مقاله جایگاه شوراهای محلی در توسعه مدنی

بخشی از مقاله

جایگاه شوراهای محلی در توسعه مدنی

خلاصه

شوراها امروزه یکی از راهبردهای توسعه مشارکت مردمی در سطوح ملی و محلی است. نهاد شورا در قرآن کریم و احادیث ائمه اطهار به آن تاکید و بر این اساس در قانون اساسی به عنوان ارکان تصمیم گیری در امور کشور یاد شده است. شورا به عنوان نهاد مدنی وظیفه دادن نقش به مردم و نهادینه کردن مشارکت مردمی در تصمیم گیری های محلی است. روش تحقیق این تقریر توصیفی- تحلیلی است.نتایج نشان می دهد دادن نقش به مردم در امور اجرایی و تصمیم گیری به رشد جامعه و به تبع آن به توسعه مدنی کمک می کند.

کلمات کلیدی: توسعه مدنی ،مشارکت مدنی، شورا ، مردم

1. مقدمه

تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا یکی از نقاط عطف تاریخ سیاسی ایران پس از انقلاب و نـشانه ظرفیت سیاسی نظام برای جلب مشارکت بیشتر مردم است.قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول شـشم،هفتم،دوازدهم و فـصل هفتم خود نحوه اعمال نقش شوراها را در حاکمیت جمهوری اسلامی ایران ترسیم نموده است.از سوی دیگر در اصل پنجاه و هفتم با تقسیم قوای کشور به مقننه،مجریه و قضاییه و قرار دادن آنها زیر نظر ولایت امر،اداره کـشور را از طـریق ایـن سه قوه مقرر نموده اسـت و از آنـجا کـه با ملاحظه نقش شوراها در قانون اساسی و مقررات این قانون این نهاد را در فصلی مستقل و خارج از قوای مجریه،مقننه و قضاییه ذکر نموده است شوراها بـه عـنوان یـکی از نهادهای اساسی خاص در اعمال حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران مـورد تـوجه قرار میگیرند. شوراهای محلی که در شهرها و روستاها تشکیل مـیشوند وظـیفه مـدیریت امور عمومی را دارند و نشانگر توزیع قدرت در جامعه مردم سالار دینی ایران است،و شکلگیری آنها با چنین گستردگی و اهمیتی در تاریخ ایـن مـملکت سـابقه ندارد. از نظر امام(ره) جمهوری اسلامی متکی به آرای عمومی و قوانین اسلامی اسـت و بـایستی به آرای عمومی وا گذاشته شود.( مـعاونت پژوهشی مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی(ره)، (83-82 .1379

امام راجـع به حکومت جمهوری اسلامی اشاره کردند:»جمهوری اسـت بـرای اینکه به آرای اکثریت مردم متکی است و اسلامی است برای اینکه قانون اسـاسیش عـبارت است از قانون اسلام« (پیشین،ص ..(23 لذا از نظر امـام خـمینی در ایران اسـلامی مـردم تـصمیمگران نهایی تمام مسائلند. (صحیفه نور،جلد 61،ص (951 .این دیدگاه تاثیر خـود را در تـدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران گذاشت،آن چنانکه در اصل ششم آمده است:»در جمهوری اسلامی ایـران امـور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شـود و از راه انتخابات،رئیس جمهور،نمایندگان مـجلس شـورای اسلامی، اعضاء شوراها و نظایر ایـنها،یا از راه هـمهپرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین میگردد.» بنابراین در جمهوری اسلامی حاکمیت مـردمی بـا حاکمیت الهی توام است.( فوزی تویسرکانی، 1380،صص (.523-623که از آن به عـنوان مـردم سـالاری دیـنی یـاد میشود.در این مـیان تـشکیل شوراهای اسلامی به عنوان یکی از ابزارهای مشارکت مردم در مدیریت کشور همواره از آرزوها،ارزشها و اهداف انقلاب اسلامی بـوده است. سپردن کار مردمبهمردم در قالب شوراهای اسلامی شهر و روستا باعث مشارکت مردم در انجام امـور مـحلی شده،از این طریق راه برای پیشرفت سریع امور و برنامهها فراهم میگردد؛وانگهی شوراها از لحاظ کارکرد و چگونگی وظایف و اختیارات نهادهایی هستند که به عنوان واسطه میان مردم و دولت در پیشبرد امور و برنامههای اقتصادی،اجتماعی،فرهنگی و سایر امور رفاهی فـعالیت مـیکنند.از طرف دیگر خصلت و ذات شوراها دربرگیرنده مفهومی است که از آن مشارکت قانونمند مردمی، استقلال،عضویت داوطلبانه افراد و...استنباط میشود.شوراها به جهت دارا بودن این ویژگیها در زمره نهادهای مدنی قرار میگیرند.اگر عوامل و راهکارهای توسعه و پیشرفت جامعه مدنی را رعـایت نـظم و قـانون، گسترش تنوع و تکثر در جامعه،تصحیح نگرش و فـرهنگ سـیاسی بدانیم، میتوانیم قائل به این مطلب باشیم که شوراها با انجام و رعایت پارامترهای مذکور در پیشرفت جامعه مـدنی نـقش مؤثری ایـفا میکنند.

