بخشی از مقاله
مروري بر تحولات نظام بودجه‌ريزي
مقدمه
با توجه به خصوصيات متفاوت اقتصادي، اجتماعي كشورهاي صنعتي پيشرفته و كشورهاي كمتر توسعه يافته، در ادبيات مربوط به بودجه‌ريزي به اين دو گروه از كشورها جداگانه اشاره شده است. كاربرد سياست مالي در كشورهاي صنعتي با كاهش بيكاري به وسيله ايجاد تحرك در تقاضا از طريق كسري بودجه بوده است. در دوره‌هايي كه تقاضا در سطح پاييني قرار دارد. كشورهاي صنعتي با منابع توليدي عاطل از جمله تجهيزات سرمايه‌اي و نيروي انساني روبرو هستند. در اين گونه مواقع سياست مالي با ايجاد تحرك لازم در تقاضا مي‌تواند اثرات دوري را به حداقل برساند.
در كشورهاي در حال توسعه مشكل حادتر است. در اين كشورها بيكاري دوري نبوده بلكه ساختاري است، و استفاده از سياستهاي مالي براي ايجاد قدرت خريد بيشتر موجب افزايش قيمت و واردات خواهد شد. علاوه بر اين كشورهاي در حال توسعه با مشكل عدم ثبات كوتاه مدت ناشي از عواملي چون كشت نامطلوب در بخش كشاورزي، كاهش قيمت كالاهاي صادراتي و نظاير آن روبرو هستند. لذا، نقش سياست مالي در اين كشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ايجاد رشد اقتصادي و افزايش نرخ بهره‌برداري از ظرفيت‌هاي موجود توليدي است. در اين كشورها به دليل ضعف بازارهاي مالي، وجود بخشهاي غيرپولي در اقتصاد و همچنين نقش عمده دولت در فرآيند توليد، از سياستهاي پولي استفاده كمتري مي‌شود.
تفاوتهاي مربوط به كاربرد سياستهاي مالي لزوماً ارتباطي با كاربرد نظامهاي بودجه‌ريزي ندارد. شمار زيادي از كشورهاي در حال توسعه از نظام بودجه‌ريزي كشورهاي استعماري سابق (انگليس و فرانسه) و همچنين نظامهاي بودجه‌ريزي كشورهاي آمريكاي لاتين (كه مخلوطي از نظام بودجه‌ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي‌كنند. به همين دليل است كه بررسي‌هاي بعمل آمده در زمينه نظام بودجه‌ريزي به جاي اشكال‌هاي فني، بيشتر اشاره به عوامل اداري-
تشكيلاتي داشته‌اند. "كايدن و وايلدافسكي" در بررسي كه در اين زمينه كرده‌اند، كشورهاي فقير را كشورهايي با مشكلات بودجه‌اي خاص تلقي كرده‌اند. آنها كشورهاي فقير را كشورهاي با درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، سطح پايين تجهيز منابع، بدون حساب بودن هزينه‌ها و نظام اداري ضعيف دانسته‌اند. بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه بعمل آمده است، نشان داده كه تفكيك فوق در بسياري موارد قابل تعميم نيست و شمار زيادي از كشورها عليرغم داشتن درآمد سرانه كمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌اي ضعيف نيستند و حتي بعضي از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند. از ديدگاه تجهيز منابع نيز در بعضي از كشورهاي موسوم به فقير، نسبت ماليات به توليد ناخالص داخلي بيشتر از 20 درصد مي‌باشد. تجزيه شوكهاي اول و دوم نفتي نيز نشان داده است كه تورم، وابستگي و افزايش
مستمر كسري بودجه مشكلاتي است كه در بين تمامي كشورها مشترك مي‌باشد و اختصاص به گروه خاصي از كشورها ندارد. لذا، براي قايل شدن تفكيك بين كشورها بايد به دنبال ضوابط ديگري بود. يكي از ضوابطي كه در اين زمينه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزينه‌هاي بودجه و برخي از وجوه نهادي آنها است. بدين منظور هزينه‌ها به 4 گروه تقسيم شده است: (1) فعاليتهاي عمومي سنتي و برخي امور حاكميتي (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعاليتهاي صنعتي و بازرگاني دولت، (3) پرداختهاي انتفاعي به بخشهاي توليدي (صنايع و كشاورزي و...) و (4) پرداختهاي انتقالي به خانوارها و افراد، نقش هر يك از اقلام فوق
بستگي به بينش سياسي دولت و جايگاه ساز و كار بازار در اقتصاد دارد. ويژگيهاي خاص زير را مي‌توان براي كشورهاي مختلف در ارتباط با معيارهاي فوق كرد:
• به دليل وجود نظام مستقر تأمين اجتماعي، در كشورهاي صنعتي و بعضي از كشورهاي در حال توسعه آمريكاي لاتين، سهم هزينه‌هاي انتقالي به خانوارها و افراد بيشتر از ساير كشورها است.
