مقاله ضوابط و مقررات شهرسازی و منابع مالی شهرداریها

بخشی از مقاله

ضوابط و مقررات شهرسازي و منابع مالي شهرداريها

چکيده
مجموعه تصميمات مردم ساکن هر شهر، شکل آن شهر را مي سازد. ولي شهر بايد کنترل شود، چون زندگي شهر با هرج و مرج و بدون سازوکارهاي انتظام بخش و قابل اجرا رو به نابودي خواهد رفت . برهمين اساس ، همه ي جوامع براي کنترل تصميمات مردم و عملکرد صحيح و آسان ، نياز به قوانين و مقررات دارند تا بتوانند با اطمينان زندگي کنند، به کار خود بپردارند و بدانند که از ديگران هم ميتوان انتظار پيروي از اين مقررات را داشت . ضوابط و مقررات شهرسازي، آن بخش از تصميمات مردم را که بازتاب فضايي و کالبدي دارد، کنترل و هدايت ميکند و
«توسعه ي پايدار» که مفهوم عدالت را در طول زمان و همچنين در عرض زمان در بردارد، مي تواند به عنوان آرمان و مقصد نهايي اين نوع از ضوابط و مقررات قرار گيرد. اگر ضوابط و مقررات شهرسازي، به نحو کارآمدي، به منظور تحقق اهداف و آرمان هاي توسعه ي پايدار، تدوين شود و به همان صورت نيز به اجرا درآيد، «تضمين کننده »ي شکل گ ري ي نوعي سکونتگاه (شهر)، با آرمان هاي توسعه ي پايدار خواهد بود. در اين ميان تنگناهاي مالي نظام مديريت شهري و اتکاي آن به تأمين درآمد از طريق شيوه هاي ناپايدار، آفت اين نقش خواهد شد و موجب ناپايداري توسعه ي شهر ميشود. اين مقاله به تحليل اين موضوع و خطاهاي رايج در تأمين منابع مالي شهرداريها اختصاص دارد، همچنين به بررسي آثار آن در کارآمدي ضوابط و مقررات شهرسازي ميپردازد.

کليدواژه : ضوابط و مقررات ، شهرسازي ، ضوابط و مقررات مالي شهرداريها، توسعه پايدار شهري، مديريت شهري

مقدمه
شهرها، متراکم ترين عرصه ي تجلي نيازها، نقاطي با شديدترين بهره کشي بشر از زمين ، بحرانيترين نقاط رابطه ي انسان و

طبيعت ، متمرکزترين کانون هاي توسعه و از قويترين نقاط توليد ثروت محسوب ميشوند. بنابراين ، شهر توده اي از منافع رقابت

آميز اقتصادي - اجتماعي و عرصه ي تجلي نيازها و منصه عمل برنامه ريزي است و هم چنين «شهر يک عرصه ي حقوقي

محسوب ميشود»(١٩٨٠ ,Frug Gearld). از اين رو هرگونه شيوه اي در تأمين منابع مالي مديريت شهري، مانند هر موضوع

تاثيرگذار ديگري بايد (با در نظر گرفتن همه ي اين گونه صفات شهري در چهارچوب نگرش سيستمي) بررسي شود.

براساس مطالب مندرج در گزارش ملي ارائه شده در دوازدهمين نشست ِکمي يس ونِ توسعه ي پايدارِ سازمان ملل متحد
(CSD12)، محدوديت منابع مالي مديريت شهري،يکي از چالش هاي اسکان بشر در ايران محسوب مي شود که خود مانع
تحقق اهداف و آرمان هاي شهرسازي ميگردد. در اين چهارچوب چنين به نظر ميرسد که بيش از هشتاد درصد از شيوه هاي تأمين منابع مالي شهرداريها به طور مستقيم و يا غيرمستقيم در ارتباط با ضوابط و مقررات شهرسازي هستند (و از اين رو شهرسازي نميتواند ماهي يت مستقل از مسائل اجتماعي- اقتصادي جامعه داشته باشد)، بنابراين ضروري است پيش از هرگونه سياستگذاري مالي (از سوي مديران مالي شهرداريها)، به منظور هماهنگي هرچه بيشتر اهداف و جلوگيري از هرگونه خطا و سياستگذاريهاي ک ي سويه ، به نقش و فلسفه ي ضوابط و مقررات شهرسازي توجه کافي شود.

