بخشی از مقاله
پيشنهاد روشي براي بودجه‌ريزي عملياتي
1- مقدمه
بودجه‌ريزي عملياتي عوامل "صرفه‌جويي" و "اثربخشي" را به ابعاد سنتي بودجه‌ريزي اضافه مي‌كند. نظام بودجه‌ريزي عملياتي بين "كارآيي" و "اثربخشي" تماير قائل مي‌شود. در"كارآيي" استفاده مفيد از منابع مورد نظر است، در حاليكه "اثربخشي" با عملكرد مرتبط است. در بودجه‌ريزي عملياتي طبقه‌بندي عمليات به‌نحوي است كه هدفها شفافتر بيان مي‌شوند، ارزيابي بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزينه‌بندي آن ارتباط بين داده و ستانده مورد توجه قرار مي‌گيرد.
مهمترين هدف بودجه‌ريزي عملياتي اصلاح مديريت بخش عمومي و افزايش اثربخشي مخارج اين بخش است. ويژگي‌هاي اساسي اين اصلاح عبارتند از:
ارزيابي پاسخگويي مسئولين دستگاههاي اجرايي براساس معيار دستاوردهاي فعاليتهاي آنان، دامنه تاثيرگذاري آنها جهت نيل به دستاوردها و بودجه و امكاناتي كه براي تحقق دستاوردها به مصرف رسيده است.
ارزيابي پاسخگويي مديران دستگاههاي اجرايي به مسئولين ذيربط براساس محصولاتي كه بايد توليدكنند و بودجه و ساير امكاناتي كه براي توليد اين محصولات بكار مي‌گيرند.
تضمين و تحكيم پاسخگويي از طريق مبادله موافقتنامه بين مديران و مسئولين دستگاههاي اجرايي و بين مسئولين دستگاههاي اجرايي و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (به نمايندگي از طرف دولت).
استقرار نظام بودجه‌ريزي ستانده محور
دادن اختيارات لازم به مديران در انتخاب نهاده‌هاي لازم براي توليد محصولات مورد نظر
ارزيابي مستمر عملكرد مديران و مبنا قراردادن نتايج عملكرد به عنوان يكي از معيارهاي تخصيص اعتبارات.
براي اجراي نظام فوق اقدامات اساسي زير بايد انجام گيرد:
1- برنامه‌هاي عملياتي دستگاههاي اجرايي جهت تحقق اهداف بخش ذيربط بازبيني، اصلاح و نهايي شود.
2- در چارچوب وظايف مصوب دستگاههاي اجرايي، فعاليتهاي كميت‌پذير ذيل هر يك از برنامه‌هاي نهايي شده تعيين گردد.
3- هزينه تمام شده هر يك از فعاليتها براي دستيابي به هدف تعيين شده محاسبه گردد.
4- يك نظام نظارتي و گزارشگيري مستمر تمامي مراحل كار استقرار يابد.
انجام اقدامات فوق مستلزم استقرار يك نظام هزينهيابي محصول در دستگاههاي اجرايي با ويژگي‌هاي ياد شده مي‌باشد.
2- اصول و مفاهيم هزينهيابي محصول
در اين بخش اصول و مفاهيم هزينهيابي، هدف و منافع حاصل از هزينهيابي محصول، هزينهيابي فعاليتها، اقسام هزينهيابي و سياستهاي حسابداري هزينهيابي مورد بررسي قرار مي‌گيرد.
2-1- هزينهيابي محصول چيست؟
محصول، كالا يا خدمات نهايي است كه منعكس كننده خواست دولت، به عنوان خريدار، از دستگاههاي اجرايي براي ارائه آن به متقاضيان است. دراين خصوص مي‌توان به مثالهايي مانند ارايه خدمات ثبتي، آموزشي، بهداشتي و يا توليد برخي محصولات كشاورزي يا صنعتي اشاره كرد.
هزينهيابي محصول فرآيندي است كه به وسيله آن هزينه نهاده‌ها (مانند حقوق و دستمزد) به محصولات تعلق مي‌گيرد. در اين فرآيند هزينه‌هاي كل هر دستگاه اجرايي براي توليد محصولات آن به نحوي اختصاص مي‌يابد كه پاسخگوي هزينه واقعي ارايه يا توليد هر محصول باشد.
