بخشی از مقاله
بررسی تطبیقی اقتدار قانونی نهاد نظارتی در بانکداری
چکیده
نظارت بر فعالیتها و عملکرد بانکهای مختلف از طریق نهادهایی انجام میگیرد که در »قانون« مشخص شدهاند. در کشورهای مختلف، این نهادها به سه نوع دستهبندی میشوند که هر یک کارکرد و اهداف خاص خود را دارد. اول، نظارت و راهبری یک نهاد عالی (اغلب، بانک مرکزی) که برای صیانت از پول ملی و سیاستهای کلان اقتصادی کشور، ضرورت دارد. دوم، نظارت درونسازمانی بر بانکها و مؤسسات مالی که از طریق مجامع عمومی، هیأتمدیره و بازرسان به منظور حفظ حقوق بانک به عنوان »شخص حقوقی« و سهامداران آن، انجام میگیرد. سوم، نظارت سهامداران بر بانکهای غیردولتی که به موجب لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 7431، در مسایل مهم، سهامداران بانک میتوانند از طریق دعوت مجمع عمومی صاحبان سهام و تصمیماتی که این مجمع ـ به طور عادی یا فوقالعاده ـ میگیرد، فعالیتهای بانک، اعضای هیأتمدیره و مدیرعامل آن را کنترل کنند.
آنچه که در این مقاله، به طور خاص مورد بررسی قرار میگیرد آن است که برای اعمال وظایف و اختیارات قانونی نهادهای نظارت، قانون چه ابزارهایی را برای آنها فراهم ساخته است. »قانونی بودن نهادها و ابزارهای نظارت«، به تنهایی مفید این معناست که باید نهادهای نظارت در قبال وظایف کلان و جزئی خود »پاسخگو« بوده؛ شیوههای نظارت از »شفافیت و دقت«لازم برخودار بوده و نتایج حاصل از اِعمال نظارت از »پشتیبانی« قانون برخوردار باشد. به علاوه، هرگاه نتیجهی نظارت، حاکی از تخلف بانک یا و مؤسسه مالی باشد، باید »ساز و کارهای قانونی و متناسب«برای تضمین درستی عملکرد و حَسب مورد، مسؤولیت مدنی، کیفری یا اداری خاطیان فراهم باشد و »ضمانتاجرای صریحِ قانونی« بهموقع و بدون تبعیض به اجرا گذاشته شود. این مقاله به بحث درباره اقتدار قانونی نهاد نظارتی در بانکداری اختصاص دارد . در این بررسی، جنبههای مختلف موضوع از منظر حقوق تطبیقی مورد مطالعه قرار گرفته و راهکارهای اجرایی برای نظام نظارتی ایران ارایه میشود.
واژگان کلیدی: نظارت بر بانکها، بانک مرکزی، مطالعه تطبیقی، ابزارهای نظارت، تضمینهای نظارت.
مقدمه
ارتباط مسایل پولی و بانکی با اقتصاد ملی ـ در مفهوم خرد و کلان آن ـ و نیز وسوسهای به نام »پول« که همیشه در بانکها در جریان است، باعث طرح جدی این موضوع شده که چگونه میتوان بهترین ابزارها و ساز و کارها را برای نظارت بر بانکها و مؤسسات مالی به کار گرفت. مطالعات کلی مبین آن است که میان اقتدار نهاد ناظر بر بانکداری و پیشگیری از بسیاری از بحرانهای مالی و اقتصادی رابطه مستقیم وجود دارد. بهعلاوه، بانک مرکزی در فرایند نظارت، دارای نقش و جایگاهی است که نمیتوان آن را از ناظرین داخلی بانکها و سهامداران آنها انتظار داشت.
اهمیت نظارت بر بانکها بر هیچ کس پوشیده نیست. در کشورمان که بخش عمدهای از این نظارت به بانک مرکزی محول شده، باید نقش و جایگاه این نهاد را در نظارت بازشناخت. بهعلاوه، چنین نیست که در همه کشورهای جهان، نظارت بر بانکها به نهادی به نام بانک مرکزی یا معادل آن سپرده شده باشد. از اینرو، مطالعه تطبیقی نحوه نظارت بر بانکداری از حیث آگاهی نسبت به موضع دیگر کشورها ضروری به نظر میرسد.