مباني نظري و فلسفي ضوابط و مقررات شهرسازي
«هر کجاي تاريخ بشري را در اين سياره بنگريم ، شهرها را ميبينيم که هميشه مورد توجه بوده است . شواهد اين موضوع را در نوشته ها و آثار باستاني، در داستان هاي فلاسفه و شاهان و مردمان ساده مي توان يافت »(١٩٨٧ ,Duhl).
به استناد اين عبارت مشهور که «هر کجا جامعه اي ـ شهري ـ باشد» همان جا حقوق هم هست (هانري بوي برول ،١٣٧٠) انسان براي تأمين بهتر «نيازها» و حفظ بهتر«منافعش » از همان ابتدا به وضع قوانين و مقررات ، گرايش پيدا کرد. اگر انسان تنها ميزيست ، ديگر نيازي به نظم و قانون نداشت ؛ بنابراين در تمدن هاي اوليه نيز ميتوان نشانه هايي از اين موضوع را يافت : «تمدن بين النهرين به خاطر قانون نامه هايش شهرت دارد، تا جايي که همورابي پادشاه بابل ، در نيمه ي نخست سده هجدهم پيش از ميلاد، نخستين قانونگذار جهان معرفي ميشود» (وايت ، هاوس ، ١٣٦٩).
استمرار حيات شهر به نظام هاي حقوقي آن وابسته است ؛ زيرا «جامعه شهري توده ي منابع رقابت آميز و متضاد است .
برخورد گسسته با اين منافع تنها به بي نظمي و هرج و مرج مي انجامد. از ديگر سو، چون بسياري از اين منافع با يکديگر برخورد پيدا ميکنند، نميتوان آنها را به حال خود رها کرد، زيرا هر کسي مي خواهد آنچه را سودمند تشخيص ميدهد و به

