مقاله شوراهای محلی و جایگاه آن در توسعه مدنی

بخشی از مقاله

خلاصه

هدف از انجام این پژوهش، بررسی جایگاه شوراها در توسعه همهجانبه، بخصوص توسعه مدنی میباشد. انسانها بهطورکلی به دو روش تصمیم میگیرند، یا بهصورت فردیکه سرانجام آن به دیکتاتوری میانجامدویا بهصورت جمعیکه رهآوردش جوامع چندصدایی و دموکراسی میباشد. برای انجام این پژوهش از روشکتابخانهای و میدانی استفادهشد. نتیجهایکه از این مطالعه بهدست آمد این است که نقش شوراها در ایجاد توسعه، نقشی بیبدیل است، اما اینکه اینمهم چگونه محقق میشود، از اهمیت بالائی برخوردار است. تحقق این ضرورت ممکن نیست جز با ارادهآزاد مردم و تمایلدرونی حاکمیت. البته لازمه تداوم آن، نظارت حداقلی دولتو در مقابل نظارت حداکثری ملت است.

.1     مقدمه

انسان ها به طور کلی به دو روش تصمیم می گیرند، یا به صورت فردی که سرانجام آن به دیکتاتوری می انجامد و یا به صورت جمعی که ره-آوردش جوامع چند صدایی و دموکراسی می باشدٌ. شورا و نقش آن در تحول جامعه، نیازمند حمایت دولتٍ و بالا بردن آستانه تحمل مردم است و البته به رسمیت شناختن چند صدائی در جامعه از جانب حاکمیت است. شوراها که جوانی خود را در جامعه نوین ایران تجربه می کند، هنوز تا رسیدن به اهداف آرمانی خود، راه طولانی پیش روی دارد، که خوشبختانه این روشِ طی طریق، ضمانت اجرای، ایجاد، حفظ و غنای نهال شورا خواهد بود.

برای آنکه شورا در جامعه تحولآفرین شود، رعایت زیرساختهایی ضروری است، مثل تثبیت حاکمیت برای جلوگیری از خطر تجزیه، بالندگی فکری مردم و عدم سلب اعتماد مردم از جانب اعضای شوراها میباشد. حال باید به این پرسش پاسخ داد که شورا چگونه موجب تحول است؟ پاسخ به این پرسش فصل الخطاب خواهد بود، بکارگیری اصول زیر که رعایت آنها توسعه را در پی خواهد داشت، بهترین پاسخ به پرسش طرح شده خواهد بود:

الف. اعطای استقلال به شوراها از راه شناختن شخصیت حقوقی به آنها:

وابستگی، موریانه و پاشنه آشیل استقلال است. فرد وابسته ارادهاش متزلزل خواهد بود. پس لازمه تثبیت اراده، استقلال فکری و قدرت تصمیم-گیری است که حاصل آن ایجاد حق است و پیامد آن قطعاً تعهدآور. شوراها که از ارکان تصمیمگیری در امور کشورندَ، لازمه اینکه بتوانند تصمیم بگیرند، آن است که مستقل باشند. یعنی ارادهای از بیرون به آنها فرمان ندهد. تحقق این مهم با اعطای شخصیت حقوقی توسط قانونگذار به شوراها ممکن خواهد بود. شخصیت حقوقی شوراها به آنها قدرت میدهد که بر علیه هر شخص حقیقی و حقوقی در محاکم طرح دعوی کنند.  قانونگذار در مقابل از آنها میخواهد در تصمیماتی که می گیرند، جانب احتیاط را نگه دارند. چرا که تصمیمات آنها به افراد و سازمانها حق می دهد که اگر لباس قانون برتن آنها - تصمیماتشان - نباشد، علیه آنها به محکمه شکایت برند. حال ابهامی که هست، حد و مرز این استقلال است؛ یعنی اینکه این اعطای امتیاز مطلق است یا نسبی؟

از اصول قانون اساسی، نسبی بودن این استقلال استنباط می شود: چرا که شوراها مأموریت سیاسی ندارند - مفهوم مخالف صدر اصل یکصدم - ، کلیه تصمیمات شوراها باید مطابق قانون و موازین شرعی باشد - اطلاق اصل چهارم بر تمام اصول قانون اساسی - ، تصمیمات شوراها نباید ناقض امنیت ملی و استقلال و تمامیت ارضی کشور و سلبکننده آزادیهای مشروع ملت باشد - مستنبط از اصول چهارم و نهم قانون اساسی و همچنین اصول یکصد و پنجم و یکصد و ششم - . بر روند انتخابات شوراها نظارت اعمال می شودٌ - وکیلی و عسکری، 1387، صص. - 402- 401 البته درست هم این است که نسبی بودن امتیاز استقلال به شوراها اصل باشد، چون اگر غیر از این باشد، بیم آن می رود که شورا از هدف اصلی خود و رسالتی که مردم برعهدهاش نهاده اند - پیشبرد سریع برنامه های: اجتماعی، عمرانی، اقتصادی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و... - ، دور افتد.

