بخشی از مقاله
ارائه راهکار قانونی جدید برای رفع مشکلات قراردادهای نوین B.O.T
چکیده
یکی از عمدهترین مشکلات کشورهای در حال توسعه در مسیر رشد و توسعه زیربنایی مواجه شدن با کمبود منابع مالی دولتی برای توسعه تسهیلات زیربنایی است. در گذشته تلاشهای بسیاری در خصوص ایجاد روشهای جدیدی برای تأمین منابع مالی لازم برای توسعه تسهیلات زیربنایی صورت گرفته است. از مهمترین شیوههایی که به منظور تأمین مالی پروژهها و با هدف مشارکت بخش خصوصی در فعالیت دولتها به کار گرفته شده است،قراردادهای B.O.T است.میزان تاثیرپذیری این قراردادها از مقررات موجود در هرکشور،باعث شده دولتها قوانین و مقررات جدیدی را به این منظور تصویب و یا با بازنگری قوانین موجود در زمینه جذب سرمایههای خارجی،آنها را مطابق با ایننوع قراردادها تغییر دهند.کاربرد این شیوه در ایران با مشکلاتی در زمینه ورود سرمایهگذاران خارجی و مشارکت آنها در فعالیتهای اقتصادی روبرو است.هدف اصلی مقاله اهمیت قراردادهای B.O.T،تعیین مبانی حقوقی مورد استفاده در این نوع قراردادها و معرفی مشکلات و به حداقل رساندن مشکلات اجرای این نوع قراردادها میباشد. این مشکلات به طور عمده ناشی از نبود چارچوب مشخص قانونی برای این قراردادها میباشد و باعث ایجاد اختلال در روند اجرای قراردادهای B.O.T در کشور شده است.در این مقاله با ارائه یک راهکار قانونی جدید برای رفع این موانع و مشکلات پیشنهاداتی شده است.
کلیدواژه: تسهیلات زیربنایی، تأمین مالی،B.O.T، تعیین مبانی، چارچوب قانونی
-1 مقدمه
تداوم رشد اقتصادی ایران،مانند دیگر کشورهای درحال توسعه،نیازمند ایجاد توسعه تأسیسات زیربنایی کشـور اسـت. به همـین دلیـل در برنامه توسعه اقتصادی کشور،سرمایه گذاری زیادی برروی زیربناها انجام گرفته است.ولی در این راه گلوگاههایی مانع ساخت وگسترش این تهسیلات می شود:کمبود بودجه دولتی ونبود تکنولوژی روزعمده این موانع است که این مهم را به تعویق میانـدازد.دولتهـا بـرای رفع این مشکلات رو به بخش خصوصـی آورده وآن هـا را بـرای حضـور در پـروژههـای کـلان ملـی کـه قـبلاًدر انحصـار دولـت بـوده است،دعوت کرده اند.یکی از متداولترین و موفقیت آمیزترین روش های مشارکت بخش خصوصـی در پـروژه هـای عمومی ،قراردادهـای B.O.T (ساخت،بهره برداری،انتقال)است.لیکن خصوصیات سیستم B.O.T موجب میگردد که پروژههای برنامهریزی شده با این سیستم با ریسکهای زیادی همراه باشند که عدم مدیریت صحیح آنها،دستیابی به اهداف پروژه را مشکل و گاه ناممکن میکند.
درحال حاضرمفهوم B.O.T به عنوان یکی از روش های پذیرفته شده جهت مشارکت بخش خصوصی درتوسعه ی پروژه هـای زیربنـایی درسطح جهانی شناخته شده است.دولت های مختلف نیز قراردادهـای B.O.T را بـه عنـوان یـک روش مناسـب بـرای سـرمایه گـذاری و ساخت سریع پروژهای زیربنایی که به شدت مورد نیاز جامعه میباشد،در نظر میگیرند.بنابراین برای بسیاری از کسانی که مسئول تدوین سیاست ملی هستند،مفهوم B.O.Tوکلاً خصوصی سازی و مسائل مرتبط با آن مبهم باقیمانده است و راهحلهای موجـود بـه طـور کامـل شناسایی نشده است.این سیاست که در دهه اخیرجزء اقدامات اصلاحی اقتصادی-مدیریتی قرار گرفته است،رویکردی مجدد بـه اقتصـاد بازار برای رفع نارساییها وارتقای کارایی فعالیتها میباشد.در سال های اخیر کشور ما نیز به جمع کشورهای خصوصیسـازی پیوسـته است وقرارداد های B.O.T را به عنوان یکی از روشهای خصوصی سازی درتوسعه بنادر،پتروشیمی وهمچنین پروژههای عظـیم عمرانـی مورد توجه قرار داده است.
