بخشی از مقاله
چکیده:
پس از پیروزی انقلاب مشروطیت، ایران صاحب قانون اساسی گردید و تا حدی مردم از حقوق و آزادیهایی برخوردار گردیدند. در کشوری که هیچ سابقه ای از حقوق مردم و دموکراسی نداشت، بحث از تشکیل مجلس شورای ملی، اعطای اختیار به مردم جهت انتخاب نمایندگان خود امر بدیعی بود که موجب گردید تا افرادی که خواهان اعطای حقوق و آزادی های بنیادین به مردم بودند، به تدریج درصدد به رسمیت شناختن حقوق مذکور باشند. در این اوضاع و احوال قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی و سپس قانون بلدیه 1286 به تصویب میرسند . قوانین مذکور تلاش نمودند تا با اعطای اختیار به مردم جهت انتخاب نمایندگان، برای مردمی که هیچ بویی از آزادی و انتخاب به مشامشان نرسیده بود، حق تعیین سرنوشت قائل شوند. قوانینی که تولد نهادی مالی و گرداننده شهر را اعلام میکرد و مدیران آن - اعضای انجمن بلدیه و رئیس بلدیه - را معیّن میکرد. اگر چه که این قانون هرگز نتوانست به اجرا برسد اما نقطه آغاز تحولات بزرگی درعرصه اداره شهرها گردید. در این مقاله توصیفی سعی بر آن شده است تا با ارائه اسناد تاریخی اوضاع و احوال اداره شهرها در دوره انقلاب مشروطیت به تصویر کشیده شود.
کلید واژگان: اداره شهرها، عصر مشروطیت، قانون اساسی مشروطه.
1 مقدمه:
در تاریخ مکتوب ایران نظامهای حاکم اغلب به شیوههای بهرهکشی و بهرهبرداری پدرسالارانه و عشیرهای متکی بودهاند. در چنین نظامی نه تنها مردم در اداره امور شهر و کشور خود نقشی نداشتهاند بلکه زندگیشان نیز به راحتی در معرض خطر قرار داشت. اگرچه در لابلای اوراق تاریخ در پارهای از مواقع تاثیر قشرها و اصنافی از مردم مشاهده میگردد اما این اثر بیشتر غیرفعال و کوتاه مدت بوده است. در اکثر شهرها و روستاهای ایران مردم از حقوق و آزادیهای لازم در امر مربوط به شهر و روستای خود بیبهره بودند. شهرها تحت نظر حاکم و مقاماتی اداره میشدند که اغلب از سوی حکومت مرکزی منصوب میشدند و حاکمان منصوب از سوی مرکز حتی اگر از بین افراد همان شهر هم بودند بیش از آن که در پی تامین منافع مردم باشند سعی میکردند وفاداری و اخلاص خود را به پادشاه و دیوانیان ثابت کنند و کمتر از حقوق پایمال شده مردم به طور جدی حمایت میکردند.
در واقع اینگونه حاکمان از میان قشر خاصی از افراد همان محل و از سوی حکومت مرکزی منصوب می شدند و واسطهای بین حکومت و مردم بودند که برای سهولت اداره و چپاول آنها اقداماتی انجام میدادند. این اوضاع در طول تاریخ این سرزمین همواره وجود داشته است و به تناسب شاه و رفتار او مردم از حقوقی در حوزه امور اولیه خود مانند حق بررخورداری از نظم و امنیت در شهرها، عدالت اجتماعی، بهداشت، آموزش ...برخوردار میشدند. میتوان ادعا نمود تا قبل از وقوع انقلاب مشروطیت نحوه اداره کشور به شکل خودکامه و تحت اراده مطلق سلطان بود. بنابراین پادشاه فعال مایشاء بود و هر فرمانی که از مرکز صادر میشد، در تمام شئون کشور ساری و جاری بود. تا اینکه انقلاب مشروطیت این طلسم را شکست و آغازگر مرحله نوینی گردید که مردم به تدریج حقوق بنیادین از دست رفته خود را بازیافته و توانستند در امور مربوط به خود هر چند به صورت ضعیف و ابتدایی تصمیمگیری نمایند.