• نسبت مخارج مربوط به فعاليتهاي بازرگاني و صنعتي به كل هزينه‌ها در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است، زيرا در اين كشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادي دارد.
• به دليل دخالت مستقيم دولت در ارايه خدمات اجتماعي، سهم هزينه‌هاي آموزشي و بهداشتي در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است.
• در مورد هزينه‌هاي دفاعي، با توجه به ماهيت آن تفكيك خاصي را نمي‌توان بين كشورها قايل شد. تفاوتهاي نهادي بين كشورها عمدتاً در ارتباط با تدوين برنامه‌هاي توسعه است. بيشتر كشورهاي در حال توسعه اقدام به تهيه برنامه‌هاي ميان مدتي كرده‌اند كه سياستهاي مالي آنها در چارچوب اين برنامه تهيه مي‌گردد. كشورهاي صنعتي عموماً داراي برنامه‌هاي عمراني نيستند، ولي هزينه‌هاي خود را از طريق روشهاي پيشرفته بودجه‌بندي و استفاده از الگوهاي خاص هزينه‌اي برآورد مي‌كنند.
روند اصلاحات
اصلاحات بودجه‌بندي در اوايل قرون نوزدهم ميلادي عمدتاً به منظور افزايش توان حسابدهي حكومتهاي پيرو دموكراسي اجتماعي و يا اعمال كنترل بيشتر در رژيم هاي شبه پادشاهي اعمال مي‌شد. توجه قانونگذاران به تدريج از ماليات‌بندي به تخصيص هزينه‌هاي عمومي معطوف شد. كوششهاي اوليه در كشور بريتانياي كبير در راستاي هدف تهيه چارچوبي براي افزايش توان پاسخگويي مالي دولت بود. انضباط مالي و صرفه جويي از طريق دستورالعمل‌هايي كه توسط دستگاه مركزي اعلام مي‌شد، بايد رعايت مي‌گرديد. دستگاه مركزي فعاليت خاصي كه نياز به هزينه داشته باشد نداشت و فقط بايد كنترل مي‌كرد وجوه تعيين
شده در محل اصلي خود به مصرف برسد. از سوي ديگر دستگاه‌هاي مصرف كننده، فعاليتهاي خاصي داشتند كه آنها را مي‌بايست در چارچوب ضوابط تعيين شده توسط دستگاه مركزي انجام مي‌دادند. چندي بعد وظايف حسابداري و حسابرسي ضروري تشخيص داده شد و دستگاه‌هاي خاصي بدين منظور مشغول به كار شدند.
نظام بودجه‌ريزي فرانسوي با درجه تمركز بيشتري توسعه يافت. واحد خزانه‌داري داراي مسئوليت تمامي امور مربوط به نظارت، مميزي، بازرسي، راهنمايي‌هاي مستقيم و غيرمستقيم و تهيه ضوابط و مقررات بود. در اين نظام، ذيحساباني در هر يك از دستگاه‌هاي اجرايي و گروهي از حسابداران مسئول رسيدگي به عملكرد درآمدها و انجام هزينه‌ها و بازرساني براي رسيدگي به اجراي تمامي فعاليتها، پيش‌بيني شده بود.
توسعه نظامهاي فوق دو نتيجه مهم و ماندگار داشت. اول، ايجاد يك دستگاه مالي مركزي در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالي دولتي. البته تمركز امور در يك دستگاه مركزي منجر به مشكلاتي مي‌شد كه مهمترين آن ممانعت از رشد و توسعه مديريت مالي در دستگاه‌هاي اجرايي بود. وجود يك دستگاه مركزي مالي پرقدرت در جريان جنگ اول جهاني بطور جدي مورد سوال قرار گرفت. اين مشكل به خصوص در كشورهايي كه نقش برابري براي قواي مجريه و قانونگذاري قايل بودند قابل مشاهده بود. تلاشهايي كه براي حل اين مشكل به عمل آمد منجر به ايجاد دفاتر بودجه اجرايي و تفويض اختيارهاي بيشتر به دستگاه‌هاي مصرف كننده در اوايل دهه 1920 در كشور آمريكا شد. مقارن اين تحولات در كشور انگليس نيز در جهت تمركز مالي بيشتر، اختيارهاي بيشتري به دستگاه‌هاي مصرف كننده تفويض شد.