گفتار اول. اهمیت نظارت بانکی و مؤلفههای اصلی آن
تجربه تاریخی نشان میدهد که هر جا بحران اقتصادی پیچیدهای به وجود آمده، اقتصاددانان به نهاد ناظر خیره شده و تمام یا بخشی از مشکل را متوجه ساز و کار نظارت بر بانکداری نمودهاند.ٌ تجربه تاریخی، همچنین نشان میدهد که تحولات عمیق در قوانین و مقررات راجع به بانکداری پس از بحرانهای مالی شدید که منتهی به نوسان نرخ تورم یا بحران در بازار ارز شده، تحقق یافته است.
بهویژه در اقتصادهای آزاد ـ مانند ایالات متحده ـ فرو نشستن برخی از بانکها در گل ورشکستگی، شمشیر اتهام را به سوی نهاد یا نهادهای ناظر بر بانکها تیزتر کرده است. به عنوان مثال عینی، گفته میشود که وقتی یک بانک در حال خرابکاری در بازار ارز یا طلاست، باید نهاد ناظر به سرعت واکنش نشان داده و تاثیر این ورود بیمنطق را به حداقل ممکن برساند.
نظارت بر بانکها و مؤسسات مالی یک امر چندوجهی بوده و نیازمند همکاری و دخالت نهادهای مختلف میباشد. هرکدام از این نهادها، وظایف و مسؤولیت های خاصی را در فرایند نظارت ایفا میکنند. به نحوی که میتوان میان فرایند نظارت داخلی در مقایسه با نظارت بیرونی قایل به تفکیک شد.
در راس چنین ساختاری، نهاد یا نهادهایی قرار دارند که به آنها »نهاد نظارتی« اطلاق میشود. این نهادها، در بسیاری از کشورها بانک مرکزی و در برخی دیگر، بانک مرکزی به همراه مؤسسه ای دیگر است . برای مثال، در اتریش، مرجع بازار مالیٍ در کنار بانک مرکزی این کشورَ امر نظارت بر بانکها را بر عهده دارند.
در هر کشور، بانکها مهمترین مرجع تجهیز و تخصیص منابع مالی هستند، بنابراین نحوه نظارت بر آنها به طور مستقیم در اقتصاد کلان کشور موثر خواهد بود. کیفیت نظارت به طور مستقیم به دو عامل ارتباط دارد: وجود مقررات دقیق برای نظارت بانکی و اجرای دقیق آن مقررات درعمل.
تحقق کامل اهداف نظارتی هم با متغیرهای مختلفی در ارتباط است؛ از جمله اینکه نهاد ناظر تا چه حد استقلال دارد و تا چه میزان واقعیت های اقتصادی و مالی داخلی در تنظیم و اجرای راهبردهای نظارتی ایفای نقش میکند.
موضوع مهم دیگر آن است که نهاد ناظر، تا چه حد در صدور، تعلیق یا لغو مجوز بانکها و مؤسسات مالی نقش دارد و تا چه حد میزان، تخلف از ضوابط و دستورهای نظارتی با تضمین های فوری، قاطع و موثر (کارآمد) روبرو میشود؟
هماهنگی میان مقررات نظارتی و اهداف کلانی که در اقتصاد هر کشور پیگیری میشود، از موضوعات مهم دیگری است که باید مورد توجه قرار گیرد.
داشتن ارتباط نزدیک با بانکها، از دیگر لوازم نظارت بانکی جامع است. بنابراین نظارت هرگز نباید برای بانکهایی که تحت نظارت بانک مرکزی فعالیت میکنند، معنای سوئی داشته باشد. بلکه بانکها همواره باید نهاد ناظر را به عنوان مسؤولی که در کنار آنها حضور دارد، احساس کنند. در این راستا، بانک مرکزی اطلاعات و آمار مربوط به اقتصاد خرد و کلان را که حسب وظیفه خود جمعآوری میکند، در اختیار بانکها قرار میدهد. همچنین، در صورت لزوم اقدامات احتیاطی را برای مدیریت مخاطرات یا بحرانهای مالی به بانکها ارایه داده و تا حد امکان از بانکهای در معرض خطر پشتیبانی میکند.