این مهم با تدوین اولین قانون اساسی، تاسیس نخستین مجلس شورای ملی و سپس با تدوین قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی و تصویب قانون بلدیه سال 1286 عملی گردید. میتوان این طور گفت که تا قبل از پیروزی انقلاب مشروطیت مردم هیچ نقشی در اداره جامعه نداشتند. آزادیخواهان و طرفداران مردمسالاری و آنان که مردم را در تعیین سرنوشت خود دخیل میدیدند، با هزاران رنج و زحمت توانستند از حقوق از دست رفته ملت دفاع نمایند. با پیروزی انقلاب مشروطیت مردم به تدریج خود را صاحب حق دیدند و به سرعت خود جهت دستیابی به اولین قانون اساسی و پارلمان افزودند. پس از آن نیز جهت دخالت خود در اداره امور نمایندگانی تعیین کرده و به مجلس شورای ملی فرستادند. قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی نیز در جهت تحقق همین اهداف بود. پس از این قانون، اولین اقدام جهت تاسیس یک نهاد رسمی برای مدیریت شهری تصویب قانون بلدیه است. - کاظمیان و رضوانی،. - 33 :1382
2 اداره شهرها در عصر مشروطه
پیشینه نهادهای رسمی برای اداره امور شهر به چند دهه پیش از مشروطیت 1285 - خورشیدی برابر با 1906 میلادی - به دوران سلطنت ناصرالدین شاه قاجار باز میگردد. در این سالها الگوبرداری از قوانین کشورهایی چون فرانسه و بلژیک و توجه روشنفکران و تحصیلکردگان سیاسی آن زمان به نظامهای اروپایی و نیز خواستههای مردمی برای انجام تغییرات و تحولات اساسی در نظام سیاسی و اداری کشور، الزام دولت به انجام خواستهها و نیازمندیهای عمومی و نیز رساندن ایران به سطح کشورهای اروپایی از اهم دلایلی بود که سبب شد تا مدیریت شهری کشور مورد تجدید نظر قرار گیرد چرا که در تشکیلات سنتی جایی برای مشارکت مردم نبود - طاهری، . - 132 :1370 در آن دوران برای نخستین بار سازمانی رسمی با عنوان »احتسابیه« بهظاهر تحت تأثیر مشاهدات نخستین سفر اروپایی ناصرالدینشاه که در سال 1290 هجری قمری انجام گرفت، تشکیل شد.
شاه شخصی به نام میزرا عباسخان مهندسباشی را که تحصیلکرده فرانسه بود، به ریاست اداره جدید احتسابیه منصوب کرد. وظیفه عمده این نهاد، سامان دادن به امور صنفها، رسیدگی به امور عمومی شهر و نظارت بر حسن رفتار شهروندان و تابعیت از حکام محلی از طریق این تشکیلات یعنی احتسابیه بود. در احتسابیه، اداره امور روزمره و اجرایی شهر از سوی حاکم به عهده کلانتر که در واقع مدیر احتسابیه بود، سپرده می شد تا در چهارچوب این تشکیلات به هدایت و سازماندهی امور اجرایی شهر بپردازد. احتسابیه در تهران دارای دو شعبه »احتساب « و »تنظیف « بود. هریک از این ادارهها عدهای مأمور و فراش در اختیار داشتند. پس از زمانی یک اداره دیگر به نام اداره »روشنایی« نیز ضمیمه اداره تنظیف شد.
شعبه نظافت نیز عدهای »سقا« برای آبپاشی و در حدود 100 رأس الاغ و قاطر برای خاکروبهکشی در اختیار داشت که در مواقع ضروری، خیابانهای پیرامون عمارت سلطنتی را با مشک، آبپاشی کرده و زبالههای حرمخانه و ادارههای دولتی را بهوسیله این الاغها به خارج شهر میبردند.احتسابیه تشکیلاتی کاملاً حکومتی محسوب میشد و منابع مالی خود را از دولت دریافت میکرد، ازاینرو در اداره آن، منابع محلی یعنی عوارضی که هر شهروند برای تأمین هزینههای اداره امور باید بپردازد، جایی نداشت. مقامات احتسابیه نیز از ناحیه شاه منصوب میشدند و تابع او بودند. در نتیجه مدیریت شهری از ویژگیهای انتخابی بودن مدیریت محلی و عدم تمرکز و اتکای آن به آرای مردم بیبهره بود.