2-1- اصلاحات دوره 1960-1930
ركود اقتصادي سالهاي 1930 منجر به مجموعه مشكلات جديدي شد. براي مواجهه با مشكل برقراري تراز بودجه، اصلاحاتي در جهت ايجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزينه‌هاي جاري و سرمايه‌اي تفكيك گرديد. هدف اين اصلاح، كه به خصوص در كشورهاي اسكانديناوي انجام شد، ايجاد يك بودجه سرمايه‌اي بود كه فقط از طريق استقراض تأمين مالي شده و دارايي‌هاي حاصل از آن داراي طول عمر بيشتري بوده و قادر به ايجاد درآمد و در نتيجه بازپرداخت هزينه‌هاي وام اخذ شده در آينده باشد. ايجاد بودجه سرمايه‌اي تاثير بسزايي در ساختار بودجه براي ساليان متمادي است. در همين سالها اقدامهايي در جهت تفكيك عمليات بالاي خط و پايين خط بودجه، ايجاد بودجه عادي و خاص، تفكيك هزينه‌هاي مستمر و غيرمستمر و ايجاد بودجه‌هاي توسعه‌اي به عمل آمد.
ايجاد بودجه سرمايه‌اي در كشورهاي در حال توسعه، يكي از ويژگيهاي اساسي بودجه دولت را تغيير داد، كه آن امكان استفاده از وجوه پروژه‌هاي سرمايه‌اي در دوره زمان بيشتر از يكسال بود. بعضي از كشورها داراي نظامهايي هستند كه وجوه بطور خودكار از يك سال به سال ديگر منتقل مي‌شود و اين وجوه در طول اجراي پروژه قابل استفاده است.
اصلاحات بودجه‌اي در دهه 1950 دو وجه متمايز داشت. در كشورهاي صنعتي، توجه بيشتر به سوي كاهش كنترلهاي قانوني معطوف گرديد. در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملي براي به حركت درآوردن برنامه‌هاي توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهاي نهادي بين دستگاه‌هاي مالي سنتي و دستگاه‌هاي برنامه‌ريزي سازمان يافته، مورد تاكيد قرار گرفت. كاهش كنترلهاي قانوني نهايتاً منجر به ايجاد نظام بودجه‌ريزي عملياتي شد. اين نظام بعد جديدي به ابعاد سنتي بودجه (صرفه‌جويي و كارايي) اضافه كرد. نظام بودجه‌بندي عملياتي بين "كارايي" و "اثربخشي" تمايز قايل مي‌شود. "كارايي"، با استفاده مفيد از منابع ارتباط دارد، در حالي كه "اثربخشي"، با عملكرد مرتبط است. در بودجه‌بندي عملياتي طبقه بندي عمليات به نحوي است كه هدفها شفافتر بيان مي‌شوند، ارزيابي بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزينه‌بندي آن ارتباط بين نهاده و ستانده موردنظر قرار مي‌گيرد.
در كشورهاي در حال توسعه نيز مشخص شد كه نظامهاي استعماري مديريت مالي با اعمال كنترلهاي تفصيلي مناسب نقش تحول يافته دولت در توسعه اقتصادي نيست. علاوه بر اين نظامهاي موجود، ساختار ارزشي را ايجاد كرده بود كه با وظايف و اهداف جديد سازگار نبود. پوشش بودجه كامل نبود، نظامهاي دوگانه بودجه‌اي سازگاري لازم را نداشتند و در نتيجه كنترلهاي متمركز گمراه‌كننده بود. در نتيجه نظام بودجه‌بندي مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت. اين اصلاحات شامل تجديدنظر در طبقه‌بندي‌هاي بودجه و بهبود سازمان و تشكيلات بودجه‌بندي بود. ظهور برنامه‌ريزي به عنوان سازماني مستقل، ابعاد جديدي به كنترلهاي
مالي داد. اصلاحات انجام شده، بعضي نتايج ناخواسته ولي مفيد نيز داشت كه مهمترين آن ايجاد مباحث زيادي در زمينه علوم اجتماعي بود. هزينه عمومي به طور سنتي زمينه فراموش شده‌اي در ماليه عمومي بود. علوم سياسي نيز در مورد بودجه‌بندي حرفي براي گفتن نداشت و تشكيلات اداري عمومي خود را محدود به روشهاي واقعي تشكيلات و نظامهاي قانونگذاري موجود كرده بود. رشد فزاينده هزينه عمومي در كشورهاي صنعتي و ظهور برنامه‌ريزي توسعه، مسايل جديدي را در زمينه مولفه‌هاي هزينه‌هاي عمومي مطرح ساخت.