پس اعمال نظارت از سوی دولت بر کار شورا، منطقی به نظر میرسد، البته همچنان که گفته شد، نظارتی حداقلی که صرفاً اعمال حقوقی واحد غیرمتمرکز را شامل شود - موسی زاده، 1387، ص. - 96 مردم هم میتوانند با اعتماد به اعضای شورا بار دیگر آنها را برای یک دوره چهارساله بعدی انتخاب کنند و از این طریق نظارت مثبت خود را اعمال کنند، و در مقابل نیز می توانند، نهایتاً با سلب اعتماد از اعضای شورای منتخب خود، آنها را از رسیدن به یک دوره چهارساله دیگر باز دارند. و از این راه نظارت منفی خود را به عنوان یک ضمانت اجرای قوی نشان دهند. اعطای استقلال و دادن شخصیت حقوقی به شوراها، هم برای اعطا کننده - قوه مقننه به نیابت از حاکمیت - و هم برای دریافتکننده امتیاز، مزایایی در پی دارد، ازجمله:

·    سبک شدن وظایف دولت

·    ارتقاء جایگاه دولت نزد سازمان های بین المللی به خاطر توجه به تمرکززدائی.

·    بالا رفتن مشروعیت نظام سیاسی، از راه مشارکت واقعی شهروندان در تعیین سرنوشت آینده خود.

·    پایین آمدن هزینه های دولت،از راه سپردن کارها به مردم.

·    ایجاد روحیه همبستگی بین مردم و توسعه همزیستی مسالمت آمیز.

·    بالا بردن اعتماد مردم و منتخبین برای برعهده گرفتن نقش های مهمتر در آینده.

·    تحکیم دلبستگی های محلی از راه ایجاد خودگردانی - هاشمی، 1383، ص. - 490

·    ایجاد و توسعه جشن های محلی و ملی، از راه شور و نشاط بین مردم هر چهار سال یکبار.

ب.    افزایش اختیارات شوراها:

علیرغم آنکه شوراها از ارکان تصمیمگیری امور کشور هستند و مقامات سیاسی در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستندٍ و حتی می توانند مؤثر در قانونگذاری باشندَ، اما به نظر میرسد، اختیارات اعطائی به شوراها در عمل با موانعی آشکار و پنهان رو به رو باشد. بر عملکرد شوراها کنترل سیاسی، اداری، مالی و پارلمانی صورت می گیرد - انصاری، 1384، صص151و. - 152 کنترل سیاسی از طریق ملزم نمودن شوراها، مبنی بر ارسال نسخهای از مصوبات خود به بخشداری، فرمانداری، استانداری یا وزارت کشور، بسته به حوزه فعالیت خود - هاشمی، 1383، ص. - 495 همچنین شورای روستا، در انتخاب دهیار و شورای شهر در انتخاب شهردار اختیاراتشان نسبی است یعنی کنترل سیاسی یا به عبارتی نظارت حاکمیتی مقام سیاسی را سد راه خود دارند. چه بسا پیشنهاد آنها با وتوی مقام سیاسی روبهرو شود.

در نظام سیاسی حال حاضر ایران، امور سیاسی، حاکمیتی، ملی و مالی به شیوه تمرکز، و سایر امور، از جمله امور محلی به شیوه عدم تمرکز اداره می شود. نظارت و کنترل دولت بر شیوه عدم تمرکز، بنا به آنچه گفته د،ش کاملاً مشهود است. بهترین شیوه نظارت بر حکومتهای محلی، به نظر می رسد شیوه پسینی و آن هم بر اعمال مقامات محلی باشد که نظارتی خفیف، حقوقی، قانونمند، مستمر، مشوق و در راستای دفاع از منافع عمومی باشد.

نه نظارتی پیشینی و مربوط به مرحله انتخاب و شدید، غیرحقوقی، سلیقهای، مصلحتی و در راستای کسب رضایت حاکمیت. نظارت نوع اول که میتوان آن را کنترلی پایدار و فرایندی لازم برای بقای حکومت های محلی دانست، تدبیری است لازم و محرکی است نتیجه بخش، که برآیندش، توسعه مدنی است و خروجی نظامهای توسعه یافته، حکومت های مردم سالار خواهد بود. اما نظارت نوع دوم، کنترلی است غیرلازم و فرسایشی که پیامدش، فروریختن پایه های حرکت به سوی توسعه خواهد بود. مهمترین عامل ایجاد حکومت های خودکامه، توسعه نیافتگی است.

