بخشی از مقاله
چکیده
تشکیل مجلس مؤسسان دوم در سال 1328 ه. ش و اعمال بازنگری در اصول 44 و 48 قانون اساسی از جمله مهمترین تحولات حقوق اساسی ایران در دوران حاکمیت قانون اساسی مشروطه به شمار میرود که تأثیر مشخصی بر رابطه نهادهای اساسی ایران با یکدیگر بر جای گذاشت و حتی میتوان آن را از عوامل زمینهساز وقوع انقلاب اسلامی در ایران دانست.
تشکیل این مجلس با واکنشهای مختلفی از سوی سیاستمداران، گروههای سیاسی و مطبوعات مواجه شد که دو نامه انتقادی احمد قوام، نویسنده فرمان مشروطه و سیاستمدار مشهور تاریخ معاصر ایران از مهمترین مصادیق این واکنشها به شمار میرود. قوام در این دو نامه ضمن تأکید بر لزوم رعایت جنبههای تشریفاتی اعمال اختیارات پادشاه به عنوان رئیس کشور؛ تفویض حق انحلال مجلسین به او را که دستور کار اصلی مجلس مؤسسان دوم بود؛ در مغایرت آشکار با آرمانهای مشروطه و رویه حاکم بر نظامهای سلطنتی مشروطه معرفی میکند و در خصوص تالی فاسدهای انجام چنین تغییری در قانون اساسی هشدار میدهد.
مقدمه:
تدوین قانون اساسی و تشکیل مجلس شورای ملّی؛ از اصلیترین دستاوردهای انقلاب مشروطه ایران به شمار میروند که نقش غیرقابل انکاری را در تحقق نسبی اصل حاکمیت ملّی و ایجاد محدودیتهایی مؤثر در اعمال قدرت مطلقه از سوی پادشاه ایفا نمودند. نخستین قانون اساسی ایران در دوره پس از پیروزی انقلاب مشروطه، در هشتم دی ماه 1285 ه. ش به امضای مظفرالدین شاه قاجار رسید و محورهای اصلی آن شامل موضوعاتی چون تشکیل مجلس شورای ملّی، تبیین وظایف مجلس شورای ملّی و حدود حقوق آن، تعیین شرایط تشکیل مجلس سنا و بیان وظایف و اختیارات مقام سلطنت بود و در قالب 51 اصل به تبیین موضوعات فوق میپرداخت.
با وجود اهمیت مسأله بازنگری در قانون اساسی به عنوان راهکار اصلی انعطاف بخشی و اِعمال تغییرات متناسب در این سند بنیادین، در هیچ یک از اصول قانون اساسی، شیوه اعمال اصلاحات لازم در قانون اساسی و انجام بازنگریهای ضروری در آن پیشبینی نشده بود و قانون اساسی مشروطه بر مبنای همین وضعیت رسمیت یافت. در میانه این وضعیت مبهم و با آشکار شدن کاستیهای قانون اساسی در حوزههای مهمی چون تبیین مسئولیت وزرا در مقابل مجلس، با جلب نظر محمّدعلیشاه برای تدوین متمم قانون اساسی؛ کمیسیونی از نمایندگان دوره اول مجلس شورای ملّی مأمور تدوین این متمم شد و سرانجام متن نهایی آن را در 107 اصل به تصویب رساند که نخستین بازنگری رسمی در قانون اساسی مشروطه بود. تغییر اصول 4، 5، 6 و 49 قانون اساسی توسط کمیسیون تنظیم قانون انتخابات در دوره پس از فتح تهران، تجدیدنظر در اصول 36، 37 و 38 قانون اساسی توسط مجلس مؤسسان اول در سال 1304 ه. ش و تفسیر اصول 37 و 82 و 83 قانون اساسی در سالهای 1310 و 1318 ه. ش نیز از مهمترین تلاشهای صورت گرفته برای اعمال انعطاف لازم در اصول قانون اساسی به شمار میروند که در دورهای که ساز و کار خاصی برای اعمال بازنگری در قانون اساسی پیشبینی نشده بود؛ زمینه اعمال تغییرات مورد نظر قدرت سیاسی حاکم را در قانون اساسی فراهم نمود.
با این حال، مهمترین اقدام قدرت سیاسی حاکم برای اعمال بازنگری در قانون اساسی؛ تشکیل مجلس مؤسسان دوم در سال 1328 ه. ش است که مأموریت اصلی آن، ارتقای جایگاه رئیس کشور از مقامی تشریفاتی به به مقامی صاحب اختیار و اقتدار کامل بود و در این مسیر، مجلس مؤسسان دوم با اعطای اختیار انحلال مجلسین به پادشاه، چارچوب حاکم بر روابط موجود میان پادشاه و پارلمان را در حقوق اساسی ایران از اساس دگرگون ساخت. این تغییر بنیادین که اهداف و آثار احتمالی آن از آغاز مشخص بود، واکنشهای مختلفی را در میان سیاستمداران برانگیخت و برخی نمایندگان از تریبون مجلس شورای ملّی و برخی سیاستمداران از طریق انتشار نامههای سرگشاده به این مسأله واکنش نشان دادند.
با این حال، دو نامه تاریخی احمد قوام به عنوان یکی از مشهورترین رجال سیاسی آن دوره؛ به دلایلی چون جایگاه خاص سیاسی نویسنده آن و توجه او به تالی فاسدهای این اقدام مجلس مؤسسان از منظر اصول و مبانی حقوق اساسی؛ در میان دیگر واکنشهای صورت گرفته نسبت به اصلاحات مجلس مؤسسان دوم در قانون اساسی از اهمیت بیشتری برخوردار است و شایسته تبیین و بررسی مستقل میباشد.
علیرغم اهمیت نامههای قوام در انتقاد از تشکیل مجلس مؤسسان دوم، تاکنون پژوهشی مستقل در خصوص زمینههای نگارش این دو نامه، محتوای آنها و واکنش رسمی قدرت سیاسی حاکم نسبت به انتشار آنها صورت نگرفته و تنها برخی از روزنامهها و سالنامههای منتشر شده در دوره تشکیل مجلس مؤسسان دوم به انتشار متن این نامهها پرداختهاند و با توجه به انزوای سیاسی قوام در زمان نگارش این دو نامه و فرجام سیاسی تلخ او در تیرماه 1331 ه. ش؛ شاید بتوان غفلت محققان از جایگاه و ارزش خاص این نامهها را تا حد زیادی طبیعی و توجیهپذیر دانست.
با این وجود، به نظر میرسد که پس از گذشت بیش از شش دهه از انتشار این دو نامه و برافتادن حجاب معاصرت و فراهم شدن زمینه دستیابی به قضاوتی منصفانه در خصوص زندگی سیاسی احمد قوام؛ امروزه ضرورت تبیین و بررسی نامهای مهم او در خصوص عملکرد مجلس مؤسسان دوم؛ کاملاً آشکار شده و از این رو مقاله حاضر سعی بر آن دارد تا با توجّه به اهمیت تاریخی و حقوقی این نامهها، با روشی توصیفی تحلیلی و در سه بخش کلّی به تببین زمینههای تاریخی تشکیل مجلس مؤسسان دوم، تصمیمات و اقدامات این مجلس وطرح و بررسی مفاد نامههای احمد قوام به شاه در خصوص تشکیل مجلس مؤسسان دوم و پاسخ شاه به وی بپردازد.
1. پیشینه بازنگری در قانون اساسی مشروطه پیش از تشکیل مجلس مؤسسان دوم
قوه مؤسس اصلی و مرجع تصویب قانون اساسی مشروطه که سرانجام در هشتم دی ماه 1285 ه. ش به امضای مظفرالدین شاه رسید، نمایندگان دوره اول مجلس شورای ملّی بودند. ولی در جریان تدوین و تصویب این سند قانونی مهم، شیوه تجدید نظر و بازنگری در آن پیشبینی نشد. شاید بتوان به وجود آمدن این خلأ حقوقی مهم را تعمدی دانست و این دیدگاه را مطرح نمود که مشروطهخواهان از بیم آنکه مبادا محمدعلیشاه به بهانه بازنگری در قانون اساسی آن را از محتوای اصلی خود تهی نماید، شیوه اصلاح و تجدیدنظر در قانون اساسی را در آن تببین نکردند.
در هرحال، براساس اسناد و مدارک تاریخی امروزه این واقعیت کاملاً روشن شده که عدم پیشبینی تبیین شیوه بازنگری در قانون اساسی مشروطه؛ ناشی از غفلت و عدم اطلاع مشروطه خواهان نسبت به این موضوع مهم نبوده و به دلایلی نامعلوم تدوینکنندگان اصول قانون اساسی در خصوص وارد ساختن اصلی خاص در رابطه با شیوه بازنگری در قانون اساسی به توافق نرسیدهاند.
