بخشی از مقاله
چکیده
یکی از عناصر دولت مردم سالار و قانونمدار، پذیرش اصل عدم تمرکز محلی و واگذاری ادارهی امور محلی به نهادها و مقامات منتخب مردم محل از قبیل شوراهای محلی، شهرداری یا دهیاری میباشد. پس از پیروزی جنبش مشروطه در قانون اساسی مشروطه، به این اصل اشاره نشده بود ولی پس از اعتراض مشروطه خواهان، متمم قانون اساسی مشروطه به تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی و وظایف، اختیارات و محدودیتهای آنها به طور کلی اشاره کرد. برای اجرای اصول مربوط در این قانون نیز قوانینی عادی توسط مجلس شورای ملی در سالهای 1286، 1349 و 1355 تصویب گردید. جایگاه این انجمنها در متمم قانون اساسی و قوانین عادی چیست و اختیارات و محدودیتهای آنها کدامند؟ جایگاه این انجمنها در قوانین عادی تصویبی تا چه اندازه با وضعیت آنها در قانون اساسی مطابقت دارد؟ با بررسی قوانین عادی، مشخص گردید که جایگاه و اختیارات این انجمنها در قیاس با قانون اساسی تنزل یافته و ملاًع نیز این انجمنها در دوران مشروطه تشکیل نشدند.
واژگان کلیدی:واحدهای تقسیمات کشوری، انجمنهای ایالتی و ولایتی یا استان و شهرستان، وظایف و اختیارات انجمنها، محدودیتهای انجمنها، نظارت بر انجمنها توسط دولت مرکزی.
مقدمه
یکی از علل پیدایش جنبش مشروطه در سال 1285، محدود کردن قدرت دولت از راه پیشبینی اصل تفکیک قوا، ایجاد عدالتخانه، شناسایی حقوق و آزادیهایی برای مردم از جمله تمرکززدایی محلی و سپردن امور محلی به مقامات منتخب مردم محل بود. پس از پیروزی این جنبش در قانون اساسی مشروطه، انجمنهای ایالتی و ولایتی ذکر نشده بود و پس از اعتراض مشروطه خواهان، برای نخستین بار، اصلهای 29 و 90-93 متمم قانون اساسی مشروطیت با اقتباس از کشورهای دیگر بویژه فرانسه به تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی اشاره میکنند. اصلهای 90 و 91 به تشکیل این انجمنها و انتخاب اعضای آنها به طور مستقیم توسط مردم در ایالات و ولایات میپردازند.
در دوران مشروطه نیز به موجب قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی مصوب سال 1286 و قانون انجمنهای شهرستان و استان مصوب سالهای 1349 و 1355 به تشکیل این انجمنها، انتخابات، وظایف، اختیارات، محدودیتها و نظارت بر آنها اشاره شد که با جایگاه اصلی این انجمنها در متمم قانون اساسی مشروطه فاصله داشت. در عمل نیز این انجمنها تنها در ابتدای دورهی مشروطه در برخی از ایالتها و ولایتها تشکیل گردید.ما در این مقاله با روش تحقیق توصیفی و تحلیلی و روش گردآوری اطلاعات کتابخانهای به بررسی واحدهای تقسیمات کشوری و جایگاه، وظایف، اختیارات، محدودیتها و نظارت بر انجمنهای ایالتی و ولایتی یا استان و شهرستان، در قانون اساسی و قوانین عادی دورهی مشروطه و علل عدم تشکیل آنها در این دوران میپردازیم.
متاسفانه درباره این موضوع به رغم اهمیت و ضرورت انجام آن، تاکنون تحقیق جامع حقوقی صورت نگرفته و به ریشههای قانونی و عملی شوراهای محلی کنونی که از سال 1377 در سراسر کشور تشکیل شده و در حال فعالیت میباشند.ما در این مقاله به منظور بررسی موضوع، مطالب را در چهار گفتار واحدهای تقسیمات کشوری و سازمانها و مقامات اداری قدرت مرکزی در محل در دوران مشروطه - گفتار نخست - ، جایگاه انجمنهای ایالتی و ولایتی یا استان و شهرستان، انتخابات، شمار اعضا و دورهی فعالیت - گفتار دوم - ، وظایف و اختیارات - گفتار دوم - و محدودیتهای این انجمنها و نظارت بر آنها - گفتار چهارم - دسته بندی مینماییم.