چهارچوب نظارت بر بانکها، اغلب در قوانین و مقرراتی تعیین میشود که به بانکداری اختصاص دارند. در برخی از کشورها مانند اتریش، به دلیل تعدد مراجع نظارتی، این قوانین هم متعدد هستند. در کشورمان، عناوین و اهداف اصلی نظارت بر بانکها در قانون پولی و بانکی کشور مشخص شده است.
در کشورهایی که تعدد ناظر وجود دارد، برقراری هماهنگی میان این نهادها از اهمیت خاصی برخوردار است. به نحوی که تشریفات نظارت به دلیل تعدد ناظرین افزایش پیدا نکند یا در برقراری رابطه و امر و نهی بانکها، تداخل یا اشکالی پیش نیاید. در هر حال، تعدد نظارتی ممکن است در عمل با مشکلاتی روبرو شود، اما در برخی از کشورها به جهت پیشگیری از انحصار و تخصصی شدن وظایف نظارتی، مورد حمایت قرار گرفته است.
گفتار دوم. رابطه استقلال و اقتدار نهاد ناظر
اقتدار نهاد ناظر بر بانکداری با عوامل متعددی در ارتباط است. صرفنظر از اینکه نظارت بر بانکها به بانک مرکزی سپرده شود یا نهاد دیگری متصدی آن باشد؛ استقلال این نهاد از دولت و از بانکها از اهمیت خاصی برخوردار است . این استقلال از جمله میتواند با »اصل حاکمیت قانون« تا حدود زیادی تضمین شود. البته صلاحیت تخصصی قانونگذار یا تخصصی بودن مقررات مربوط به نظارت هم ضرورت دارد.
بند اول. عوامل مؤثر در استقلال بانک مرکزی
باید توجه داشت که پیشبینی استقلال و اقتدار نهاد ناظر در قانون، برای اقتدار واقعی آن کفایت نمیکند. شرایط اقتصادی و سیاسی حاکم بر کشور، وضعیت مالی بانکها، درجهی وابستگی بانکها و مؤسسات مالی به دولت و حتی اوضاع و احوال حاکم بر روابط تجاری کشور با کشورهای دیگر، به طور مستقیم یا غیرمستقیم در اقتدار نهاد ناظر مؤثرند. بهعلاوه، تجربه عملی نشان میدهد که دولت به مفهوم قوه مجریه ـ که اغلب اختیار انتخاب عالیترین مقام بانک مرکزی و دیگران مقامات عالی آن را دارد ـ در انتخاب رئیس بانک مرکزی و سایر مقامات عالیرتبه پولی و بانکی، نوعاً این موضوع را مورد توجه قرار میدهد که تا چه حد این مقامات، خواستههای ـ بعضاً فراقانونی ـ دولت را عملی خواهند کرد یا بر تخلف دولت از مقرراتی که بانک مرکزی مُجری یا ناظر آن است، تا حد امکان سرپوش خواهند گذاشت.
وجود قوانین متعدد که در طول زمان تلاش کردهاند تا اقتدار از دسترفته را به بانک مرکزی برگردانند یا تغییرات مکرر در مقامات عالیرتبه پولی و بانکی در کشورهای در حال گذار، دلیل عمدهای بر عدم ثبات اوضاع پولی و فقدان یا ضعف شدید استقلال برای بانکداری مرکزی آنهاست. وقتی برای مثال، بند (ج) ماده 89 قانون برنامه پنجم توسعه از »اصلاح ساختار بانک مرکزی در جهت تقویت نظارت بر نهادهای پولی و مالی به منظور تحقق اهداف کلان اقتصادی کشور« سخن به میان میآورد؛ یعنی اینکه ساختار فعلی بانک مرکزی برای انجام وظایف قانونی آن، توانایی (و استقلال) لازم را ندارد و در وضعیت موجود، بانک مرکزی اختیار، اقتدار یا امکانات لازم را برای نظارت مطلوب بر بانکها در اختیار ندارد.