همايش ماليه شهرداري (مشکلات و راهکارها)
نفع اوست ، به دلخواه انجام دهد و برخي از منافع ، ارزش اجتماعيشان کمتر از ديگري است »(1977,Liody). به استناد نظر ورث «شهر، سکونتگاه دائمي، فشرده و به نسبت بزرگي است که در آن افراد زيادي در مجاورت هم زندگي ميکنند»
.(Spiro,1997)
در اين جا هر يک از مؤلفه هاي آمده در تعريف ورث ، از جمله دائمي بودن ، فشردگي و بزرگي و نيز زندگي افراد زيادي در مجاورت يکديگر، ميتواند به مثابه ي گواهي بر ضرورت وجودي حقوق شهري تعبير شود. مجاورت و نزدي يک هر چه بيشتر افراد مي تواند خود به تضاد منافع ، اغتشاش و فروپاشي جامعه بيانجامد.
شهرسازي، از مهمترين ساز و کارهاي تأمين نيازها و تحقق آرمان هاي اجتماعات انساني است که با نظام هاي حقوقي کاملاً درهم آميخته . همه ي محصولات فرايند تهيه ي طرح هاي توسعه ي شهري ، چه نقشه و چه ضوابط و مقررات ، ماهيت حقوقي دارند و مشروعيت خود را از قانون مي گيرند. از اين رو، اينها ميبايد مانند هر سند حقوقي ديگر، امکان تميز «نفع برتر» را از ميان منافع متضاد و متنوع فراهم سازند.
از آنجا که شهر، عرصه اي رقابت پذير است ، ايجاد نظم فضايي و کالبدي براي جلوگيري از هرج و مرج و جلوگيري از اتلاف منابع (به ويژه زمين و آب ) همواره بسيار حياتي تلقي ميگردد. «شهرسازي ساز و کار برقراري چنين نظمي به شمار ميرود، که مهمترين رسالت آن تأمين نيازهاي کمي و کي يف جامعه ي شهري با توجه به شرايط وضع موجود و گرايش هاي آينده شهر است » در اين ميان «ضوابط و مقررات شهرسازي » از مهمترين ابزارهاي آن ، براي تحقق آرمان هاي شهرسازي است که محصول آن نظم و تعادل کالبدي و فضايي شهر اس (٢٠٠٧ ,Salehi).
ضوابط و مقررات خوب شهرسازي ، به واسطه ي ابعاد حقوقي آن ، پوشش دهنده ي مطلوب منافع عمومي و خصوصي در شهر است و به واسطه ابعاد شهرسازي آن ، پوشش دهنده ي مطلوب نيازهاي کمي و کي يف جامعه ي شهري محسوب ميشود.
در صورتي که اين نقش مخدوش شود و يا اهداف و آرمان هاي محوري آن تضعيف گردد، جامعه شهري، از ديد کالبدي و از نظر اجتماعي با بحران رو به رو خواهد شد.
احتمال مخدوش شدن اين نقش ، هم در مرحله ي تهيه ، تدوين و تصويب طرح و هم در مرحله ي اجرا و نظارت بر اجراي طرح وجود دارد.
از جمله موضوعاتي که در مرحله ي تدوين مقررات شهرسازي لازم است به آن توجه کرد، لزوم انطباق آن با ويژگيهاي خاص و محلي ازجمله ، شرايط خاص اقتصادي ـ اجتماعي شهر، مطلوبيت هاي ويژه ي شهروندان ، ساختار و توان محلي مديريت شهري و ويژگيهاي محيط طبي يع ميباشد.
در اين ميان توجه به ساختار و توان منابع مالي مديريت محلي در امکان پذيري تحقق اهداف ، اهميت زيادي دارد. براي نمونه ، طبق قانون تعيين تکليف املاک واقع در طرح هاي دولتي و شهرداريها (مصوب ١٣٦٧) مقرر شده است که شهرداري ميبايد ظرف مدت ١٨ ماه پس از اعلام وجود طرح ، نسبت به انجام معامله ي قطعي و انتقال اسناد رسمي و پرداخت بها يا عوض ملک اقدام کند. حال آنکه اجراي اين قانون در بيشتر موارد ناممکن بوده ، زيرا محدوديت و توان مالي شهرداري چنين