گفتار نخست- واحدهای تقسیمات کشوری و سازمانها و مقامات اداری قدرت مرکزی در محل
در دوران مشروطه سازمانهای اداری قدرت مرکزی در محل در چهارچوب و قلمرو تقسیمات کشوری فعالیت مینمایند. در ایران باستان از جمله در دوران هخامنشیان، کشور ایران به ساتراپهای گوناگون تقسیم شده و دولت مرکزی با پذیرش عدم تراکم، برای ادارهی امور محلی ساتراپ منصوب میکرد. در اواخر دورهی فتحعلی شاه قاجار از لحاظ تقسیمات کشوری، ایران به چهار ایالت - استان - آذربایجان، خراسان، فارس و کرمان و سی ولایت - شهرستان - تقسیم میشد. در رأس هر ایالت یک والی - فرمانفرما و بعد استاندار - و در رأس هر ولایت یک حاکم - فرماندار - قرار داشت. والیان مهمترین ایالتها و ولایتها را خود شاه بر میگزید که به طور معمول، فرزندان شاه یا خویشاوندان نزدیک او بودند.
در عمل، ادارهی امور دولت مرکزی در اختیار شاه بود و در ایالات و ولایات، والیان و حاکمان استقلال داشته و به ادارهی امور حوزه مربوط میپرداختند.پس از تصویب قانون اساسی، برای ادارهی امور استانها و شهرستانها و تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی قوانینی در همان دورهی نخست مجلس شورای ملی به تصویب رسید که عبارت بودند از: قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی مصوب ربیع الثانی سال 1325 قمری - 1286/3/1 - ، قانون بلدیه مصوب 20 ربیع الثانی سال 1325 قمری - خرداد ماه سال 1286 خورشیدی - و قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام در 14 ذیقعده سال 1325 قمری . - 1286/9/27 - نخستین قانون مربوط به تقسیمات کشوری، قانون اخیر بود که در آن، کشور ایران بجز پایتخت به چهار ایالت آذربایجان، خراسان، فارس، کرمان و بلوچستان تقسیم گردید.
ایالت بخشی از مملکت و به عنوان حاکم نشین مستقل و دارای دارای حکومت مرکزی و ولایات حاکم نشین جزء بود. ولایت بخشی از مملکت و دارای یک شهر حاکم نشین و توابع بود اعم از آن که حکومت آن مستقیماً مربوط به پایتخت یا تابع مرکز ایالت باشد. ولایاتی که جزء چهار ایالت بالا نبودند مستیماًق به مرکز ارتباط داشتند مانند ولایت گیلان. هر ایالت به چند ولایت، هر ولایت به چند بلوک و هر بلوک به چند ناحیه و قصبه تقسیم میشد.نمایندهی دولت در ولایت، حاکم یا حکمران بود که در ایالت به پیشنهاد والی و تأیید وزیر داخله یا کشور و در ولایتهای مستقل به پیشنهاد وزیر و به موجب فرمان شاه نصب و برکنار میشد.ادارهی هر بلوک با نایب الحکومه بود که به پیشنهاد حاکم از سوی وزیر داخله یا والی نصب میگردید.