2. شورا ، مشارکت و جامعه مدنی

معنای لغوی»شورا«رایزنی و مشورت کردن است.البته بنا به تعریف فرهنگ معین، شورا در عربی به معنای جمع کردن عسل از خانهء زنبور و ریاضت دادن اسبان است تا بر آنها سوار شوند.لیکن در عربی هم معنای لغوی مراد نبوده است و مشورت کردن و نکتهای را برای تصمیمگیری به بحث گذاشتن معنا میدهد.از این روی شورا به معنای تجمعی است برای رایزنی،نظرسنجی،تصمیمگیری و در مواردی اجرا،نظارت و بازبینی،اما باید توجه کرد که رایزنی تنها معنای لغوی شورا آن هم معنای حداقل آن است و سابقه آن به کهنسالی زندگی اجتماعی انسان است.

اساسا هر گاه دو نفر کنار هم قرار گیرند ،بدون تردید به مشورت میپردازند،تجارت خود را مبادله میکنند،از پیروزیها و شکستهای خویش یاد میکنند و برای آینده،چه نزدیک و دور،نقشه میکشند،آرزوهای خود را طرح و گاه با آه از گذشته یاد میکنند. یعنی علیرغم منافع فردی و تمایلات خودخواهانه،بشر همواره درگیر این اندیشه نیز بوده است که منافع شخصی را میتوان در جهت منافع جمع هدایت کرد. مشارکت کردن به معنی سهیم بودن در چیزی و از آن سود بردن و یـا شـرکت جستن در گروهی و با آن همکاری داشتن است.به همین سبب از دیدگاه جامعهشناختی باید بین مشارکت به معنی حالت یا وضع(امر شرکت کردن)و مـشارکت بـه عـنوان عمل و تعهد(عمل مشارکت)تمایز قایل شد.مشارکت در معنای دوم از تعلق به گروهی خاص داشـتن و سهم در هستی آن خبر میدهد و معنای شرکت فعالانه در گروه را میرساند و به فعالیت اجتماعی انجام شده نظر دارد.(قاسمی ، 1383،ص .(752 جامعهء مدنی مجموعهای از سـازمانها،و نـهادهای و تـشکیلات غیردولتی است کـه نـقش واسطه بین افراد و گـروههای اجـتماعی از یک سو،و حکومت از سوی دیگر را بر عهده دارند.جامعهء مدنی در تعریفی دیگر به حوزهای از روابط اجـتماعی اطلاق مـیشود که فارغ از دخالت قدرت سیاسی اسـت و مـجموعهای از نهادها،مؤسسات،انجمنها،و تـشکلهای خـصوصی و مـدنی (غیرخصوصی)را دربرمیگیرد. (بشیریه، 1374،ص.(.329گرچه بحث جامعهء مدنی در مـعانی