قوانین برنامه توسعه سوم، چهارم و پنجم، همگی ارکان بانک مرکزی را مورد توجه قرار دادهاند؛ تصریح به اینکه اعضای شورای پول و اعتبار چه اشخاصی هستند و (تلویحاً) تأکید بر اینکه رئیس جمهور عضو این شورا نیست، نشان می دهد که تا چه حد قوه مجریه میتواند از طریق مداخله در ارکان بانک مرکزی، دستگاه پولی و بانکی کشور را تحت تأثیر برنامهها و اقدامات دلخواه خود قرار دهد.
بند دوم. استقلال نهاد نظارتی
با این فرض که نظارت بر بانکها یکی از وظایف بانک مرکزی می باشد، استقلال این نهاد در کشورهای مختلف مورد تأکید قرار گرفته است. از اریتره تا مالت، فرانسه، قزاقستان، نیوزیلند و انگلیس تا شیلی در دو دهه اخیر مقرراتی را برای تضمین استقلال بانک مرکزی
بین سالهای 7881 تا 7881، حداقل 41 کشور از پنج قاره جهان در این خصوص به وضع قاعده پرداختهاند.ُ با این اوصاف امروزه کمتر کسی در ضرورت استقلال بانک مرکزی تردید دارد. گفته میشود که استقلال بانک مرکزی این امکان را به بانک مذکور میدهد که در برابر بحرانهای اقتصادی مختلف که در سطح داخلی یا بینالمللی روی میدهد، بهترین تصمیم را با لحاظ منافع عمومی اتخاذ کند و تحت نفوذ سیاستمداران و بهویژه قوه مجریه نباشد.ِ استقلال بانک مرکزی ممکن است در مقررات مربوط به تشکیلات این بانک پیشبینی شود.
اتفاقی که در آلمان افتاده است. به موجب بند 71 اساسنامه بانک مرکزی آلمان، این نهاد در انجام وظایفی که در صلاحیت آن قرار دارد، مستقل از دولت فدرال عمل میکند. به همین نحو، در فرانسه، قانون مصوب 3 آگوست 7883، بر استقلال بانک فرانسه از دولت یا هر شخص دیگری تصریح میکند.ّ در حالیکه در رویکرد سنتی، استقلال این بانک جزئی از ساختار ذاتی آن به شمار میآید که در طول زمان و تحت تأثیر تجربه ناگوار ناشی از دخالت دولتها شکل گرفته است. بنابراین، امری بدیهی بوده و نیازی به تصریح قانونگذار ندارد.
در کشورمان، ق.پ.ب.ک صراحت لازم را از حیث به رسمیت شناختن استقلال بانک مرکزی ندارد. هر چند از مواد متعدد آن میتوان به این استنباط رسید که بانک مذکور دارای اختیارات و وظایفی است که در انحصار آن قرار دارد و قابل واگذاری به هیچ نهاد دیگری نمیباشد. برای مثال، بند (الف) ماده 71 ق.پ.ب.ک، تصریح میکند که »بانک مرکزی ایران مسؤول تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور میباشد.« با توجه به اهمیت استقلال بانک مرکزی، عدم پیشبینی صریح آن در ق .پ.ب.ک و نقض آن در ق.ع.ب.ب.ر محل انتقاد است و در اصلاحات آتی قوانین پولی، این موضوع باید مورد توجه قرار گیرد.
رویکرد سوم و بهترین وضعیت ممکن آن است که استقلال بانک مرکزی در قانون اساسی پیشبینی شود. از آن جهت که قانون اساسی بر قانون عادی ترجیح (حکومت) دارد و قوانین اساسی به ندرت در معرض اصلاح و تغییر قرار میگیرند، این پیشبینی میتواند تضمین قانونی دایمی و بلاتردید را برای استقلال بانک مرکزی موجب شود.