2-2- اصلاحات دهه 1960
سالهاي 1960، دهه‌اي استثنايي از ديدگاه اصلاحات بودجه‌اي بود. در بين كشورهاي صنعتي جنبش از كشورهاي انگليس، كانادا و امريكا آغاز شد. "كميته پلودن" در كوششي پيشگامانه حقايق جديدي از دولت را در ابتداي اين دهه ارائه داد. به نظر كميته مزبود، مشكل اساسي چگونگي كنترل بهتر هزينه هاي دولتي و محدود كردن آن در سطح مورد نظر دولت است. به منظور حل اين مشكل، پيشنهادهاي زير مطر ح گرديد.
• ايجاد حداكثر ثبات ممكن در هزينه هاي دولتي
• استفاده از تحليل‌هاي اقتصادي در فرايند بودجه بندي
• استفاده از روشهاي كمي براي تعيين هزينه ها
در مجموع، پيشنهادهاي كميته پلودن پايه اصلاحات بعدي در نظام بودجه‌ريزي شد. توجه بودجه‌ريزان از محاسبه بهره‌وري و ارزيابي عملكرد، به برنامه‌ريزي دقيق هزينه‌ها با در نظر گرفتن تاثير آنها بر اقتصاد معطوف گرديد.
در همين دوران كميسيون "گلاسكو" در كانادا، بحث بودجه عملياتي را مجدداً مطرح ساخت. البته در گزارشات اين كميسيون اشاره مشخصي به بودجه عملياتي نشده است، ولي پيشنهادهاي مطرح شده توسط اين كميسيون شباهت زيادي به بودجه عملياتي دارد. به نظر اين كميسيون، اگر به مديران اجازه داده شود براساس قوانين حاكم بر تجارت مديريت كنند، و اگر ابزار مناسب و كافي براي ارزيابي عملكرد در اختيار آنها قرار گيرد، مشكلات مالي دولت حل خواهد شد. تجربيات بعدي نشان داد بودجه عملياتي هرگز در كانادا اجرا نشد و اين كشور بيشتر سياست عدم تمركز در بودجه را دنبال نموده است.
در آمريكا، روشهاي جديدي در وزارتخانه‌هاي دفاع و كشاورزي مورد استفاده قرار گرفت. در سالهاي اوليه دهه 1960 در وزارت دفاع آمريكا بسته برنامه‌اي بودجه‌بندي با عنوان اختصاري “PPB” مورد استفاده بود كه اين بسته حاوي نهاده‌ها (پرسنل و تجهيزات و...) و ستانده‌هاي بودجه بود. در سال 1965 در زمان رياست جمهوري جانسون عنوان فوق براي نظام جدي "برنامه‌ريزي، طرح‌ريزي و بودجه‌بندي" به كار گرفته شد. منظور از "برنامه ريزي" توليد مجموعه‌اي از قابليتهاي معني‌دار براي انتخاب اقدامهاي مناسب از بين شوق مختلف است."طرح‌ريزي" نيز تعيين دقيق نيروي انساني، مواد و تجهيزات و تسهيلات مورد نياز براي اجراي يك برنامه است.
"ديويد نوويك" محقق "شركت راند" در دهه 1950 در گزارشي استفاده از PPB را براي وزارت دفاع توصيه كرده بود. رابرت مك نامارا پس از انتصاب به وزارت تعدادي از كاركنان شركت راند را كه در زمينه بودجه برنامه‌اي تجربه داشتند با خود به وزارتخانه منتقل ساخت. فرد كليدي براي اجراي بودجه سرمايه‌اي در وزارت دفاع در زمان مك نامارا، "چارلز هيچ" بود كه بعدها به عنوان دستيار مك نامارا انتخاب گرديد. مك نامارا" "هيچ" و همكاران آنها با استفاده از روش تحليل سيستمها و تحقيق در عمليات و همچنين تسهيلات رايانه‌اي آن زمان نظام PPB را در وزارت دفاع آمريكا اجرا كردند.