مختلف آن دارای سوابق طولانی استامّا مفهوم تازهء آن به قرون جدید برمیگردد و در واقع این مفهوم نشانگر جدایی حـوزهء دولتـی و حوزهء خصوصی میباشد که بخصوص در انـدیشهء»قرارداد اجـتماعی«توماس هـابر(1558-1679 مـیلادی)و جانلاک(1632-1704 مـیلادی)مورد اشاره قرار گـرفته اسـت.در نظریهء»قرارداد اجتماعی«بطور کلی جامعهء مدنی بعنوان جامعهء سیاسی در مقابل»وضع طبیعی«یا»جامعهء طبیعی«به کار میرفت؛با این تفاوت که در این نـظریهء،جامهء مـدنی پدیـدهای غیرطبیعی یعنی حاصل توافق و قرارداد بود.هابز بـا اشـاره بـه»وضع طـبیعی«پیش از شـکلگیری دولتـ، حوزهای غیردولتی و صاحب اراده و اختیار را به تصویر میکشید و انسانها را در حالی از آزادی بیقید و شرط نشان میداد که در آن،افراد به خاطر کسب امنیت ناچار از بخشی از اختیارات و حقوق مطلق خود چشمپوشی و آنرا به نهادی بـه نام دولت واگذار میکنند تا از تبدیل شدن انسان به گرگ انسان جلوگیری کند.بدین ترتیب،میتوان گفت که دولت از نظر هابز،موجودیت و مشروعیت خود را مدیون توافق افراد جامعهء مدنی میداند و این امر خود نه تنها دولت مطلقه را تـوجیه نـمیکند بلکه زمینه را برای پیدایی تفکرات لیرالیستی در آینده مساعد میسازد.لذا هابز در»لویاتان«هم بر موجودیت جامعهء مدنی تأکید میورزد و هم آنرا منشأ مشروعیت قدرت دولت معرفی میکند.جانلاک نیز با طرح مسئلهء»قرارداد اجتماعیبر« این مطلب صحّه گذاشت کـه»وضع طـبیعی«خود نوعی جامعهء مدنی-گرچه ابتدایی- است که در آن،انسانها نه تنها برای ایجاد امنیت بلکه بویژه به خاطر تضمین اصل مالکیت و آزادی،براساس قرارداد دولت را به وجود آورده و بـدان مـأموریت میدهند اهداف مورد نظر آنـها را بـرآورده کند.از این نظر،دولت در واقع»نماینده«و»کارگزار«جامعهء مدنی تلقی میشود و باید پاسدار حقوق این جامعه باشد.لذا هم در دیدگاه هابز و هم از نظر لاک،جامعهء مدنی نه تنها دارای هویتی مستقل از حوزهء عـمومی و دولت میباشد بلکه اساسا مـوجد ایـن نهاد محسوب میگردد .(بشیریه،پیشین،ص..(330

3. شورا در اسلام

فرهنگ سیاسی اسلام یک فرهنگ مشارکتی و مبنای مشروعیت نظام سیاسی مقبولیت مردمی است.این مقبولیت از طریق مشارکت مردم عینیت مییابد و ابزارهای مشارکت نیز شورا و مـشورت و هـمینطور امر به معروف و نهی از منکر است.که امروزه میتوان تبلور آنرا در شوراهای اسلامی شهروروستا دید.خداوند در آیـه 951 سـوره آل عمران خطاب به پیامبر مـیفرماید:"فبما رحـمه من االله لنت لهم و لو کنت فظا غلیظ القلب لا نفضوا من حولک فاعف عنهم و استغفر لهم و شاورهم فی الامر فاذا عزمت فتوکل علی االله ان االله یحب المتوکلین." علامه طباطبایی در تفسیر ایـن آیـه مینویسد: زمانی که مـسلمانان در جـنگ احد از کفار شکست خوردند و تعداد زیادی از آنان کشته شدند مسلمانان به رسول خدا اعتراض کردند و کشته شدن دوستانشان را به آن حضرت نسبت دادند،با این حال خداوند به پیامبرش امر فرمود کـه از قـصور و تقصیر آنها در گذرد، برایشان طلب آمرزش نماید و منبعد هم با آنان مشورت کند و پس از اتخاذ تصمیم بر خدا توکل کند.( طباطبایی،تفسیر المیزان ج4، صص .(78-28همچنین در آیه 83 سوره شورا راجع به شورا و مشورت میفرماید:»و الذین اسـتجابوا لربـهم و اقاموا الصـلوه و امرهم شورا بینهم و مما رزقناهم ینفقون.«علامه طباطبایی در تفسیر این آیه مینویسد: این آیه اشاره به این دارد کـه مومنین خواهان رشد و تکامل هستند و چون اهل رشد هستند، لذا در دستیابی بـه رأی صـحیح تـلاش میکنند و بنابراین در این راه به صاحبان عقل رجوع میکنند پس ایشان آیه مذکور را قریب المعنی آیه شریفه "الذین یـستمعون القـول فیتبعون احسنه"میدانند.( طباطبایی،پیشین،جلد 81،صـص (29-39 پیامبر گرامی اسلام نیز در مورد مشورت میفرمایند:»انه ما رجل یشاور احدا الا هدی الی الرشـد«،یعنی هـیچ کـسی در کارهای خود مشورت نمیکند مگر اینکه به راه راست و مطلوب هدایت میشود.(تفسیر نمونه ج 1375،02،ص .(264 به علاوه پیامبر(ص)در مهمترین امـور اجرایی و نظامی خود برمبنای مشورت تصمیم میگرفت و عمل میکرد.مشورت حضرت با یاران خـود در جنگهای بدر،احد و خندق گـویای ایـن واقعیت است. (شفایی ،1380،صص (681-781