در آفریقای جنوبی، به موجب قانون اساسی تصریح شده که بانک رزرو این کشور، مسؤولیت حفظ ارزش پول ملی و ثبات نرخ بهره را در راستای رشد اقتصادی بر عهده دارد . برای نیل به این اهداف، بانک مذکور باید، اختیارات خود را به طور مستقل اعمال کند و در اجرای فعالیتهایش از استقلال برخوردار باشد. رزرو بانک آفریقای جنوبی، به تصریح قانون تنها از وزیر مسؤول در امور مالی داخلی مشورت میگیرد. در تعیین حدود اختیارات و فعالیتهای این بانک، بند 781 قانون اساسی آفریقای جنوبی بیان میکند که این موارد با در نظر گرفتن اختیارات و اقداماتی که به طور مرسوم در صلاحیت بانک مرکزی است، تعیین میشود.ْ این نحو از حمایت از استقلال بانک مرکزی در اتحادیه اروپا هم دیده میشود. ازآن جهت که دولتهای عضو اتحادیه به موجب معاهده اتحادیه اروپا مکلف به احترام به این استقلال شدهاند. ماده 711 معاهده مذکور اظهار میدارد:
»به هنگام اعمال اختیارات و انجام وظایف و تکالیفی که به موجب این معاهده و مقررات مربوط به بانکهای مرکزی اتحادیه به آنها اعطا شده، نه بانک مرکزی اروپا، نه بانک مرکزی ملی (هر یک از دولتهای عضو) و نه هر یک اعضای نهادهای تصمیمگیرنده در آنها، نباید در پی گرفتن دستوری از سازمانها یا نهادهای اتحادیه، هر یک از دولتهای عضو یا هر نهاد دیگری باشند و یا از دستورهای چنین نهادها و اشخاصی تبعیت کنند. در راستای اجرای این وظایف، سازمان های و نهادهای اتحادیه و دولتهای عضو موظفند به این اصل احترام بگذارند و درصدد اعمال نفوذ بر اعضای تصمیمگیر در بانک مرکزی اروپا یا بانکهای مرکزی کشورها برنیایند.«
این استقلال، با انتخاب رئیس، نایب رئیس و اعضای هیأت عامل بانک برای مدت هشت سال تکمیل گردیده است. همچنین، اعضای مذکور تنها با حکم دیوان اروپایی دادگستری کنار گذاشته میشوند (جزءالف، )2ب) ماده 718 معاهده اروپا و پروتکل 4، مواد 2ـ77 و .(77-3 علاوه بر این، باید توجه داشت که اصلاح عهدنامه فراملی همچون معاهده اروپا، بسیار دشوارتر از اصلاح قانون اساسی کشورها میباشد.
بررسیها نشان میدهد که استقلال بانک مرکزی از دولت ـ حتی اگر واقعاً محقق شود ـ لزوماً به معنای اقتدار نهاد ناظر بر بانکداری نیست. چراکه نهاد ناظر ممکن است تحت نفوذ رکن سیاستگذاری بانک مرکزی باشد یا بهشدت ـ و گاهی ناخواسته ـ از وضعیت حاکم بر بانکها و بانکداری متأثر شود.
بنابراین، با این فرض که رکنی از بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر بر بنکها محسوب گردد، باید استقلال آن در نظارت و حاکمیت قانونی آن در انجام وظایف و اختیارات خود در قانون پیشبینی شود. مهمتر آنکه باید به موجب قانون، تضمینهای کافی برای اعمال استقلال و حاکمیت نهاد یا ارکان نظارتی فراهم گردد.
گفتار سوم. تعدد نهادهای نظارتی و محدوده اختیارات و وظایف آنها
بررسی دقیقتر نشان میدهد که نظارت بر بانکها تنها توسط یک نهاد انجام نمیشود و نهادها و عوامل مختلفی در این امر دخیلند. پس از بررسی این موضوع، محدوده اختیارات و وظایف هریک از نهادها و ارکان نظارتی بررسی خواهد شد.