-2 سیستمهای رایج در اجرای پروژههای عمرانی
سیستمهای رایج در اجرای پروژه های عمرانی در نقاط مختلف جهان هستند که در هر کشوری بـا توجـه بـه شـرایط موجـود در صـنعت ساخت و ساز و مقررات موجود در این زمینه میزان استفاده از هر یک متفاوت خواهد بود.
طبق طبقه بندی ارائه شده سیستمهای مختلف اجرا را میتوان به پنج بخش مختلف دسته بندی کرد:
-1-2 سیستم خود اجرا،تک عاملی یا امانی:
در این سیستم هر سه اقدام اصلی پروژه که تأمین مالی،طراحی و ساخت است توسـط خـود کارفرمـا انجـام مـی شـود.زمانی کـه سیسـتم کارفرما جوابگوی تمام مراحل کار باشد یا ابعاد پروژه کوچک،استفاده از این روش مناسب است.
-2-2 سیستم سه عاملی (سنتی،طراحی/مناقصه/ساخت،طراحی و ساخت تدریجی):
در این سیستم اجرایی،تأمین منابع مالی توسط کارفرما،طراحی توسط شرکت طراح (مشاور) و ساخت توسط شرکتهای پیمانکـاری بـه صورت جداگانه و خارج از تشکیلات کارفرما انجام می شود.در این روش مراحل ساخت بعد از پایان طراحی و انجام مناقصه و انتخـاب پیمانکار آغار میشود که باعث افزایش زمان پروژه هم میشود.به همین دلیل به آن سیستم طرح و ساخت تدریجی هم میگویند.
-3-2 سیستمهای مدیریتی:
در این سیستمها که شامل موارد زیر است:
· مدیریت اجرا
· پیمانکاری مدیریت
· طراحی و مدیریت
تأمین منابع مالی توسط کارفرما،طراحی و ساخت توسط منابع خارج از سازمان کارفرما و هماهنگی و مدیریت پروژه در مراحل طراحـی و ساخت توسط یک منبع مجزای دیگر انجام میشود.بدین ترتیب کارفرما میزان مسئولیت و ریسک خود را کاهش میدهد.
-4-2 سیستمهای دو عاملی:
در این سیستمها تأمین منابع مالی توسط کارفرما صورت میگیرد و طراحی و ساخت پروژه به یـک نهـاد مسـتقل کـه خـارج از سـازمان کارفرماست واگذار میشود.سیستم دو عاملی معمولاً به دو روش زیر شناخته میشوند:
· طرح و ساخت
· کلید در دست((Turn Key
-5-2 سیستمهای قراردادی یکپارچه:
در این سیستمها معمولاً بسته به نوع قرارداد تأمین مالی،طراحی،ساخت،بهره برداری و حتی گاهی مالکیت پـروژه بـرای مـدت معـین یـا برای همیشه به بخش سرمایه گذاری خصوصی (داخلی یا خارجی) واگذار میشود.
روش ساخت،بهره برداری،انتقال از جمله این روش (سیستم های قراردادی یکپارچه) به شمار می رود.امروزه به دلیـل مطابقـت بهتـر ایـن روش با شرایط و قوانین موجود در کشور نسبت به روشهای دیگر مشابه کاربرد بسیاری یافته است.
-3 قراردادهای B.O.T
این عبارت در بردارنده سه مفهوم ساخت،بهره برداری و انتقال (Build.Operate.Transfer) می باشد.در یـک قـرارداد متعـارف B.O.T ،پروژه ای با مجوز دولت توسط یک شرکت خصوصی ساخته میشود و پس از ساخت برای مدتی مورد بهره برداری آن شـرکت قـرار میگیرد و پس انقضای مدت قرارداد،پروژه به دولت طرف قرارداد منتقل میگردد.