امکاني را فراهم نميساخته است (صالحي، ١٣٨٢). از ديگر سو، اتکاي منابع مالي شهرداري به ضوابط و مقررات شهرسازي ، از جمله شرايطي است که در مرحله ي اجرا و نظارت ، احتمال مخدوش شدن اين نقش را افزايش ميدهد.
اتکاي منابع مالي شهرداري ها به ضوابط و مقررات شهرسازي در کنفرانس جهاني هبيتات ١ ٢ چنين عنوان شد که «شهرها مانند توربين هاي بزرگي هستند که به جاي انرژي، ثروت توليد ميکنند» (هبيتات ،١٣٧٦). بيگمان بهره برداري از ثروت ياد شده ، ميتواند هم از راه هاي درست صورت گيرد و هم از
راه هاي نادرست . يکي از شيوه هاي نادرست در اين زمينه ، سوء برداشت از هدف ضوابط و مقررات شهرسازي به وسيله ي نظام
مديريت شهري است .
روشن است که شهرداري در ايران طبق قانون شهرداري و نوسازي و عمران شهري مسئوليت اجرا و نظارت بر همه ي ساخت وسازهاي شهري و ضوابط و مقررات مربوط به آن را بر عهده دارد. اين وظايف متعدد و گسترده بار مالي سنگي ين را بر اين نهاد تحميل ميکند، از ديگر سو، ميزان عوارض محلي از نظر مشکلات اجتماعي و اقتصادي در تعادل با اين وظايف نيست .
با اين شرايط ، يط چند سال اخير بخش عمده اي از منابع درآمدي شهرداري ها با استناد به ضوابط و مقررات شهرسازي و ساختمان و از طريق سه خطاي زير تأمين شده است :
الف ـ درآمدهاي حاصل از تخلفات و صدور جرايم ؛
ب ـ صورت قانوني بخشيدن به اقدامات عمراني مغاير با اهداف و آرمان هاي شهرسازي و طرح هاي مصوّب ؛
ج ـ کسب درآمد از محل طرح ها و پروژه هاي درآمدزا از طريق اولويت بندي اجراي طرح هاي توسعه ي شهري با معيارهاي اقتصادي و مالي.
الف - وابستگي به درآمدهاي حاصل از تخّلف و دريافت جريمه ها از مفاد ماده ي ١٠٠ قانون شهرداري ميتوان چنين برداشت کرد که شهرداري دستگاه ناظر اجراي قوانين و مقررات و ضابط اجرايي توسعه ي شهري است و ساز و کار آن براي گرفتن پروانه ي ساختماني قبل از هر کار عمراني، تفکيک زمين ها و نيز صدور پايان کار ساختماني به دست شهرداري تعيين شده است . بر اين اساس شهرداري ميتواند از عمليات ساختماني ساختمان هاي بدون پروانه يا مخالف پروانه ، به دست مأموران جلوگيري کند. کمي يس ون ماده ي صد به موجب قانون ، مرجع رسيدگي به تخلفات به شمار ميرود و حکم هاي صادر شده ي اين کميسيون مانند احکام قضايي دادگاهي لازم الاجراست . ضمانت اجرايي اين احکام نيز در خور توجه است ، به گونه اي که در متن تبصره چنين آمده است : «در صورتي که تصميم کمي يس ون بر قلع تمام يا قسمتي از بنا باشد، مهلت مناسبي را که نبايد از همايش ماليه شهرداري (مشکلات و راهکارها) دو ماه تجاوز کند، تعيين خواهد کرد و شهرداري هم مکلّف است که آن تصميم را به مالک ابلاغ کند هرگاه مالک از مهلت مقرر اقدام به قلع بنا نکند، شهرداري خود اقدام خواهد کرد و هزينه ي آن طبق مقررات آيين نامه ي اجراي وصول عوارض ، از مالک دريافت خواهد شد» (حجتي اشرفي،١٣٧٤).