بند اول. تعدد نهادهای ناظر بر بانکداری
وقتی بحث از نظارت بر بانکها مطرح میشود، اولین نهادی که به ذهن میرسد بانک مرکزی (یا نهادی معادل آن مانند فدرالرزرو در امریکا یا بانک ملی (ناشنالبانک) در سوئیس) است. در واقع، این تصور وجود دارد که بانک مرکزی تنها یا مهمترین ناظر بر بانکها محسوب میشود؛ حال آنکه چنین نیست.
نظارت بر فعالیتها و عملکرد بانکهای مختلف از طریق نهادهایی انجام میگیرد که در »قانون« مشخص شدهاند. در کشورهای مختلف، این نهادها به سه نوع دستهبندی میشوند که هر یک کارکرد و اهداف خاص خود را دارد. اول، نظارت و راهبری یک نهاد عالی (اغلب، بانک مرکزی) که برای صیانت از پول ملی و سیاستهای کلان اقتصادی کشور، ضرورت دارد. دوم، نظارت درونسازمانی بر بانکها و مؤسسات مالی که از طریق مجامع عمومی، هیأتمدیره و بازرسان به منظور حفظ حقوق بانک به عنوان »شخص حقوقی« و سهامداران آن، انجام میگیرد. سوم، نظارت سهامداران بر بانکهای غیردولتی که به موجب لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 7431 ، در مسایل مهم، سهامداران بانک میتوانند از طریق دعوت مجمع عمومی صاحبان سهام و تصمیماتی که این مجمع ـ به طور عادی یا فوقالعاده ـ میگیرد، فعالیتهای بانک، اعضای هیأتمدیره و مدیرعامل آن را کنترل کنند.
وجود این نهادهای نظارتی که هرکدام، حسب مورد به موجب قوانین، مقررات یا اساسنامه داخلی بانکها وظایف خاص خود را دارند، تضمین کافی برای اجرای دقیق سیاستهای پولی و بانکی از یک طرف و حفظ حقوق بانکها، سهامداران و مشتریان آنها از سوی دیگر فراهم مینماید. واضح است که در مورد بانکهای دولتی، از آن جهت که »سهامدار« در مفهوم قانون تجارت وجود ندارد، نهادهای درونبانکی نظارت ممکن است تحت نفوذ دولت (قوه مجریه) تضعیف شوند و اقتدار کافی را برای انجام وظایف قانونی یا تشکیلاتی نداشته باشند. از آن جهت که در کشورهای توسعهنیافته، بانکهای دولتی سهم عمدهای از بازار پولی و بانکی کشور را در اختیار دارند، ضعف نظارت بر آنها میتواند سایر نهادهای بانکی و مالی و در نهایت اقتصاد کشور را تحت تأثیر قرار دهد.
از آنچه گفته شد، مشخص می شودکه اقتدار ناظران درون بانکی هم باید به طور خاص مورد توجه قانونگذار قرار گیرد. در کشورهای مختلف استقلال اداری شرکتهای تجاری از دولت به رسمیت شناخته شده است و در مورد بانکها، جز در راستای اهداف کلان اقتصادی و در چهارچوب قوانین و مقررات موجود، دولت نمی تواند در امور بانکها و مؤسسات مالی مداخله نماید. به علاوه، بانک مرکزی مکلف به تعامل با بانکها در جهت بهبود و کارآمدی نظارت شده است.
در فرانسه به موجب ماده اِل. 273ـ11 از قانون پولی و مالی، هیأت بازرسی داخلی بانک میتواند هر اقدام ضروری را برای کنترل و بازرسی بانک در تمام طول سال به عمل آورد. این هیأت موظف است در چهارچوب وظایف قانونی خود به هیأت مدیره گزارش داده، از مدیران بانک گزارش بخواهد و یا به مجمع عمومی بانک گزارش ارایه نماید . در حقوق مالزی، به موجب ماده 31 قانون بانک مرکزی مالزی،َ بانک مرکزی این کشور ملزم است با سایر نهادهای نظارتی همکاری و تعامل داشته و اطلاعات ضروری برای نظارت و بازرسی را با آنها مبادله نماید.