به طور مثال اگر يك دستگاه اجرايي خدمات متنوعي ارائه دهد يا كالاهاي متنوعي توليد كند ممكن است بخواهد كل هزينه توليد هر واحد خدمات يا محصول را برآورد نمايد. اين اطلاع به دستگاه اجرايي كمك مي‌كند كه اولاً بهاي ارائه هر واحد از محصول را تعيين كند و همچنين نسبت به حدود پرداختهاي پرسنلي يا اداري تصميم مناسب را اتخاذ نمايد.
هزينهيابي در دو مرحله انجام مي‌گيرد:
مرحله اول: جمع‌آوري اطلاعات هزينه‌اي
مرحله دوم: استفاده از اطلاعات جمع‌آوري شده در هزينهيابي فعاليتهاي مربوط به توليد محصولات
2-2- هدف و منافع حاصل از هزينهيابي محصول
در فرآيند نظام پيشنهادي دستگاههاي اجرايي در چارچوب قرارداد يا موافقتنامه‌اي با دولت خدماتي را ارايه يا كالايي را توليد مي‌كنند. در هزينهيابي محصولات موضوع قرارداد، دستگاه اجرايي بايد هزينه هر يك از محصولات توليدي مورد توافق را تعيين نمايد. براي تمامي محصولات مزبور اطلاعات زير بايد ارائه گردد:
عنوان هر يك از فعاليتهايي كه منجر به توليد كالا يا خدمات مي‌گردد.
شرح عمليات هر يك از فعاليتها
اهداف كمي فعاليتها و شاخص قابل اندازه‌گيري كميت و كيفيت كالا يا خدمت
هزينه تمام شده هر قلم از كالا يا خدمت محصول فعاليتها
در فرآيند هزينهيابي محصول بايد هزينه توليد هر قلم از محصول بطور آشكار مشخص شود، به‌طوريكه براي دولت و مسئولين ارزش افزوده كالا يا خدمت مزبور مشخص باشد. بنابراين، يك نظام كارآمد هزينهيابي فقط شامل مجموعه‌اي از هزينه‌هاي بالاسري محصولات نيست. نظام مطلوب فرآيند ايجاد ارزش افزوده را به نحوي سامان مي‌دهد كه :
مسئولين دستگاههاي اجرايي با سهولت بيشتري بتوانند فعاليتهاي مورد نظر براي تحقق اهداف خود را انتخاب كنند.
روشهاي بهبود عملكرد و كارآيي بهتر تشخيص داده شود.
عمليات پيش‌بيني شده هر يك از فعاليتها امكان شبيه‌سازي و پيش‌بيني براي آينده را در قالب الگوهاي مشخص فراهم سازد.
در نظام پيشنهادي سقف بودجه هر يك از دستگاههاي اجرايي مانند گذشته توسط دولت تعيين مي‌گردد، در تعيين اين سقف بايد عواملي چون ارزيابي هزينه توليد كالا و خدمات، قيمتهاي بازار و افزايش كيفيت مورد توجه قرار گيرد. طبيعي است سقف پيشنهادي دولت براي بودجه دستگاه اجرايي با محاسباتي كه توسط دستگاه اجرايي در چارچوب هزينهيابي فعاليتها انجام مي‌گيرد ممكن است مطابقت نداشته باشد. بنابراين براي كمك به رسيدن به تفاهم، دستگاههاي اجرايي بايد ضمن هزينهيابي هر يك از فعاليتها، آنها را بر حسب اولويت طبقه‌بندي كنند به نحوي كه در هر سطحي از بودجه فعاليتهاي مشخصي قابل انجام باشد. در اين زمينه راهكارهاي زير مي‌تواند مورد نظر قرار گيرد:
تجديدنظر در كميت و كيفيت محصولات براي ايجاد تعادل بين هزينه توليد آنها با بودجه اختصاص يافته
اتخاذ سياستهايي براي كاهش هزينه توليد محصولات، مانند تغيير فرآيندها، مهندسي مجدد، حذف فعاليتهاي داراي اولويت كمتر
تجهيز منابع درآمدي جديد
روش هزينهيابي فعاليت اساس تعيين بودجه دستگاههاي اجرايي و تخصيص اعتبارات خواهد بود. مشكل اساسي هزينهيابي فعاليتها در اولين سال اجرا خواهد بود، بديهي است در سالهاي بعد با استفاده از شاخصهاي تعديل، هزينه تمام شده سال مبنا مورد اصلاح قرار خواهد گرفت.