به موجب تبصره هاي الحاقي مصوّب سال ١٣٥٨، اين امکان فراهم شد که کمي يس ون بتواند در برابر تخلفات ساختماني و عدول از ضوابط پروانه ي ساختماني به جريمه ي مالي متخلف رأي بدهد. اين موضوع درباره ي احداث ساختمان بدون پروانه نيز تعميم يافت و مقرر گرديد در صورت رعايت اصول فني، بهداشتي و شهرسازي، کميسيون مختار خواهد بود حکم جريمه را صادر کند.
درباره ي ساختن پارکينگ و يا قابل استفاده نبودن آن و عدم امکان اصلاح نيز کمي يس ون مي تواند با توجه به موقعيت محلي و نوع بهره برداري از فضاي پارکينگ ، رأي به دريافت جريمه اي صادر کند که دستکم دو برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر متر مربع فضاي از بين رفته پارکينگ باشد. بنابراين ، دريافت جريمه ، توجيه کننده ي تخلف است و نيازها و منافع عمومي و آرمانهاي شهرسازي، در برابر تخلفات با دريافت جريمه رنگ ميبازد. براي نمونه ، جريمه نکردن پارکينگ صورت مسئله تخلف را پاک مي کند ولي نيازهاي شهري و مسائل و مشکلات آن در زمينه ي پارکينگ همچنان باقي ميماند و بيشتر هم ميشود. اين در حالي است که «روش و شيوه ي برخورد در شهرداري ها نيز در بروز تخلفات ساختماني بيتأثير نبوده است » برخي تشريفات در شهرداريها عده ي زيادي از مردم را خواسته و يا ناخواسته به سوي عدم تمکين به مقررات ميکشاند؛ براي نمونه طولاني شدن صدور پروانه ، موجب اطاله ي وقت و سردرگمي مراجعه کنندگان و متقاضيان پروانه ي ساختماني ميشود، به طوري که در برخي مواقع اين تلقي براي متقاضيان ايجاد شده که مرتکب تخلف ساختماني بشوند و براي کارهاي بعدي به شهرداري مراجعه کنند، در اين صورت مشکلات آنها آسانتر از درخواست پروانه خواهد بود و چه بسا از نظر مالي هم مشکلات کمتري گريبان گير آنان شود. حتي گفته ميشود که «چنانچه فردي بدون توجه به مقررات شهرداري ، به احداث ساختمان بدون پروانه مبادرت کند، موضوع تبصره ي ٤ ماده ي ١٠٠ قانون شهرداريها، و بعد به کمي يس ون ماده ١٠٠ ارجاع و محکوم به جريمه گردد و جريمه را به حساب شهرداري پرداخت کند، سريع تر از شخصي که پروانه ساختماني گرفته است ، پايان کار دريافت خواهد کرد. اما با اين وصف ، مشکلات مالي شهرداريها را بايد عامل اصلي اتکاي آنها به درآمد حاصل از تخلف دانست . وظايفي که قانونگذار در قانون شهرداريهاـ به ويژه در ماده ي ٥٥ قانون ـ گنجانده است ، مانند ايجاد معابر، ميدان ها و هم چنين ايجاد پارکها، نظافت شهر و توسعه ي معابر، وظايف بسيار سنگي ين است و نياز به بودجه کلاني دارد که پيش ب ني ي و وصول آن براي شهرداري با موانع عمده اي روبه روست . به همين دليل مسئولان شهرداريها پيوسته در تلاش اند تا به روشي بودجه ي شهرداريها را در قالب توافق و کمک به طرح هاي عمراني تأمين کنند» (ابراهي يم ،١٣٨١).

