بخشی از مقاله
چکیده
قوانین آزمایشی با دو ویژگی»موقتی بودن« و »ارزیابی در طول اجرا« از سایر قوانین شناخته میشوند. قوانینی پرحجم در نظام تقنینی مشروطه قاجار و پهلوی،که از دو جنبه شکل - فرآیند تصویب یا نحوه قانونگذاری - و محتوا - مطابقت قوانین آزمایشی با فلسفه و خصایص آنها - قابل بررسی هستند. در بعد شکلی، وفق قوانین اساسی مشروطه، قوانین میبایست مصوب مجلسین میبود و شیوه تفویض اختیار قانون گذاری به کمیسیونهای داخلی و به طریق اولی به وزیر عدلیه - بعدها دادگستری - و نخست وزیر، علاوه بر مغایرت با ویژگیهای پارلمان، خلاف صریح قوانین اساسی و نظام نامههای داخلی مجلسین بوده است.
در بعد ماهوی نیز مطالعه قوانین نشان میدهد که اکثریت قریب به اتفاق قوانین آزمایشی مصوب، ارتباطی با چرایی استفاده از این تکنیک تقنینی ندارند و به جای آزمون و خطا و آزمایش در عرصه حقوق، نظر به سرعت قانونگذاری بوده. در خصوص سنجش با خصیصههای قوانین آزمایشی هم، »ارزیابی و ابعاد آن« در این قوانین از حد ذکر صرف، فراتر نرفته و پیرو غیر واقعی بودن آزمایش، ارزیابی هم مغفول بوده و قوانین موقت مصوب به طور آزمایشی، با ثباتی وصف ناشدنی، سالهای سال مجری بوده و هیچ گاه تعیین تکلیف نشدهاند.
مقدمه
قانون از ابتدا در مقام محصول قوه مقننه یا پارلمان، نظر به ایجاد نظم و قاعده در روابط شهروندان با یکدیگر و اجزای دولت از یک طرف و برقراری عدالت شامل دو بال برابری و آزادی از سوی دیگر داشته است. نظم در تقنین تا حد زیادی وابسته به ویژگی ثبات و استمرار قانون است و پایندگی قوانین به شهروندان امکان میدهد تا با پیش بینی شرایط، برای آینده خود برنامهریزی نمایند. اما قانون مانند همه محصولات بشری، همراه با تحولات زمانه و تغییر شرایط سیاسی، اجتماعی و فرهنگی تغییر مییابد. لذا اصلاح قانون از بدیهیات تقنین است و هیچ قانونگذاری در به روزکردن قوانین شک ندارد. پس در تقنین با دو وضعیت توامان مواجهیم: یکی، ویژگی ثبات و دوام و دیگری، تغییر آن با مرور زمان.امّا قوانین آزمایشی که نتیجه آزمون و خطا در عرصه حقوق است، قاعده سنتی امر تقنین را تغییر داده.
قانونگذار در تقنین آزمایشی، ابتدا قانونی را وضع و لازمالاجرا مینماید. سپس آن رادر مدت نسبتاً کوتاهی، ارزیابی کرده و پس از آن، به هنگام اتمام دوره آزمایشی با جمعبندی تمامی مسائل و مصائب اجرای موقتی، تکلیف را معین و حاصل آزمایش را در قانونی غیر موقت ارائه میکند. امری که ویژگی ثبات قوانین را نیز با تردید مواجه میسازد. نوعی تقنین که نظام قانونگذاری ایران از همان اوان مشروطه، به آن روی خوش نشان داد و پایه ای را نهاد تا حدی که تقنین آزمایشی در حال حاضر، بخش قابل توجهی از قانون گذاری را به خود اختصاص داده است اما باوجود اینکه قانونگذاری آزمایشی بعد انقلاب، میراث پارلمان مشروطه است،
به رغم اندک پژوهش ها در باب ابعاد مختلف قانون گذاری آزمایشی این مهم در تقنین مشروطه مغفول مانده و در پژوهش پیش رو، وضع قانون آزمایشی در نظام حقوق اساسی مشروطه، از دو بعد شکلی و ماهوی بررسی شده تا به این پرسش، پاسخ دهیم که :
- اولا تا چه حد، تصویب قوانین آزمایشی در مشروطه قاجار و پهلوی با فرایند تقنین-مذکور در قانون اساسی - زین پس، قوانین عادی - نظام نامههای داخلی مجالس شورای ملی و سنا - - مطابقت داشته؟
- ثانیا قوانین مصوب تا چه حد با فلسفه این نوع تقنین سازگاری داشتهاند؟
نوشتار حاضر در دو بند به این مهم پرداخته است.