جزء اصلي نظام PPB وزارت دفاع آمريكا، يك برنامه پنج ساله دفاعي است كه هزينه پروژه‌ها و پرسنل را براساس برنامه‌ها و ماموريت‌ها تعيين مي‌كند. ساختار برنامه اين نظام يك نظام طبقه‌بندي است كه ماموريت‌هاي نظامي را به واحدها و فعاليتهاي مختلف تفكيك مي‌كند. نظام PPB وزارت دفاع آمريكا مدت 35 سال است كه مورد استفاده قرار مي‌گيرد. طي اين سالها تغييراتي در آن صورت گرفته، ولي چارچوب كلي آن تقريباً بدون تغيير مانده است. در سال 1995 "كميسيون بررسي عملكرد ملي (NPR)" آمريكا ضمن گزارشي به بعضي از ويژگيهاي اين نظام مانند استفاده از شمار زياد پرسنل، مدت زمان طولاني لازم براي تهيه بودجه و تفصيل زياد آن ايرادهايي وارد كرد و خواسته شد اصلاحات لازم در آن به عمل آيد.
در سال 1965، جانسون رييس جمهور آمريكا استفاده از اين نظام را براي ساير دستگاه‌هاي اجرايي آمريكا الزامي كردوزارت كشاورزي آمريكا در اوايل دهه 1960 تجربه استفاده از نظام بودجه‌بندي از صفر (ZBB) را آغاز كرد. در اين نوع از بودجه‌بندي تاكيد اساسي بر اين است كه سطح فعلي بودجه، برنامه و طرحهاي
موجود را نبايد به عنوان پايه و اساس بودجه سالهاي آينده در نظر گرفت، بلكه همه ساله بايد تمامي بررسي‌ها از ابتداي امر صورت گيرد. اين نظام بودجه‌بندي از يك طرف نياز به اطلاعات بسيار گسترده از دستگاه‌هاي اجرايي دارد و از سوي ديگر نيازمند دقت نظر بسيار تصميم‌گيران است. به نحوي كه، پروژه‌ها و فعاليتها را چنان انتخاب كنند تا همه ساله مورد جرح و تعديل و يا احتمالاً حذف قرار نگيرند. در اين نظام بودجه به عنوان يك "كليت" مورد توجه قرار مي‌گيرد، نه اينكه فقط از حيث تغييرات افزايشي مورد بررسي واقع شود. از هر واحد دولتي خواسته مي‌شود پيشنهادهاي خود را از پايين به بالا اولويت‌بندي كند، مجموعه برنامه‌هاي جايگزيني را برآورد كند و برنامه‌ها را به نحوي مرتب كند كه مشخص باشد در سطوح گوناگون بودجه كدام اقلام حفظ شدني و كدام اقلام حذف شدني است.
در كشورهاي در حال توسعه، اصلاحات دهه 1960، استمرار تغييرات دهه قبل و تلاش براي اجراي شقوق جديد از بودجه عملياتي بود. در طبقه‌بندي بودجه
تجديدنظر شد، بهبودهايي در روشهاي حسابداري بودجه به عمل آمد و هماهنگي بيشتري بين واحدهاي مسئول بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي ايجاد گرديد. مشكل اساسي اين گروه از كشورها، تقويت نقش نظام بودجه‌بندي به عنوان يك ابزار موثر در اجراي برنامه‌هاي توسعه بود. هدف كشورهايي كه تلاش كردند بودجه عملياتي را به اجرا در آورند استفاده از آن به عنوان كمكي در فرآيند برنامه‌ريزي بود. بكارگيري بودجه‌بندي عملياتي در اين كشورها كند و با سختي همراه بوده است و در بعضي موارد قبل از ارزيابي كامل تجربيات، به اين كار مبادرت شد.