به عبارت دیگر در پروژههای B.O.T،ساخت و بهره برداری پروژه به مدت معینی توسط شرکتی که در اصطلاح (شرکت پروژه) نامیـده میشود انجام میگیرد و انتقال پروژه پس از طی مدت معینی و بعد از تحصیل درآمد مورد نظر به مالک پروژه (کارفرامای دولتی) بدون هیچ هزینه ای صورت میگیرد.در طول مدت پیمان بانی پروژه (شرکت پروژه) آن را اداره نموده و عواید حاصله از ارائه خدمات فراهم شده را وصول مینماید.این درآمدها به مصرف پرداخت هزینههای بهره برداری،بازپرداخت اصل وامها و بازپرداخت اصل سرمایه مورد نیاز سرمایه گذاران میرسد.
رواج این روش در سال هـای اخیـر ناشـی از متناسـب بـودن آن بـا ویژگـیهـای اقتصـادی و نیازهـای کشـورهای در حـال توسـعه بـوده است.قراردادهای B.O.T در مقایسه با روش هایی که به صورت سـنتی جهـت تـأمین پـروژههـای زیـر بنـایی مـورد اسـتفاده قـرار گرفتـه اند،دارای انعطاف بیشتری هستند و با افزایش تقاضای سرمایه گذاری در این بخش سازگارترند.
در پروژههای B.O.T افراد و سازمانهای بسیاری درگیرند که در جهت رسیدن به موفقیت پروژه با یکدیگر همکاری مینمایند.
به طور کلی مشارکت کنندگان اصلی در پروژههای B.O.T عبارتند از:
· دولت میزبان
· شرکت پروژه
· وام دهندگان پروژه
· بیمه گران
· سهامداران در پروژه
· استفاده کنندگان – خریداران
· سازندگان
· تأمین کنندگان مواد ومصالح
· بهره برداران
· مشاوران فنی،مالی،حقوقی
نمودار زیر ساختار تشکیلاتی و روابط قراردادی در این نوع پروژهها را نشان میدهد:
شکل شماره : (1) ساختار قراردادی پروژههای B.O.T
-4 معایب و مشکلات موجود در روش B.O.T
باید توجه داشت که روش B.O.T تنها راه حل دولتها برای جذب سرمایه گذاری بخش خصوصی در سـاخت تسـهیلات زیربنـایی بـه حساب نمیآید،در زیر به ذکر مشکلاتی که در این روش وجود دارد میپردازیم:
· قراردادهای B.O.T پیچیدگی بسیار زیادی از لحاظ مالی و حقوقی دارند.
· زمان زیادی برای مراحل مذاکره و توسعه پروژه احتیاج است.
· احتیاج به حمایتهای قوی دولتی در این پروژه بسیار زیاد است.
· به علت طولانی بودن مدت قرارداد،ریسکهای بسیار زیادی در این نوع پروژهها وجود دارد.
· برای موفقیت پروژه احتیاج به فضای مناسب و با ثبات اقتصادی و سیاسی میباشد.
· هزینه هایی در پروژه های B.O.T به وجود می آید که گاهی در صورت عدم کنترل آنها جزء معایـب ایـن نـوع قراردادهـا بـه شمار میروند.
باتوجه به اینکه پروژه های زیربنایی جزء قلمرو بخش دولتی قرار داشته و به طور سنتی تحت کنتـرل و اداره انحصـاری دولـت مـیباشـد ورود به این بخش بدون حمایت و همکاری بخش دولتی امکان پذیر نخواهد بود.
-5 انواع حمایتهای دولت پذیرای سرمایه از پروژههای B.O.T
موفقیت یـک قـرارداد B.O.T تـا حـد بسـیار زیـادی بـه همکـاری و حمایـت دولـت پـذیرای سـرمایه وابسـته اسـت. ایجاد یـک فضـای قانونی،سیاسی و حقوقی با ثبات برای اجرای هموار پروژه های B.O.T از اهمیت بسـزایی برخـوردار اسـت. در نتیجـه مهمتـرین وظـایف دولتها را در توسعه قراردادهای B.O.T به شرح زیر میتوان تقسیم کرد:
-1-5 تنظیم ساختار قانونی مناسب برای قراردادهای :B.O.T
اساساً چارچوب قانونی مهمترین عامل برای سرمایه گذاری در یک پروژه B.O.T و جذب سـرمایه گـذاران محسـوب مـی شود.مسـائلی همچون به اجرا درآمدن قراردادها،مالکیت خصوصی،ترتیبات ایمنی،پرداخت ارز خارجی و سود حاصله که برای موفقیت تمام سـرمایه گذاران در پروژههای B.O.T اهمیت زیادی دارد از عوامل جذب سرمایه گذاران محسوب میشود.