در حقوق ایران به موجب ماده 219 قانون تجارت مصوب کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس،ُ »بازرس یا بازرسان باید هرگونه تخلف و یا تقصیر مدیر یا مدیران و مدیرعامل در انجام وظایف مربوط به شرکت را به اولین مجمع عمومی گزارش کنند.«
باید توجه داشت که علاوه بر بانک مرکزی یا نهاد معادل آن و نیز بازرسان بانکها (به عنوان شرکت) و سهامداران بانکهای سهامی، نهادهای دیگری نیز هستند که در مواردی حق نظارت آنها نسبت به بانکداری پیشبینی شده است. مجلس شورای اسلامی، هیأت دولت و وزارت امور اقتصادی و دارایی هرکدام بر حسب مورد در صورت لزوم به عنوان نمایندهی قانونگذاری مردم یا در مقام اجرای قانون یا بر حسب دستور هیأت دولت، میتوانند نظارتها یا محدودیتهای خاصی را بر بانکها اعمال نمایند. طبیعی است که این اقدام از طریق بانک مرکزی و در صورت لزوم با صدور بخشنامهها و دستورالعملهای لازم انجام میگیرد. برای مثال، مجلس میتواند ارایه خدمات بانکی به کشور معین یا معاملات ارزی مشخصی را ممنوع اعلام نماید که در آن صورت بانکها ملزم به تبعیت خواهند بود.
در چنین شرایطی، اقتدار قانونی این نهادهای نظارتی که حسب مورد در طول یا عرض هم قرار دارند، زمانی واقعاً تضمین میشود که اولاً، حدود اختیارات و تعهدات هرکدام به موجب قانون تعیین شده و واقعاً (در عمل) نیزچنین حدودی رعایت شود. ثانیاً، تا حد امکان این اشخاصو نهادها ـ در حود وظایف و اختیارات خود ـ استقلال عمل داشته و از دخالت
بیمورد و پیشبینی نشده مقامات عالی و اجرایی در امان باشند.
بند دوم. تعیین محدوده برای نهادهای نظارتی
پیشتر گفته شد که در عمل، بانکداری تحت نظارت یک نهاد قرار ندارد. در واقع، بانکداری در هر کشوری یک ناظر اصلی (برای مثال، بانک مرکزی) و چندین ناظر فرعی دارد که حسب مورد دارای موقعیتی بالاتر یا پایینتر از بانک مرکزی بوده یا در مقایسه با بانک مرکزی، اهداف متفاوتی را از نظارت دنبال می کنند. اقتدار هر یک از این نهادها، زمانی تأمین میشود که حدود اختیارات و وظایف هرکدام به موجب قانون تعریف شده و تضمینهای عملی لازم برای اجرای قانون اندیشیده شود.
برای اینکه خلأ نظارتی در برخی از حوزهها پیش نیاید، لازم است که یک نهاد ناظر در مرکزیت ساختار نظارتی پذیرفته شود. بدین معنا که باید ناظر بیطرفی برای رعایت اصول فنی، احتیاطهای لازم، اجتناب و پیشگیری از بزهکاری و حمایت از حقوق مصرف کنندگان اندیشیده شود و به نظر میرسد که جز در مورد جرایم و تخلفات که به نهادهای انتظامی و قضایی ارتباط مییابد، بانک مرکزی گزینه خوبی برای نظارت محسوب میگردد.
البته باید توجه داشت که نظارت بانک مرکزی بر بانکداری، تنها به طور کلی و در جهت اهدافی انجام میگیرد که این نهاد بر عهده دارد؛ به همین دلیل، نمیتوان از بانک مرکزی انتظار داشت که به حسابداری تکتک بانکها بپردازد. ثبات قیمتها، تعیین نرخ سود بانکی و نظارت بر اجرای راهبردهای کلان دولت از طریق بانکها ـ آنجا که اجرای آنها به حکم قانون بر عهدهی آنها است ـ از جمله این وظایف به شمار میآید.ًٌ پارلمان