احتسابیه در سالهای بعد در تشکیلات جدید »پلیس« ادغام شد و مدیریت محلی با قدرت انتظامی پیوند خورد و »اداره جلیله پلیس دارالخلافه و احتسابیه« تشکیل شد. در سفر دوم ناصرالدینشاه به فرنگ در سال 1295 هجری قمری، شاه در کشور اتریش با »کنت دومونت فرت « آشنا شد و او را برای تأسیس پلیس دارالخلافه استخدام کرد.کنت، وقتی وارد تهران شد، دو نفر معاون و یک مترجم برای کارهای ابتدایی خود انتخاب نمود. کنت پس از بررسیهای ضروری در گزارشی که به ناصرالدینشاه داد، پیشنهاد کرد که میتوان ابتدا با 400 نفر پلیس پیاده و 60 نفر پلیس سواره، امنیت تهران را تأمین کرد. پس از تدارک و آمادهسازی کار در روز شانزدهم ذیقعده سال 1295 هجری قمری، نخستین تابلوی نظمیه تهران بر سر در ساختمانی در ضلع غربی میدان توپخانه نصب شد.
بر تابلوی مزبور این عبارت خوانده میشد: »اداره جلیله پلیس دارالخلافه و احتسابیه.«پلیس علاوه بر پیشگیری از جرم و جنایت ، وظایف دیگری نیز بر عهده داشت، از جمله کمک رسانی هنگام سانحه، منع و تنبیه الواطی، مستی، قمار و فحشا و همچنین رسیدگی به نظافت شهر. پلیس وظیفه داشت راهآبهای شهر را سرپرستی کند تا از آلودگی محفوظ بماند. قوانینی هم برای عبور و مرور وجود داشت. در وهله نخست، کودکان از انداختن سنگ یا چیز دیگری به تراموا یا دشنام دادن به مسافران قدغن شدند. دوم به چارواداران دستور داده شد که چهارپایان خود را به جای اینکه گلهوار رها کنند، در یک خط به دنبال هم حرکت دهند. برای عبور پیادگان به دکاکین دستور داده شد که بساط خود را از رهگذر پیادگان فراببرند.
به پیلهوران یا فروشندگان دورهگرد نیز دستور داده شد که از فروش کالا در بازار خودداری کنند، زیرا مانع عبور و مرور میشوند - فلور، . - 95 :1366 پلیس هنگام بروز نزاع و زدوخورد که زیاد بود و بیشتر اوقات در کوچه و خیابان روی میداد، طرفین دعوا را صلح میداد. این نقش پلیس بسیار قابل توجه و مؤثربود - اتحادیه، . - 76 :1376روش مدرن اداره شهرها به معنی سازمانی با پشتوانه قانونی و حقوقی و بهرهمندی از عناصر دموکراتیک با تشکیل نخستین تشکیلات قانونگذاری ایران یعنی » مجلس شورای ملی« همزمان است. تا پیش از فرمان مشروطیت، قانون بهعنوان »قاعده رفتاری که بهوسیله مرجعی سیاسی برقرار شده و بهوسیله قدرت دولت حمایت میشود« - گیدنز، - 803 :1374 در نظام سیاسی و اداری ایران وجود نداشت.
آنچه در این نظام اهمیت داشت، فرمانهای صادره از سوی شاه بود که همگان موظف به انجام آن بودند. »وجود قانون... مستلزم برپایی یک دستگاه تخصصی است که آن را تهیه و تنظیم کند« - لوی برول، . - 60 :1370 تا زمانی که مجلس شورای ملی تشکیل نشده بود، جامعه ایران، دستگاه تخصصی قانونگذاری نداشت. اهمیت قانون در این است که مانع از تصمیمگیریهای خودسرانه شده و همگان بهویژه »مقامات اداری مکلفاند در تصمیماتی که میگیرند و اعمالی که انجام میدهند - این تصمیمات و اعمال خواه ناظر به شخص یا اشخاص معین باشد، مانند تصمیمات انفرادی و احکام و غیره و خواه ناظر به عموم باشد، مانند آییننامهها و بخشنامههای اداری - قوانین و مقررات را رعایت کنند« - طباطبایی مؤتمنی، . - 425 :1373 به این ترتیب پذیرش قانون بهعنوان
