ ه: برقراری ارتباط مستقیم با شورای تأمین شهرستانها و بخشهای تابعه.
کلیه وظایف مصرح برای استانداران ، برای فرمانداران نیز قابل تعمیم میباشد.
شورای عالی امنیت ملی و ماهیت مصوبات آن :
نهادهایی نظیر شورای عالی امنیت ملی، بالاترین نهاد تصمیمگیر درباره مسائل امنیتی (امنیت داخلی و خارجی) هر کشوری محسوب میشود. این شورا به منظور تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی کشور و حاکمیت ملی بهریاست رئیسجمهور تشکیل میشود و اعضای این شورا را مقامات عالیرتبه سیاسی، نظامی و اطلاعاتی تشکیل میدهند.
دبیر شورای عالی امنیت ملی با انتخاب مستقیم رئیسجمهور تعیین میشود و مسئولیت اداره دبیرخانه و نظارت بر اجرای صحیح تصمیمات و مصوبات شورا و امور اداری و اجرایی شورا را بهعهده دارد.
مصوبات شوراهایی نظیر شورای عالی امنیت ملی کشورمان با توجه به ابعاد امنیت خارجی آن در سایر کشورهای جهان نیز از ضریب نفوذ و اهمیت برخوردار است که تخطی از آن طبق قانون آن کشورها میتواند پیگرد قانونی و برخوردهایی را به دنبال
داشته باشد.
در این خصوص حتی اگر پارهیا از مصوبات شورا بنا به دلایلی سرّی باشد در صورتی که رعایت امنیت کشور ایجاب کند قانون
گذار اساسی اجازه می دهد رئیس جمهور (در مقام ریاست شورای عالی امنیت ملی) از طریق تقاضای تشکیل جلسه غیر علنی
تصویب موضوعات مورد نظر را از مجلس بخواهد. (اصل (69 تنها ایرادیکه ظاهراً می توان وارد نمود آن است که چون رهبری به قوای سه گانه (از جمله مقننه) نظارت دارد پس از تأیید مصوبات شورا توسط وی، نظارت مجلس بی اعتنایی به حریم مقام اعلای سلسله مراتب سیاسی است. اما با قبول حاکمیت قانون اساسی بر کلیه نهادها و مقامات و تفکیک وظایف قانونی از یک دیگر این جنبه قابل دفاع به نظر نمی رسد وانگهی نظارت شورای نگهبان (فقها و حقوق دانان) بر مصوبات مجلس (اصل (91 در
هر حال به نحوی است که نظارت عالی مقام رهبری را هم چنان به قوت خود باقی نگه می دارد.(هاشمی ،1374 ،(423 اما در قسم دوم از تصمیمات شورا ممکن است با توجه به کلی بودن این تصمیمات که از این جهت می تواند با قانون شباهت
داشته باشد این شبهه مطرح شود که صلاحیت عام قانونگذاری مجلس شورای اسلامی مطابق با اصل 71 قانون اساسی اقتضا دارد که مجلس بتواند با وضع قوانین، مصوبات کلی شورای عالی امنیت ملی را نقض کند یا در مقام تعارض قوانین عادی با مصوبات شورا، قوانین عادی مقدم باشد. اما به نظر می رسد به چند جهت مصوبات شورا در حدود صلاحیت های مطرح شده در قانون اساسی مقدم بر قوانین عادی باشد، زیرا اصل 71 قانون اساسی صلاحیت عام قانون گذاری مجلس شورای اسلامی را محدود به
حدود مقرر در قانون اساسی نموده است و مطابق اصل 176 تعیین سیاست های دفاعی - امنیتی با شورای عالی امنیت ملی است و بر اساس قواعد، صلاحیت خاص شورا که نص است، بر عمومِ اصل 71 که ظهور دارد، مقدم است. از سوی دیگر مطابق با اصل 176، لازم است سیاست های دفاعی - امنیتی در چهارچوب سیاست های کلی رهبری باشد و به قوانین عادی اشاره ای نشده است. البته قوانین عادی می توانند از جهات مختلف حدود و چهارچوب هایی را به تصمیمات شورای عالی امنیت تحمیل کنند (به طور مثال نوع بودجه ریزی و نحوه تخصیص ها و نیز قوانین اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و...« اما در هر حال شورا در مقام اعمال صلاحیت خود اعتبار مستقل دارد و نکته دیگر آن که با توجه به تأیید نهایی مصوبات شورای عالی امنیت ملی از سوی رهبری، با عنایت به اصول مختلف قانون اساسی تقدم مصوبات شورا بر قوانین عادی آشکارتر می گردد. البته اختلاف تعبیر
سیاست و قانون نیز باید مورد بررسی قرار گیرد و چه بسا با شفاف شدن این مفاهیم موضوع تعارض به طور کلی منتفی گردد، اما به دلیل آن که این اختلاف چندان روشن نشده و در عمل بین مصوبات کلی و قانون ممکن است خلط صورت گیرد صرف نظر از
اختلاف ماهوی در مفهوم فوق به طور کلی درجه اعتبار هر یک از مصوبات مجلس و شورای عالی امنیت ملی باید بررسی
گردد.(اسلامی ،1384، (292 در خصوص ارتباط و سلسله مراتب قانونگذاری مجلس و شورای عالی امنیت می توان گفت؛ صلاحیت مجلس، عام و صلاحیت
شورا خاص است؛ در نتیجه صلاحیت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهای فرعی شورای عالی امنیت ملی که در اصل
176 به قانون عادی و مجلس محول نموده است.
مصوبات شورای عالی امنیت ملی
شورای عالی امنیت ملی نهادی است که تحت ریاست رییس جمهور تشکیل میشود و بر طبق سیاست های کلی تعیین شده از
طرف مقام معظم رهبری اقدام میکند. مقام رهبری تعیین کننده سیاست های کلی نظام است. (بند اول اصل (110 و ناظر بر اجرای
آن میباشد. (بند دوم اصل .(110 به عبارت دیگر میتوان گفت که این مقام نظارت بر حسن اجرای امور دارد و از جمله، تصمیمات و مصوبات آن پس از تایید مقام رهبری قابل اجراست. (ذیل اصل .(176 در این مورد نکاتی چند جلب توجه میکند:
