بخشی از مقاله
چکیده
در مقاله حاضر با توجه به اهمیت روزافزون منابع آب شیرین در جهان، سهیم بودن بسیاری از کشورها در این منابع و ارزش انکارناپذیر آن ها، به بررسی رویکردهای نظری کشورها در بهره برداری غیرکشتیرانی از منابع آبی مشترک و بحران آفرینی اغلب این رویکردها پرداخته شده است. پرسش اصلی آن است که کدامین رویکرد با توجه به رویه کشورها، آرای محاکم بینالمللی و کنوانسیون سازمان ملل متحد با عنوان » حقوق بهره برداری های غیرکشتیرانی از آبراه های بینالمللی1997 - « نیویورک - و کنوانسیون »بهرهبرداری و حفاظت از آبراهههای مرزی و دریاچههای بینالمللی992 - « هلسینکی - میتواند برای حل بحرانمنابع آّب به کار گرفته شود؟
واکاوی چهار رویکرد نظری حاکمیت سرزمینی مطلق، تمامیت سرزمینی مطلق، مالکیت جمعی و حاکمیت سرزمینی محدود با تفوق نظریه حاکمیت سرزمینی محدود نشان میدهد، پیروی از هنجارهای جهانی برای حل بحران و بهرهبرداری بهینه از منابع آبی مشترک اعم از رودخانه های مرزی و مشترک، دریاچه ها و آب های زیرزمینی کشورها ضروری است. این مطالعه نشان میدهد اتخاذ رویکرد نظری حاکمیت محدود در رویه کشورها در عرصه منابع آبی بین المللی در شکل گیری اصول بنیادین »استفاده منصفانه و معقول«، »منع ایراد ضرر مهم« به دیگر دولت سهیم در آبراههای بینالمللی نقش اساسی دارد.
واژههای کلیدی:مدیریت بحران آب، منابع آبی مشترک، حاکمیت محدود، تمامیت سرزمینی.
-1 مقدمه
منابع آب شیرین به عنوان یکی از ارزشمندترین سرمایه های طبیعی در اختیار ملت ها قرار دارند تا از آن برای توسعه همه جانبه استفاده بهینه نمایند. منابع آبی مشترک اعم از رودها، دریاچه ها و منابع آب زیرزمینی یکی از مهم ترین مسائل در روابط میان کشورهاست که میتواند به بستری برای همکاریهای مشترک یا محملی برای نزاع و درگیری بدل گردد.از میانه قرن هفدهم میلادی، شکل گیری دولت های ملی موجب شد مرزهای سیاسی و انحصار سرزمینی حاکم بر جغرافیا شوند؛ اما بتدریج در قرن بیستم میلادی، استفاده های متعارض از منابع آبی مشترک بینالمللی بین دولت های بالادست و پایین دست در برخی مناطق بحران آفرین شد. این تعارضات در کنار تغییرات اقلیم در قرن اخیر عمومیت یافت و کشورها در پی تضمین منابع آبی در دسترس بهواسطه اعمال کنترل بر زیرساختهای نهادی و فیزیکی هستند. وابستگی کشورهای سهیم در منابع آبی مشترک به یکدیگر به این مسئله اشاره دارد که در قبال استفاده های متعارض از رودخانههای مشترک آسیب پذیر میشوند.
آسیبپذیری مداوم، همان گونه که در ظهور حاکمیت انتظار میرود، نشانگر وجوب همکاری بینالمللی است. [1]در حال حاضر افزون بر 300 قرارداد در این خصوص بین کشورهای مختلف منعقد شده است و کشورها تلاش میکنند اختلافات خود را بر سر منابع آبی مشترک با پرهیز از درگیری نظامی و توافق در نحوه بهرهبرداری بطور مسالمت آمیز حل و فصل نمایند. با در نظر گرفتن کشورهایی که شداًی متکی به آب های ورودی و رودخانه های مرزی و مشترک هستند، مدیریت منابع و مصارف آب در حوزه های هیدروگرافی بین المللی مدتهای مدیدی است که از بحران رنج می برد . بحرانی که به دلایل خاستگاه های نظری و مواضع حاکمیتی متفاوت در تعیین رویههای بهره برداری کشورها پیچیده تر شده است. در ادامه مقاله، به رویکردهای نظری مبانی رفتاری کشورها پرداخته و در نهایت رویکرد نظری غالب و اصول بنیادین حاکم بر حقوق منابع آبی مشترک شناسایی میشود.
-2 رویکردهای نظری و مدیریت بحران آب
آب منبعی عمومی است که تحت اختیار یا کنترل دولت است. درعین حال، افراد، ارگانها و شرکتها همیشه از آب برای آبیاری، کشتیرانی، ماهیگیری، تفریح و دیگر مقاصد استفاده میکنند. هنگامی که فعالیت های آن ها از مرزهای ملی عبور میکند، حقوق آب های بین المللی، روابط پیچیده بین این نهادهای عمومی و خصوصی را مخاطب قرار میدهد. [2]حاکمیت، آموزهای بنیادین در هدایت سیاست خارجی و سیاست بینالملل است که براساس آن همکاریها یا تعارضات در عرصه بینالمللی ایجاد میگردند. ورود به ترتیبات بینالمللی جلوهای از حاکمیت کشورها است. حقوق بینالملل سنتی بر مبنای مجموعه قواعدی استوار بود که از حاکمیت ملی کشورها و برابری رسمی آنها دفاع میکرد. در بند یک ماده دو منشور ملل متحد برابری مطلق کشورها ذکر شده است. [3] این برابری در هنگام بهرهبرداری از منابع آبی مشترک با تأثیرپذیری از جغرافیا و تاریخ مخدوش میگردد.بیاعتنایی دولتها به حقوق حاکم بر بهره برداری از منابع آب مشترک بینالمللی، به طور چشمگیری در افزایش تنش و تضاد بین کشورهای ساحلی یک رودخانه مشترک بین المللی مؤثر است. بخشی از این تضادها ناشی از مبانی نظری دولتهاست که در رویه آنها جلوهگر میشود.
-2-1 رویکرد نظری حاکمیت سرزمینی مطلق
این رویکرد، از حمایت دولتهای بالادست برخوردار است. بر این اساس، آب، منبعی طبیعی همچون نفت تلقی میشود که دولت ها در چگونگی و میزان بهرهبرداری از آن اختیار تام دارند. بخشی از رود بینالمللی که در سرزمین دولتی جریان دارد، همانند آبهای ملی بوده و آن دولت میتواند جریان آزادانه آب را قطع کرده و به هر روشی که صلاح بداند در آن دخل و تصرف نماید. [4] از ترکیه و افغانستان میتوان به عنوان کشورهایی نام برد که از این رویکرد حمایت میکنند.سابقه رویکرد حاکمیت سرزمینی مطلق به اظهارات جانسون هارمون، دادستان کل ایالات متحده در 12 دسامبر 1895 در حل اختلاف بر سر استفاده از آبهای رود ریوگراند بین ایالات متحده و مکزیک باز میگردد. مطابق این نظریه که بر مبنای مفهوم سنتی و مطلق گرایانه حاکمیت سرزمینی بنا نهاده شده است، هر دولت صرف نظر از پیامدهای اقداماتش برای دیگر دولتهای ذیربط، حاکمیت مطلق و نامحدود بر آبهای موجود در قلمروش اعمال میکند [5]
در حاکمیت مطلق یا دکترین هارمون، دولت بالادست رودخانه ادعا می نماید که چون دولت حاکمیت مطلق و همه جانبه بر قلمرو خویش دارد، لذا بر آن قسمت از رودخانه که در قلمرووی میباشد نیز حاکمیت مطلق داشته و در نتیجه هرگونه که بخواهد بهرهبرداری میکند. [6]برخی دولتهای بالا دست نظیر شیلی برای رودخانه ریومری، هند برای رودخانه هندوس، اتیوپی برای رودخانه نیل بر این نظریه تاکید خاصی داشته اند بدون آنکه بتوانند بدان ارجحیت بخشند. اتخاذ دیدگاههای مغایر با این دکترین در برخی از معاهدات بینالمللی دیده میشود. از جمله ماده دو قرارداد میان سوئد و نروژ در 26 اکتبر [7]1905 ، و قرارداد مودت ایران و شوروی در 26 می [8] 1931 از این نوع هستند. ایالات متحده نیز دفاع از این نظریه را هنگامی که ازسوی دولت کانادا در برابر این کشور بکار گرفته شد، کنار گذاشت.
-2-2 رویکرد نظری تمامیت سرزمینی مطلق
این رویکرد، حمایت دولتهای پایین دست را با خود دارد و در مقابل نظریه حاکمیت مطلق سرزمینی قرار میگیرد. دولتهای پایین دست محق هستند که از دولتهای بالا دست همان مقدار آب را مطالبه نمایند که جریان طبیعی رودخانه است. [9] ماکس هوبر - Max Huber - را به عنوان طلایه دار این تئوری تلقی میکنند. وی بر این عقیده بود که دولتها میبایست به رودخانهها اجازه دهند تا جریان طبیعی خود را طی کند. دولتها به هیچ وجه مجاز نیستند که بر روی رودخانه اعمالی انجام دهند که سبب انحراف و یا انسداد آن شود.براساس این نظریه، چنانچه دولت پایین دست از آبهای مشترک استفاده نکند یا تنها از بخشی از آنها استفاده کند منابع استفاده نشده به هدر می رود و این دولت ضمن حفظ حق خود به هیچ وجه تعهدی در برابر دولت بالا دست ندارد.
بنابراین در حالی که دکترین هارمون وضعیت را به سود کشورهای بالا دست تحمیل می کند در مقابل آن، نظریه تمامیت مطلق سرزمینی به سود دولتهای پایین دست عمل میکند بویژه دولتهایی که در مصب رود قرار گرفتهاند.میتوان نتیجه گرفت اگر نظریه هارمون به سود کشورهای بالادست است، نظریه تمامیت مطلق - سرزمینی - به نفع دولتهای پایین دست عمل میکند. البته باید گفت که این نظریه این نکته را در نظر نمیگیرد که حاکمیت سرزمینی علاوه بر حقوق، متضمن تکالیفی نیز هست. بیعدالتی اساسی در نظریه مذکور اینست که حقوقی را به دولت ساحلی پایین دست میدهد بدون اینکه به تکالیف آن توجه داشته باشد. از عراق و مصر میتوان به عنوان کشورهایی نام برد که از این رویکرد حمایت میکنند.
-2-3 رویکرد نظری جامعه منافع
این رویکرد، آبراه را واحدی فیزیکی می داند که طبیعت آن را در اختیار بشریت قرار داده است. بهره برداری از این واحد طبیعی باید با توجه به استفاده های فعلی و آتی، نیز بهداشت اکو سیستم و عوامل گسترده اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی در نظر گرفته شود. [11] این نظریه، حاکمیت محدود سرزمینی را تأیید و تقویت میکند ولی مستلزم همکاری در سطوح بالا برای مدیریت مشترک آبراه بین المللی بعنوان یک سیستم بهم پیوسته است.تلقی حوضه آبگیر آبراه بین المللی بعنوان یک کل یکپارچه و مدیریت واحد آن با شرایط امروزین جامعه بین المللی فاصله بسیاری دارد. حاکمیت مشترک رودخانه های مرزی و مشترک به دلایل دشواری حصول توافق درخصوص بهره برداری از منافع این رودها و حفظ و نگهداری بستر آنها ، در رویه کشورها مشاهده نمیشود.در عمل، آخرین رویکرد، یعنی حاکمیت سرزمینی محدود در رویه کشورها بیشتر مشاهده می شود و موجب شکلگیری اصولی در رژیم حقوقی استفاده های غیرکشتیرانی از آبراه های بین المللی شده است که حق تمامی دولت های سهیم در آبراه بین المللی را در بهره بردای از آن به رسمیت میشناسد.