حضرت علی علیه السلام نیز بارها مشورت کردن را توصیه فرموده است:»من ملک استاثر و من استبد برا یه هلک و من شاور الرجال شارکها فی عقولها«هرکه بر چیزی دست یافت خود رأی مـیشود و هرکسی بر فکر و رأی خود استبداد ورزید هلاک شد و هرکسی با دیگران مشورت کرد در عقلشان شریک میشود. (نهج البلاغه،ترجمه و شرح فیض الاسلام،حکمت (251

. 4 × پیشینه و روند تاریخی تشکیل شـوراها در ایران

پیشینه شـورا در ایران به انقلاب مشروطه برمیگردد.هدف اصلی انـقلاب مـشروطه تبدیل قـدرت سـیاسی خـودکامه به قدرت مقید به قـانون بود.براین اساس انقلاب مشروطه مقدمه تکوین و ساخت دولت مدرن در ایران بود و انتظار میرفت که مشارکت سیاسی بـا نـهادینه شدن امور سیاسی و ایجاد و بسط نهادهای دمـوکراتیک از مـجرای مـجلس،احزاب،شوراها،مجامع و گـروهبندیهای اجـتماعی تأمین شود(قربانی،.1372ص .(46پیشینه قـانون شـوراها همزمان با تشکیل نـخستین نـهاد قـانونگذاری(مجلس شورای مـلی)ایران اسـت.اولین مـجلس شورای ملی،به منظور مشارکت شهروندان در ادارهء امور شهرها،قانونی به عنوان »قانون بلدیه«را در سال 1282 هـ.ش تدوین نمود.به عبارت دیگر از نخستین قوانین مصوب مجلس شورای ملی قانون بلدیه است.در ایـن قانون مدیریت شهرها به هیأت بلدیه واگذار شده بود. این هیأت از دو جزء تشکیل میشد،نخست انجمن بلدیه و دیگری ادارهء بلدیه...انجمن بلدیه به کلیهء اموری که مربوط به اصلاحات، توسعه،پاکیزگی،بهداشت،روشنایی و زیبایی شهر بود رسیدگی میکرد و تـصمیمات لازم را اتـخاذ مینمود.)« مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری در ایران، مدیریت و روشهای تأمین مالی زیرساختهای شهری و مسکن کمدرآمدها ،.1377 ص .(96 قانون مزبور به دلیل پایین بودن سطح فرهنگ شهری و فقدان زمینههای لازم برای مشارکت شهروندان،عملا به مرحله اجرا درنیامد.از سال 1304 هـ.ش نیز به دلیل روی کارآمدن رژیم استبدادی رضا خانی،فرصت مشارکت و دخالت در امـور اجتماعی و سـیاسی،به طور کلی از مردم سلب شد.پس از سقوط رضا شاه در شهریور 1320 و آغاز دوران جدید در تاریخ ایران،قوانین جدیدی در همان دهه وضع شد که به موجب آن»انجمن شهر«جایگزین»انجمن بـلدیه«گردید. اعضای انـجمن شهر برای مدت 4 سال و بـا رأی مـخفی اهالی تعیین میشدند و در قانون،اختیاراتی بیش از قبل برای آنها در نظر گرفته شده بود.اما به دلیل ساختار سیاسی-اجتماعی خاص آن زمان و فشار و نفوذ هیأت حاکمه،نتیجه رضایتبخشی حاصل نشد و عملا مـشارکت مـردم در امور شهرها تحقق نیافت(همان:ص .(37-47بعد از انقلاب اسلامی به منظور مشارکت شهروندان در امور محلی،ایجاد شوراهای اسلامی مورد تأکید قرار گرفت،به طوری که 9 اصل از قانون اساسی بـه ایـن مسأله اخـتصاص یافت. تأکیدات قانون اساسی بر نظام شورایی،موجب شد اولین مجلس شـورای اسلامی در سال 1361 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی را به تصویب برساند و با این کـار قـدم مـؤثری به منظور مشارکت واقعی شهروندان برداشته شد.اصلاح و تکمیل قانون مزبور در سالهای 1365 و )1375البته بعد از این قانون در سال های 82 و 86 نیز اصلاحاتی در این قانون انجام شد) ادامه یافت.تا اینکه در سال 1377،بسیج همگانی برای ایجاد شـوراهای شـهروروستا آغاز گردید.)« کاظمیان، .1381 ص .(63بههرحال تشکیل شوراها بعد از انقلاب به دلیل جنگ و مشکلات سیاسی-اجتماعی...سرانجام بعد از بـیست سـال در روز هـفتم اسفندماه سال 1377 انجام شد.شاید بتوان استقبال افکار عمومی از انتخابات شوراهای اسلامی در ایران را که با تشکیل این شـوراها و به ویژه با انتخاب شهرداران در نظام مدیریت شهری کشور توسط شوراهای اسلامی شهر،همراه بود،یکی از عـوامل اساسی و کلان توجه افـکار عـمومی به طرحهای جامعهء مدنی و شهروندی محسوب کرد.