روش هزينهيابي بر مبناي فعاليت فرهنگ فعلي تعيين بودجه دستگاهها كه "بودجه‌ريزي افزايشي" (Incremental) است دگرگون خواهد ساخت. در روش فعلي بودجه سال يا سالهاي گذشته هر دستگاه اجرايي مبناي اصلي است كه همه ساله براساس شاخصهاي تعديل نامشخص و يا افزايش فعاليتها يا پرسنل جديد و بدون توجه به محصول توليد شده دستگاه، انجام مي‌گيرد. در واقع قدرت چانه‌زني دستگاه اجرايي اساس تعيين بودجه را تشكيل مي‌دهد و در غالب مواقع كه بودجه پيشنهادي دستگاه با سقف تعيين شده هماهنگي و مطابقت ندارد، با كاهش همه جانبه و با درصدي خاص، اجراي تمامي فعاليتهاي دستگاه با مشكل مواجه مي‌شود. ضمن اينكه نظارت بر اجراي بودجه دستگاه نيز بر پايه اصول علمي ميسر نخواهد بود.
در روش هزينهيابي بر مبناي فعاليت تشخيص رفتارهاي هزينه‌اي محصولات ارايه شده دستگاههاي اجرايي همراه با آگاهي از شقوق ديگري كه مي‌توانند مورد استفاده قرار گيرند، ابزار مديريتي قدرتمندي در اختيار مديران قرار مي‌دهد كه:
تهيه بودجه توسط دستگاههاي اجرايي را ضابطه‌مند مي‌سازد. كل هزينه هر فعاليت توسط دستگاه اجرايي مشخص مي‌شود و امكان مقايسه هزينه مزبور با ساير شقوق فراهم مي‌گردد.
هزينهيابي دقيق فعاليتها، معيار خوبي را در تعيين تعرفه كالاها و خدمات در اختيار مسئولان دستگاههاي اجرايي قرار مي‌دهد.
ناكارآيي‌هاي موجود در توليد كالا و خدمت با سهولت بيشتري مشخص مي‌گردد و مسئولان مي‌توانند اقدامات لازم را در افزايش ارزش يا كاهش هزينه محصولات خود بعمل آورند.
مسئولين دستگاه اجرايي درك بهتري از عوامل موثر در هزينه پيدا مي‌كنند و شقوق موجود براي كاهش هزينه فعاليتها از طريق تغيير فرآيند و بكارگيري فناوري جديد را بهتر تشخيص مي‌دهند.
اطلاعات بدست آمده در فرآيند پيشنهادي، گزارشگيري و نظارت بر اجراي فعاليتهاي دستگاه را تسهيل مي‌كند.
در نمودارهاي (1) و (2) چارچوب الگوي هزينهيابي بر مبناي فعاليت و روابط ساختاري و سازماني آن نشان داده شده است.
نمودار شماره 1
چارچوب الگوي هزينه يابي بر مبناي فعاليت
اطلاعات آماري
• كاركنان
• تجهيزات
• تسهيلات
• لوازم اداري
• مواد اوليه
• خدمات
شاخصهاي اندازه گيري منابع شاخصهاي اندازه‌گيري فعاليت
• درصد زمان مصرف شده
• سطح زيربناء موضوع فعاليت
• تعداد و ميزان تجهيزات
نمودار شماره 2
ارتباطات بين وظايف و فعاليتها
2-3- مباني تعيين فعاليتها
در قوانين مالي و محاسباتي ايران مباني و پايه‌هاي لازم براي تعيين فعاليتها و در نتيجه اجراي بودجه عملياتي پيش‌بيني شده است. طبق مفاد بند (4) ماده (1) قانون برنامه و بودجه، "برنامه سالانه" عمليات اجرايي دولت است كه سالانه تنظيم و همراه بودجه كل كشور تقديم مجلس مي‌گردد و ضمن آن در قالب هدفها و سياستهاي مندرج در برنامه پنجساله، هدفهاي مشخص و عمليات اجرايي سالانه هر دستگاه اجرايي با اعتبار مربوطه تعيين مي‌شود.
در بند (8) ماده (1) قانون برنامه و بودجه نيز "عمليات اجرايي" به صورت مجموعه فعاليتهاي جاري (هزينه‌اي) و طرحهاي عمراني (تملك دارايي‌هاي ثابت) دستگاههاي اجرايي تعريف شده است. در بند (9) همين قانون "فعاليتهاي جاري" (هزينه‌اي) به سلسله عمليات و خدمات مشخص اتلاق شده است كه براي تحقق هدفهاي برنامه سالانه طي يك سال اجرا مي‌شود و هزينه آن از محل اعتبارات جاري (هزينه‌اي) تأمين مي‌گردد. همچنين در ماده (19) قانون برنامه و بودجه دستگاههاي اجرايي مكلف شده اند براساس شرح فعاليتها و طرح‌هايي كه بين دستگاه اجرايي و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مورد توافق واقع شده است در حدود اعتبارات مصوب عمل كنند.