با توجه به آنچه گفته شد، طبيعي است که صاحبان املاک هر چه بيشتر به انجام تخلف و پايمال کردن منافع عمومي رغبت يابند. در زمان حاضر، گزارش هايي ـ که بعضي منتشر نشده ـ حاکي از آن است که گرايش به تخلفات ساختماني در برخي از شهرها از جمله شهرهاي بزرگ با افزايش نياز شهرداري ها به منافع درآمدي ، رو به افزايش است . به اين ترتيب ، نخستين خطاي مديريت شهري در زمينه ي ضوابط و مقررات شهرسازي ، برخورد انفعالي با مسئله ي تخلف و گرايش به دريافت جريمه براي توجيه کردن موضوع و اتخاذ نکردن سياست ها و روش هاي پيشگيري است .
ب - صورت قانوني بخشيدن به کارهاي عمراني که مغاير با هدف ها و آرمان هاي شهرسازي و طرح هاي مصوّب است در چند سال اخير، به دنبال افزايش نياز شهرداريها به منابع مالي، متأسفانه گاه ضوابط و مقرراتي از سوي مراجعي نظير کمي يس ون ماده ي ٥ و حتي شوراي عالي شهرسازي و معماري به تصويب رسيده که خود مغاير با اهداف و آرمان هاي شهرسازي و طرح هاي مصوّب بوده است . نمونه ي روشن اين مسئله را مي توان در فروش تراکم مازاد ديد. تراکم ساختماني، از مهمترين معيارها و ضوابط شهرسازي است که در تحقق آرمان هاي شهرسازي و پارامترهاي ديگر آن نقش تعيين کننده اي دارد و بايد از حاصل يافته هاي تحقيقاتي و در چهارچوب سازوکار طرح هاي مصوّب شهري تعيين و به اجرا گذاشته شود. حال آنکه با استناد به برخي مصوّبات ، خود به مفر درآمدي شهرداريها تبديل شده است . اولين سند قانوني مرتبط با اين موضوع ، «ضوابط و مقررات افزايش تراکم و بلندمرتبه سازي، مصوب ١٣٦٩.١٠.٢٤» شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است که به موجب آن شوراي عالي در شهرهاي با جمعيت بيش از ٢٠٠ هزار نفر، تراکم ساختماني را حداکثر ٢٥ درصد نسبت به طرح جامع مصوّب مجاز اعلام کرده است . دومين سند قانوني مربوط به موضوع ، مصوّبه ٢٦٩ کمي يس ون ماده ي ٥ مورخ ١٣٧٦.٧.٨شهر تهران است که تنها با دو پارامتر عرض گذر و مساحت زمين ، افزايش تراکم و طبقات ساختماني را بر خلاف مفاد سند قانوني توسعه ي شهري مجاز اعلام کرده است . سند قانوني ديگر مرتبط با موضوع ، «ضوابط بلند مرتبه سازي مصوّب ١٣٧٧.١١.٥شورايعالي شهرسازي و معماري ايران است ، و سرانجام مصوبه ٣٢٩ کمي يس ون ماده ي مورخ ١٣٧٩.١٢.٤شهر تهران ، آخرين سند قانوني مرتبط با اين موضوع است . مجموعه ي اين مصوّبات به ظاهر قانوني، مخالف و مغاير با نقش حقوق شهري و آرمان هاي شهرسازي و نيز تأمين واقعي نيازهاي شهري وضع و اجرا گرديده و در نتيجه ي اغتشاش فضايي و کالبدي سيماي شهرها و نقض اسناد قانوني طرح هاي توسعه ي شهري را به دنبال داشته است . بر خلاف پيش ب يني هاي طرح جامع ، ميزان جمعيت برخي مناطق ، که مطلوبيت و سودآوري بيشتري براي ساخت وساز داشته اند، به شدت افزايش يافته و از سقف جمعي يت طرح جامع نيز فراتر رفته است . چندانکه «بررسيها نشان ميدهد که در نتيجه ي روند کلي و عمومي به اتکاي فروش مازاد تراکم تا سال ١٣٨٠ ميزان وابستگي شهرداريها به درآمدهاي حاصل از فروش تراکم به درصد بالايي رسيده است . در اين سال ميزان اتکاي شهرداري تهران به اين درآمد ٥٢.٦ درصد بوده است . اين موضوع به شکلي فراگير از شهرداري تهران به کلانشهرها و از آنجا به سوي

شهرهاي بزرگ همچنان در حال افزايش و گسترش است » (گزارش دفتر برنامه و بودجه سازمان شهرداري هاي کشور،١٣٨١).
تنها در شهر تهران «از سال ١٣٧٦ تا سال ١٣٨٠» يط دوره اي پنج ساله ، ١٤م يلي ون و ٨٧٥ هزار متر مربع مازاد تراکم فروخته شده است که اگر ميانگينُ بعد خانوار ٤.٦ نفر در نظر گرفته شود، بايد براي بيش از ٦٨٠ هزار نفر و با سرانه ي ساختماني
٣٠مترمربع ، بيش از ٢٠ م يلي ون متر مربع فضاي خدماتي ايجاد گردد (شهرداري تهران ، ١٣٨١). بنابراين دومين خطاي مديريت شهري در زمينه ضوابط و مقررات شهرسازي ، به تصويب رساندن و اجراي ضوابط و مقررات مغاير با هدف ها و آرمان هاي شهرسازي براي ايجاد منابع درآمدي جديد بوده است .