اول- تحلیل شکلی: مطابقت قوانین آزمایشی با فرآیند تقنین در حقوق اساسی مشروطه
1 پارلمان در نظام مشروطه سلطنتی
»مبنای ایجاد قوه مقننه در ایران، اندیشهی تشکیل عدالتخانه بود. رهبران مشروطه میخواستند خانهای به وجود آید که در آن نمایندگان مردم گرد آمده و شورکنند و با نظارت بر کارگزاران دولت، نظام سلطنت مطلقه را محدود و مشروط و آن را به سلطنت پارلمانی تبدیل نمایند مجلسی که »مظهر افکار عامه و احتیاجات اهالی مملکت« - از خطابه مظفرالدین شاه به هنگام افتتاح مجلس - باشد.
نهاد پارلمان در ایران با تصویب ق.ا. در 1285ه . ش پا گرفت. مجلس در نظر رهبران مشروطه و تنظیم کنندگان ق.ا. از چنان جایگاهی برخوردار بود که ق.ا. طی 51 اصل و در 5 فصل صرفاً بیان کنندهی »فصل :
1 در تشکیل مجلس. فصل :2 وظایف مجلس و حقوق و حدود آن. فصل :3 در اظهار مطالب به مجلس شورای ملی. فصل :4 عنوان مطالب از طرف مجلس. فصل :5 در شرایط تشکیل مجلس سنا« بود و »بیشتر به نظامنامهی داخلی مجلس شباهت داشت.
از اینرو یک سال بعد، متمم ق.ا. در 1286ه . ش تصویب شد. وفق اصل 6 متمم، قوای مملکت ناشی از ملت بود و به موجب اصل 27 آن؛ قوه ی مقننه، مخصوص به وضع و تهذیب قوانین.
نظام پارلمانی در ایران از ابتدا دو مجلسی بود: 1مجلس شورای ملی با نمایندگانی تماماً انتخابی از طهران و ایالات به مدت 2 سال - اصول 5 و 50 ق.ا. - - از سال 1336 و با بازنگری ق.ا. 4 سال - . 2 مجلس سنا با ترکیبی نیمه انتخابی نیمه انتصابی، - اصل 45 ق.ا. - دوره نمایندگی 6 سال - ماده 29 قانون اجازه اجرای نظامنامه انتخابات مجلس سنا مصوب - .1328/2/14 - از سال 1345، 4 سال - و همچون مجلس شورای ملی، به نمایندگی از طرف همه ملت: »وکلای مجلس شورای ملی و مجلس سنا از طرف تمام ملت وکالت دارند، نه فقط از طرف طبقات مردم یا ایالات و ولایات و بلوکاتی که آنها را انتخاب نمودهاند.« - اصل 30 متمم ق.ا.امّا - مجلس سنا تا سال 1328 تشکیل نشد - رنجبر،1383، 93. - 92 بنابراین از ابتدا تا 1328، نظام پارلمانی ایران علیرغم تصریح ق.ا. به تشکیل مجلس سنا، تک مجلسی و از 1328 تا 1357 که انقلاب اسلامی به پیروزی رسید، دو مجلسی بوده است.
2 قانون گذاری آزمایشی در ایران مشروطه 21 رویه مقنن در مجلسین شورای ملی و سنا
قانونگذاری آزمایشی در هیچ یک از قوانین اساسی مشروطه پیشبینی نشده بود. امّا در عمل از این شیوهی تقنینی به دفعات استفاده شد. نوعی قانونگذاری در قالبی متفاوت با آنچه در ق.ا. و نظامنامههای داخلی پیشبینی شده بود. پارلمان ایران از همان بدو امر، تقنین آزمایشی را در قالب تفویض اختیار پذیرفت و این مهم را آنقدر تکرار نمود که به صورت امری طبیعی و رویهای قانونی درآمد. گام نخست در دومین دورهی مجلس شورای ملی برداشته شد.
قانون اصول تشکیلات عدلیه و محاضر شرعیه و حکام صلحیه« اولین قانونی بود که طی دو قسمت - کتاب اول اصول تشکیلات عدلیه در 263 ماده و کتاب دوم در محاضر شرعیه و حکام اصلحیه در 46 ماده. - و مجموع 309 ماده، نه توسط مجلس شورای ملی و درصحن علنی؛ بلکه از طریق کمیسیون عدلیه در 21 رجب 1329 ه . ق. تصویب شد. بلافاصله پس از آن نیز، سومین قسمت - کتاب - از قانون مذکور تحت عنوان »قوانین موقتی اصول محاکمات حقوقی« به تصویب کمیسیون قوانین عدلیه رسید - مصوب 26 رمضان و 19 ذی القعده 1329 ه . ق. - و از همین قانون بود که برای نخستین بار، وصف »موقتی« در عنوان قانون نیز قرار گرفت.