در اواخر دهه 1960، تمايل بيشتري به استفاده از روش حسابداري تعهدي بوجود آمد. كميسيون مفاهيم بودجه آمريكا در سال 1968 با الهام از تجربيات كشور هلند، پيشنهاد استفاده از روش حسابداري تعهدي در آمريكا را مطرح ساخت. اين پيشنهاد اگرچه مورد پذيرش قرار گرفت، ليكن بدليل مشكلات فني متعدد اجراي آن با روندي كند صورت گرفت. ضمن اينكه مشخص شد هزينه‌هاي محاسبه شده براساس حسابداري تعهدي تفاوت چنداني با هزينه‌هاي محاسبه شده براساس روش حسابداري نقدي ندارد (به استثناي هزينه‌هاي مربوط به حقوق بازنشستگي). كميسيون سابق الذكر همچنين پيشنهاد داد بودجه واحدي
مشتمل بر "بودجه‌بندي بر مبناي حسابداري تعهدي"، "بودجه تشكيلاتي" و "بودجه بر مبناي حسابهاي ملي" ارايه شود. اين پيشنهاد در كره جنوبي نيز مورد توجه واقع شد و مورد عمل قرار گرفت.
در كشورهاي در حال توسعه مشكل اساسي انجام امور بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي در دستگاه‌هاي اجرايي جداگانه بود. اقدامهايي هم كه صورت گرفت حالت ادواري به شكل الگوي: جداسازي- يكپارچگي-جداسازي داشت. مشكل اجراي برنامه هم وجود داشت و مشكلات حسابداري فرسوده دولتي نيز بيشتر از پيش نمايان شد.
تجربيات فوق بعد از شوك اوليه نفتي چرخش ديگري پيدا كرد. توجه‌ها عمدتاً به كنترل رشد هزينه‌ها معطوف شد. اگرچه بررسي‌هاي تجربي كه در اين زمينه صورت گرفت هيچ يك رشد هزينه‌ها را توجيه نمي‌كرد، ليكن به نظر مي‌رسد عوامل سياسي و همچنين فني خاص منجر به افزايش هزينه‌ها شده باشند. گسترش نقش دولت به عنوان توليدكننده، مصرف‌كننده، كارفرما و سرمايه‌گذار و همچنين تغيير در توزيع نسبي جمعيت، تغيير كشش درآمدي تقاضا براي خدمات عمومي و پرداخت قيمت بيشتر توسط دولت براي كالاها و خدمات مصرفي مجموعاً باعث رشد هزينه‌ها شد. در سالهاي اوليه، تورم درآمد بيشتري را حاصل كرد و لذا تصميم‌گيري در مورد هزينه‌ها فشار زيادي ايجاد نكرد. برخي از اقلام هزينه‌ها از حالت اختياري و صوابديدي به شكل استحقاقي درآمدند. هزينه‌هاي انتقالي و خدمات اجتماعي با تورم افزايش يافتند.
2-4- تحولات نظام بودجه‌ريزي بعد از سال 1980
اصلاحات به عمل آمده طي دوره پنج ساله 1980-1930 به دليل نارسايي‌هايي كه داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌اي از ادبيات مربوط به اصول سياسي و تشكيلات دولتي اشاره به اين موضوع دارند كه در نظامهاي بودجه‌بندي به كار گرفته شده، به رويكردهاي بودجه‌اي سياسي و سنتي توجهي نشده است. براساس ادبيات مزبور بيشتر راه‌حلهاي اقتصادي، در واقع مشكل سياسي هستند در حالي كه راه‌حلهاي سياسي ممكن است به مشكلات اقتصادي منجر شوند.
در كشورهاي در حال توسعه فرآيندهاي بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي كه توسط دستگاه‌هاي مستقل انجام مي‌گرفتند، منجر به مشكل دوگانگي شده كه اثرات آن به تمامي ساختار و طبقه‌بندي هاي مختلف بودجه سرايت كرد. مسائل مربوط به تمركز و عدم تمركز نيز اگرچه در بعضي مقاطع مورد توجه قرار گرفت، ليكن هيچگاه به عنوان يك وجه مهم بودجه‌بندي با آن برخورد نشد.
تحولات نظام بودجه‌ريزي از سال 1980 بيشتر حول محور اساسي مسائل اساسي فوق بود. تلاش‌هاي به‌عمل آمده طي اين دوره را مي‌توان تحت شش فصل اساسي جمع‌بندي كرد:
الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيك بودجه بندي
ب) عدم تمركز و فدراليسم مالي
ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حساب هاي مالي
د) بودجه ريزي بر مبناي عملكرد
هـ) نظام كنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج
و ) نظام چارچوب ميان مدت هزينه هاي بودجه