5. فلسفه تشکیل شورا

در فرهنگ سیاسی نوین،شوراها جایگاه تجلی خواست و ارادهء مردم بـه شـمار میروند و اعضای آن به طور مستقیم از سوی مردم برای ادارهء محل و سامانبخشی به امور و اشـراف و نـظارت بـر عملکرد مجریان،انتخاب میشوند و به نمایندگی از طرف شهروندان،نسبت به تمشیت امور و حسن اجرای برنامهها

æ طرح ها اقـدام مـیکنند.بنابراین شوراها تجلی عینی خواست و رأی شهروندان به حساب میآیند. شوراها به عنوان یک نهاد قانونمند مردمی میتوانند از شدت تمرکز نظام اداری کـشور بـکاهند و باعث تحول اساسی در نظام اداری...کشور از طریق حذف بوروکراسی و تشریفات زاید اداری شوند،به این ترتیب که برخلاف سیستم تمرکز-که براساس آن برای انجام همه امور،رجوع به ادارههای مرکزی و سیر تشریفات اداری لازم اسـت-شوراهای اسـلامی بـا توجه به اختیارات حاصله از عـدم تـمرکز اداری میتوانند بدون مراحل و تشریفات مذکور به انجام امور محلی مبادرت ورزند.( گرجی،1383،ص(.91-61شوراها از لحاظ کارکرد و چگونگی وظایف و اختیارات نهادهایی هـستند کـه به عنوان »واسطه«میان مردم و دولت در پیشبرد امور و بـرنامههای اقـتصادی،اجتماعی،فرهنگی و سایر امـور رفـاهی فـعالیت میکنند.از طرف دیگر خـصلت و ذات شوراها دربرگیرنده مفهومی است که از آن مشارکت قانونمند مردمی،استقلال،عضویت داوطلبانه افراد و... استنباط میشود.شوراها به جهت دارا بودن ایـن ویـژگیها در زمره نهادهای مدنی قرار میگیرند. تفسیرهای جـدید از جامعه مدنی بیش از هر چیز وامدار تحول و تغییری است که هگل در مفهوم جامعه مدنی پدید آورد.تفکیک هگل میان جامعه مدنی و دولت عقلانی زمینه پررنگ شدن تـفکیک جـامعه مدنی از دولت و تطبیق انحصاری عـنوان جـامعه مدنی را بر حوزهای از فعالیتهای اجتماعی که خارج از نظارت و دخالت دولت است،فراهم آورد.بنا به این تفسیر،جامعه مدنی مجموعهای است متشکل از افرادی که با اراده و انتخاب خود و مـستقل از دولتـ،گروهها

æ انجمنهایی را تشکیل میدهند.