کنترل اداری دولت برحکومت های محلی، اَشکال متفاوتی دارد؛ از تبعیت شوراها مبنی بر رعایت اصول حاکم بر خدمات عمومی، شامل استمرار خدمت، انطباق و به روز بودن، مقدم دانستن منافع عمومی بر منافع شخصی و خدمترسانی بدون تبعیض به مردم - موسی زاده، 1389، صص 55 و - 56 گرفته، تا دخالت دولت در استخدام کادر اداری و تعیین ردیف استخدامی کارکنان سازمان های محلی. کنترل مالی دولت بر سازمان های مردمنهاد، مطابق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی - تهیه و تصویب بودجه - و آثار مترتب این سند بنیادین و مهم - بودجه - بر کل کشور برای اجرای همه طرح ها، برنامه ها و امور جاری بر مبنای تبعیت از اصل وحدت حاکم بر بودجه - وکیلی و عسکری، 1387، ص - 176 صورت می گیرد که چشم تیزبین قوه مقننه بر قوه مجریه - دیوان محاسبات - مواظب عملیاتی شدن این اصل می باشد به نظر می رسد، کنترل مالی دولت بخشی از کنترل پارلمانی باشد، که مجلس از طریق بازوی نظارتی خود، یعنی دیوان محاسبات، آن را اعمال می کند.

البته نظارت پارلمانی فقط به این محدود نمی شود و می تواند موارد مهمی را شامل شود، مثل حق تحقیق و تفحص بر کلیه امور کشورٌ که به طریق اولی سازمانهای مردم نهاد را نیز در سیطره خود، قرار خواهد داد.  یا مجلس می تواند، در قالب طرح های نمایندگان خود، از دامنه اختیارت شوراها بکاهدٍ. البته نظارت مجلس بر سازمان های محلی به این موارد ختم نمی شود، بلکه می تواند با افزایش یا کاهش سن رأی دهندگان، ملزم نمودن اعضای منتخب شورا به زندگی در محل فعالیت و خیلی موارد دیگر که مجلس بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی، می تواند آنها را اعمال کند. پس با توجه به مطالب گفته شده به نظر می رسد، یکی از ارکان مهم توسعه، توجه و اهمیت به شوراهای محلی و سازمان های مردم نهاد باشد. توسعه محقق نخواهد شد، مگر با توجه به اصول بنیادین زیر:

·    گذار از یکجانبه گرایی و تمایل و حرکت به سوی چند جانبه گرایی و سپردن امور به مردم.

·    درونی کردن ارزشهای بنیادین و مورد احترام جامعه بر رفتار و اعمال مردم و حاکمان.

·    قانون گرایی و تن به حاکمیت قانون.

·    تسامح، تحمل و چندگانگی سیاسی، که اصول حاکم بر دموکراسی نیز می باشند - هاشمی، . - 1386

·    توجه به آموزش های رسمی و آکادمیک از راه اجرایی کردن اصل سیام قانون اساسی مبنی بر آموزش و پرورش رایگان و فراهم نمودن تحصیلات عا لی.

·    جلوگیری از فرار مغزها، از راه توجه به نخبگان و در اختیارگذاشتن امکان تحقیق و پژوهش برای آنان و تضمین امنیت روحی-روانی این قشر مولد.

·    رعایت اصول برابری و آزادی، از جانب حاکمیت، به عنوان سنگ بنای حکمرانی مطلوب. بدیهی است، دستیابی به توسعه مدنی مستلزم صرف هزینه هایی برای مردم خواهد بود، این هزینه ها که بر کل جامعه وارد می شود، عبارت هستند از محدودکردن آزادی خواهان از جانب حاکمیت، برخورد با اصحاب رسانه و ایجاد مانع بر سر راه فعالیت حرفه ای آنان، تنگ کردن دایره انتخاب، برای ورود افراد شایسته به مجالس قانونگذاری و شوراهای محلی، ایجاد مانع بر سر راه اشتغال، از راه بزرگنمایی ویژگیهای ذاتی-انتسابی افراد، از قبیل وارد کردن پارامترهایی نظیر، جنسیت و مذهب در استخدام افراد برای برعهده گرفتن مشا غل. البته تحمل این هزینه ها خود بالاترین یا شاید مهمترین هزینه برای دستیابی به توسعه مدنی باشد. پس بجاست با صرف این هزینه ها، علی-الخصوص بالا بردن تحمل، مترصد تحقق توسعه ای باشیم که امکان فرو ریختن آن منفی خواهد بود.

ج.  بازنگری و اصلاح خیلی از قوانین مرتبط با شوراها:

برای آنکه از طریق شوراهای محلی، جامعه به سرانجام مطلوب خود که همانا غنای دموکراسی ملی است برسد، لازم است که با دیدی حقوقیتر و از لحاظ اخلاقی، مهربانانهتر، تلاش شود فضای باز سیاسی-رقابتی برای ورود بهترینها را به یک مجلس بزرگ مردمی، که برآیندش شورای عالی استانها است فراهم آید.