با این همه؛ عدم پیشبینی شیوه انجام بازنگری در قانون اساسی در متن خود این قانون؛ مانع از اعمال اصلاحاتی مهم در قانون اساسی مشروطه نشد و این اصلاحات در مقاطع مختلفی نسبت به بعضی از اصول قانون اساسی اعمال شد که در این بخش به آنها اشاره میکنیم: - در این بخش مقصود بازنگریهایی است که تا پیش از تشکیل مجلس مؤسسان دوم در سال 1328 هش در قانون اساسی صورت گرفته است و از همین رو چهار تفسیر مهم در خصوص اصول قانون اساسی مشروطه که برخی از جهت اهمیت در سطح بازنگری در آن اصول قرار میگیرند و نیز بازنگریهایی صورت گرفته در سالهای 1336 و 1346 ه. ش در قانون اساسی، در این بخش موضوع بحث قرار نگرفتهاند. در مقام اشارهای اجمالی به این این تفاسیر و بازنگریها باید گفت مجلس شورای ملّی در سالهای 1290، 1310، 1317 و 1331 به ترتیب نسبت به تفسیر اصول - 7 - ، 81 - و - 82، - 37 - و - 5 - قانون اساسی اقدام نمود و دو مجلس مؤسسان نیز در سالهای 1336 و 1346 به ترتیب به اعمال بازنگری در اصول 7 - ،6،5،4 و - 49 و 38 - ، 41 و - 42 پرداختند. -
-1-1بازنگری نخست: مجلس شورای ملّی و تدوین متمم قانون اساسی نخستین و مهمترین بازنگری صورت گرفته در قانون اساسی مشروطه؛ تدوین متمم این قانون به فاصله یک سال پس از تصویب قانون اساسی مشروطه میباشد که گام مهمی در مسیر تتمیم و تکمیل این سند بنیادین بود.
متن اولیه قانون اساسی که شامل 51 اصل بود؛ در خصوص موضوعات محوری و مهمی چون تفکیک قوا، استقلال قوه قصائیه و حقوق و آزادیهای مردم و ضمانت اجرای مصوبات مجلس تا حدودی ساکت بود و از همین رو و پس از رایزنیهای فراوان با محمّدعلیشاه سرانجام وی به تدوین متممی برای قانون اساسی مشروطه رضایت داد و کمیسیونی مرکب از سیّدحسن تقیزاده، سعدالدوله، حاج امینالضرب، مشارالملک و مستشارالدوله در مجلس شورای ملّی مأموریت یافت تا متمم قانون اساسی مشروطه را در چارچوب موضوعاتی چون حقوق ملّت، حقوق و اختیارات نمایندگان مجلس شورای ملّی، حقوق سلطنت، شرایط وزرا و تشکیلات قوه قضائیه تدوین نماید این اصلاحات که در 107 اصل تدوین شده بود؛ علیرغم مخالفتهای اولیه محمّدعلیشاه سرانجام به امضای او رسید و رسمیت یافت.
-1-2 بازنگری دوم: انجمنهای ایالتی و ولایتی و تغییر اصول 4، 5، 6 و 49 قانون اساسی پس از فتح تهران و عزل محمّدعلیشاه از سلطنت، فاتحین تهران مقدمات برگزاری انتخابات دوره دوم مجلس شورای ملّی را فراهم نمودند. با این حال، فراهم نمودن مقدمات برگزاری انتخابات مجلس توأم با مشکلات فراوانی بود و از جمله مهمترین مصادیق این مشکلات میتوان به مخالفتهای فراوانی اشاره کرد که نسبت به کیفیت برگزاری انتخابات مجلس و به ویژه ساختار طبقاتی آن از سوی طبقات مختلف مردم مطرح میشد
در این زمان کمیسیونی از سوی هیأت مدیره موقت مشروطه ایران مأموریت یافت تا قانون جدیدی برای برگزاری انتخابات جدید تدوین نماید. ولی اعضای کمیسیون فوق از همان آغاز دریافتند که با وجود برخی احکام مقرر در تعدادی از اصول قانون اساسی، امکان اعمال اصلاحاتی بنیادین در قانون انتخابات مجلس وجود نخواهد داشت و از همین رو باید به انجام بازنگری در تعدادی از اصول قانون اساسی اقدام نمود.
این کمیسیون تغییراتی در اصول 4، 5، 6 و 49 قانون اساسی اعمال نمود و تصویب این تغییرات را به انجمنهای ایالتی و ولایتی واگذار کرد. این انجمنها نیز حق اظهار نظر در خصوص تغییرات فوق را به انجمن ایالتی آذربایجان واگذار کردند و این انجمن اقدام به تصویب اصلاحات تعیین شده توسط کمیسیون انتخابات کرد.
-1-3 بازنگری سوم: تشکیل مجلس مؤسسان اول و تغییر اصول 36، 37 و 38 قانون اساسی سومین بازنگری در قانون اساسی همزمان با فراهم شدن مقدمات انتقال سلطنت از سلسله قاجار به رضاخان پهلوی صورت گرفت. براساس اصل 36 متمم قانون اساسی، سلطنت در سلسله قاجاریه موروثی بود و اصول 37 و 38 قانون اساسی نیز در رابطه یا شرایط انتخاب ولیعهد و اداره امور کشور توسط نایبالسلطنه - در فرض نرسیدن ولیعهد به سن بیست سال - بود.