این رویه در دورهی سوم مجلس شورا نیز ادامه پیدا کرد و »قانون محاکم تجارت« در 62 ماده توسط کمیسیون قوانین عدلیه تصویب شد.
در این میان، آیین دادرسی کیفری نیز موضوع تقنین آزمایشی قرار گرفت و با عنوان »قوانین موقتی محاکمات جرایی« تصویب شد. - مصوب 9رمضان 1330 ه . ق. - قانونی که از سه مورد گذشته، نحوه تصویب عجیبتری داشت. خوشبختانه فرآیند تصویب این قانون که در فترت میان مجلس دوم و سوم وضع شده، در انتهای خود قانون در روزنامه رسمی مضبوط است:
»قانون محاکمات جزایی... در کمیسیون قوانین عدلیه مجلس شورای ملی، شور اول آن به اتمام رسیده و شور ثانی آن نیز تا ماده 170 تمام شده بود که در این وقت، مجلس منفصل گردیده و قانون مزبور ناتمام ماند. نظر به اهمیت ... قانون مزبور ... تقاضا شد به معاونت و مشاورت حضرتین ... شور دوم را به انجام برسانیم که از طرف هیأت جلیله وزرا موقتاً به موقع اجرا گذاشته شود تا پس از افتتاح مجلس ... و تحصیل نظریات نمایندگان ملت، از آن مقام منیع گذشته، قانونیت کامله حاصل کند..
همانطور که ملاحظه میشود، چهارمین مصوبه آزمایشی که البته هنوز با عنوان موقتی خوانده میشود توسط کمیسیون عدلیه، نیم در داخل مجلس و نیم دیگر در زمان فترت در منزل یکی از اعضاء تصویب شده و در نهایت به عنوان یک تصویبنامه دولتی در زمان رئیسالوزایی نجفقلی بختیاری - صمصام السلطنه - وارد نظام حقوقی ایران شده است. این قانون، فارغ از دوپاره بودن تصویب، از بعدی دیگر نیز منحصر بفرد است. چه اینکه این مصوبهی قوه مجریه در طول 70سال و تا پایان حکومت پهلوی بارها توسط مجلس مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفت؛ امّا هیچ گاه در صحن علنی مطرح و تصویب نهایی نشد. امری که موجب شده تا برخی، تغییر مجلس در متنی که خود واضع ابتدایی آن نبوده را نوعی تصویب ضمنی تلقی نمایند
از 1300ه . ش، رویه تصویب قوانین آزمایشی در کمیسیون عدلیه، صورتی رسمیتر یافت و مقنن ایرانی، دست کم به جای اصلاح نظامنامه داخلی مجلس شورا، از طریق تصویب قانونی جداگانه، رویه خود را عینیت بخشید. متن اولین قانونی که بدین صورت و با عنوان »قانون اجازه اجرای قوانین مصوبه کمیسیون پارلمانی عدلیه به طور موقت« تصویب شد و تا سالها ادامه پیدا کرد، - این مهم تا واپسین سالهای رژیم گذشته ادامه داشت.
به عنوان مثال : »قانون اجازه اصلاح پارهای از مواد قانون دادرسی و کیفر ارتش و نسخ بعضی از مواد قانون مذکور و عناوین و مواد قانون مجازات عمومی« مصوب 1354/2/28 که وفق آن به دولت اجازه داده شد تا لایحه اصلاح مذکور را بعد از تصویب کمیسیونهای دادگستری مجلسین اجرا کند و پس از دو سال از تاریخ تصویب، لایحه نهایی را تقدیم نماید - بدین قرار بود:
»ماده 1 به وزیر عدلیه اجازه داده میشود که کلیه قوانین را که به مجلس شورای ملی پیشنهاد مینماید، بعد از تصویب کمیسیون عدلیه ... موقتاً به موقع اجرا گذارده و پساز آزمایش آنها در عمل و تکمیل نواقص، ثانیاً برای تصویب به مجلس شورا پیشنهاد نماید.
ماده 2 این اجازه شامل قانونی است که از تاریخ تصویب این لایحه تا شش ماه از طرف وزیر عدلیه به مجلس پیشنهاد میشود