مأمور ادارهی نواحی یا ضابط به پیشنهاد نایب الحکومه و حکم حاکم ولایت منصوب میشد. - سنجابی کریم، حقوق اداری، بی جا، بی نا، چاپخانه زهره، 1342، ص - .74سپس قانون تقسیمات کشوری و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب 16 آبان 1316، قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام سال 1325 را لغو و کشور را به 10 استان و 24 شهرستان تقسیم کرد. هر شهرستان به چند بخش، هر بخش به چند دهستان و هر دهستان به چند قصبه و ده تقسیم شد. فهرست تقسیمات کشوری در سال 1345 به 13 استان، 8 فرمانداری کل، 145 فرمانداری و 453 بخشداری تغییر یافت و در آخرین تقسیمات نیزفرمانداریهای کل به استانداری تبدیل گردید. - انصاری ولی ا...، کلیات حقوق اداری، تهران، میزان، 1374، ص - .197
دربارهی شهرداری از ابتدای مشروطیت، قوانین و مقررات متعددی وضع شده است که عبارتند از: قانون بلدیه مصوب 20 ربیع الثانی سال 1325 قمری - خرداد ماه سال 1286 خورشیدی - ، قانون بلدیه مصوب 30 اردیبهشت سال 1309 - که قانون بلدیه سال 1286 را لغو کرد - ، قانون شهرداری مصوب سال 1331، قانون شهرداریها مصوب 11 تیر 1334 و قانون اصلاحی آن در بهمن ماه 1345 و آیین نامهی تأسیس شهرداری مصوب سال 1346 که اکنون قانون سال 1334 با اصلاحات بعدی آن در سالهای 1354، 1359 و... آن مجرا میباشد.پس از انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری را در تاریخ 15 تیر 1362 به تصویب رساند.
به موجب مادهی 1 قانون اخیر، عناصر تقسیمات کشوری عبارتند از: روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان.به موجب مادهی 3 متمم قانون اساسی مشروطه، تغییر حدود ایالات و ولایات و بلوکات آن از راه تصویب قانون توسط مجلس امکانپذیر بود: »حدود مملکت ایران و ایالات و ولایات و بلوکات آن تغییر پذیر نیست مگر به موجب قانون.« ولی مطابق قانون تقسیمات کشوری سال 1362، هر گونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و یا تغییر مرکزیت و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری بجز استان به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران است. ایجاد استان با تصویب مجلس شورای اسلامی میباشد. - مادهی . - 13
گفتار دوم- جایگاه انجمنهای ایالتی و ولایتی یا استان و شهرستان، انتخابات، شمار اعضا و دورهی فعالیت آنها
به دلیل ستمهای دستگاه استبدادی پیش از مشروطیت، یکی از خواستههای اصلی مشروطه خواهان، تأسیس انجمنهای ایالتی و ولایتی بود. مشروطه خواهان بدین وسیله میخواستند از اقتدارات قدرت مرکزی کاسته و دست حکام مرکزی را از مداخله در امور محلی کوتاه کنند. - ابوالحمد 1353، - 17 البته پیش از تصویب قانون اساسی و تصویب قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی، شهرهای بزرگ ایران مانند تهران، تبریز، مشهد، شیراز و رشت دارای انجمنهای محلی بودند که بیشتر جنبهی دینی، ادبی و فرهنگی داشته و به ندرت، سیاسی بودند.. - آدمیت، 1340، - 339
الف- قانون اساسی مشروطه
در کشور ما در قانون اساسی مشروطیت، انجمنهای ایالتی و ولایتی ذکر نشده بود و پس از اعتراض مشروطه خواهان، برای نخستین بار، اصلهای 29 و 90-93 متمم قانون اساسی مشروطیت با اقتباس از کشورهای دیگر بویژه فرانسه به تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی اشاره میکنند.اصلهای 90 و 91 به تشکیل این انجمنها و انتخاب اعضای آنها به طور مستقیم توسط مردم در ایالات و ولایات اشاره میکند. اصل 90 مقرر میدارد: »در تمام ممالک محروسه انجمنهای ایالتی و ولایتی به موجب نظامنامه مخصوص آن مرتب میشود و قوانین اساسیه آن انجمنها از این قرار است.« اصل 91 نیز میگوید: »اعضای انجمنهای ایالتی و ولایتی بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب میشوند مطابق نظامنامه انجمنهای ایالتی و ولایتی.«اصلهای 29 و 92 قانون اساسی به جایگاه و اختیارات این انجمنها به صورت کلی میپردازند و تفصیل و جزییات این امر را به تصویب قانون توسط مجلس شورای ملی حواله میدهند. اصل 29 اشعار میدارد: »منافع مخصوصه هر ایالت و ولایت و بلوک با تصویب انجمنهای ایالتی و ولایتی به موجب قوانین مخصوص آن مرتب و تسویه میشود.«