با توجه به احكام فوق، برنامه‌هاي عملياتي ذيل دستگاههاي اجرايي بايد شامل فعاليتهاي كميت‌پذير مشخص باشد كه براي تحقق هدفهاي برنامه مزبور اجرا مي‌شوند. به بيان ديگر هر يك از فعاليتهاي دستگاهها بايد داراي هدف و برنامه كار مشخص باشد. برنامه كار مزبور براي دستگاه اجرايي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و ساير دستگاههاي ذي‌نفع بهترين راهنما براي عملياتي است كه در سال مالي انجام مي‌گيرد و اين برنامه اساس كار گزارشگيري و نظارت مي‌باشد.
بنابراين تعيين فعاليتهاي ذيل برنامه‌ها بايد به‌گونه‌اي انجام گيرد كه گزارشگيري از آنها را ساده سازد. در گزارشگيري اصل "مسئوليت" است و مسئوليت در قالب شرح وظايف دستگاه شكل مي گيرد و واقعيت مي‌يابد.
براي برقراري ارتباط متقابل ميان طبقه‌بندي عمليات و واحدهاي اجرايي، بايد سعي شود برنامه‌ها و فعاليتها به واحدهاي اجرايي مشخص در درون هر دستگاه مرتبط شوند. ايجاد ارتباط بين طبقه‌بندي عمليات و واحدهاي اجرايي موجب مي‌شود كه كار تهيه و تنظيم و اجراء نظارت بر اجراي بودجه به نحو بهتري انجام شود و عامل مسئوليت در داخل هر دستگاه مشخص‌تر گردد.
بنابراين در تشخيص و تعيين فعاليتها بايد گروههاي عملياتي در داخل هر يك از برنامه‌هاي هزينه دستگاه در قالب فعاليت گنجانده شوند به نحوي‌‌كه مسئوليت اجراي هر يك فعاليتها و واحد اجرايي آن از هر حيث مشخص و با وظايف و تشكيلات منطبق باشد.
2-4- طبقه‌بندي هزينه‌ها
طبقه‌بندي هزينه‌ها به روشهاي مختلفي امكانپذير است. تجزيه و تحليل رفتار هزينه‌هاي مختلف نهاده‌هاي مورد استفاده در توليد كالا و خدمات اطلاعات مفيدي را براي برآورد هزينه‌ها فراهم مي‌آورد. چارچوبي كه معمولاً در اين زمينه مورد استفاده قرار مي‌گيرد. طبقه‌بندي هزينه‌ها به: "هزينه‌هاي متغير" ، "هزينه‌هاي شبه متغير" و "هزينه‌هاي ثابت" است. در اين طبقه‌بندي اساس تغييرات هزينه واحد (Unit Cost) توليد كالا و خدمت است كه از تغيير حجم محصول نتيجه مي‌گردد.
"هزينه‌هاي متغير" ارتباط مستقيمي با تغييرات حجم محصول دارند. براي مثال، هزينه كپي كردن مدارك دانش‌آموران در يك موسسه آموزشي با نسبت مستقيمي از ساعات مراجعه دانش‌آموزان تغيير مي‌كند.
"هزينه‌هاي شبه متغير" ارتباط با تغييرات حجم محصول پيچيده‌تر است. افزايش هزينه با سطوح متعددي از حجم محصول مرتبط است. در مثال فوق، افزايش ناچيز تعداد دانش‌آموزان، لزوماً نياز به بكارگيري معلم بيشتري را ندارد. از طرفي در سطحي از افزايش تعداد دانش‌آموزان استخدام معلم جديد الزام آور مي‌گردد.
"هزينه‌هاي ثابت" در كوتاه مدت، علي‌رغم تغيير در حجم محصول، تغييري نمي‌كنند و در دامنه وسيعي از حجم محصول ثابت مي‌مانند. براي مثال، چنانچه تعداد ساعات مراجعه دانش‌آموزان افزايش شايان توجهي داشته باشد موسسه ممكن است مجبور به ساخت يا ايجاد كلاس درس جديدي شود.