-2-4 رویکرد نظری حاکمیت سرزمینی محدود
امروزه این رویکرد که گاه تمامیت سرزمینی محدود نیز خوانده میشود، نظریه غالب را تشکیل می دهد. »به اعتقاد آقای کاراتدوری - Carathedory - دولتهایی که هیچگونه دخالتی در آفرینش رودخانه نداشته اند، نمیتوانند حق انحصاری بر آن داشته باشند یا با انحراف و انسداد آن موجب خسارت و ضرر دیگر دولتها شوند. [12]این مفهوم به روشنی در توصیههای موسسه حقوق بینالملل درباره دستورالعملهای استفاده غیرکشتیرانی در سال [13] 1960 و قواعد هلسینکی انجمن حقوق بینالملل درخصوص استفاده غیر کشتیرانی از آب رودخانههای بینالمللی در سال 1966 دیده میشود. [14] افزون بر آن، رویه دولتها در جهت پذیرش این نظریه حرکت کرده است. به عنوان مثال میتوان به رویه شیلی در اختلاف با بولیوی بر سر رود ریو لوکا اشاره کرد. همین رویه بوسیله سه کشور سوریه، اردن و اسرائیل بر سر آبهای رود اردن رعایت شده است. رویه فرانسه در خصوص پرونده دریاچه لانو - Lanoux - شاهدی دیگر بر این مدعاست. [15]
در تأیید رویکرد حاکمیت محدود میتوان به رأی مورخ 13 فوریه 1939 دیوان عالی ایتالیا در پرونده شرکت انرژی الکتریکی ساحلی مدیترانه علیه کمپانی لیگوری نیز استناد کرد. در این رأی دیوان تاکید کرد: »حقوق بینالملل، حقوق هر دولت ساحلی را به عنوان عضوی از یک جامعه طبیعی که بوسیله رود ایجاد شده است به منظور بهره بردن از تمام مزایای این رود برای ارتقای رفاه مردمش و پیشرفت اقتصادی به رسمیت میشناسد... درست است که دولت در اعمال حاکمیتش میتواند رودهایش را تحت رژیمی به اختیار خود در آورد؛ با این وجود نمیتواند خود را از قید و بند تعهد بینالمللی ناشی از این اصل برهاند که نباید خدشهای به قابلیت استفاده از دبی آب رودخانه برای دیگر دولتها وارد کند و این دولتها باید بتوانند برای رفع نیازهای خاص خود از آن استفاده نمایند.[16] «
این رویکرد، دو اصل بنیادین را در جامعه بینالملل ترویج کرده است که در اسناد بینالمللی متفاوت بر آن تاکید شده است. در قواعد هلسینکی که انجمن حقوق بینالملل آن را در سال 1966 به تصویب رسانده بود، توجه جامعه بینالمللی به این اصول جلب شده بود. به دنبال تلاشهای کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل متحد، گزارشهای متعدد گزارشگران ویژه و تعاطی آرای دولتها در این کمیسیون، کنوانسیون استفادههای غیرکشتیرانی از منابع آبی مشترک سازمان ملل متحد با الهام از رویکرد حاکمیت سرزمینی محدود در 1997 در نیویورک به امضا رسید. این کنوانسیون از 26 مرداد 17 - 1393 اوت - 2014 برای متعاهدین لازم الاجرا شده است.
-3مدیریت بحران آّب و اصول حاکم بر بهرهبرداری از منابع آب
-3-1 اصل استفاده منصفانه و معقول
نخستین بار دیوان داوری فرانسه و اسپانیا در رأی سال 1957 راجع به قضیه دریاچه لانو به این قاعده استناد جست. [17] اصل استفاده منصفانه از آبراه مبتنی بر توازن بین حقوق حاکمه دولت بر آبهای سرزمین خود و منافع کشور پایین دست در بهره گیری از این آبهاست.این اصل در رأی دیوان بینالمللی دادگستری در پرونده گابچیکو ناجیماروس - Gabcikovo-Nagymaros - تأیید شده است. به نظر دیوان، دولتهای آبراه باید در استفاده، توسعه و صیانت از یک آبراه بین المللی به شکلی منطقی و منصفانه شرکت کنند. [18] همچنین، آقای مک کفری - Mc caffrey - چهارمین گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بین الملل در مساله »حقوق استفادههای غیر کشتیرانی از آبراههای بین المللی« بر این نظر است که برای تأمین استفادههای گوناگون از آبراههای تضمین و اطمینان از حداقل آبدهی آبراه ضرورتی تام دارد. [19]
این اصل بنیادین در ماده چهار قواعد هلسینکی 1966 - و ماده پنج کنوانسیون 1997 سازمان ملل - ذکر شده است. »هر دولت حوضه آبگیر، در قلمرو خود محق است که نسبت به امتیازات استفاده از آبهای حوضه بینالمللی به طور منصفانه مشارکت داشته باشد.[20] « مطابق این ماده، حق مشارکت معقول و منصفانه در هر مورد در چارچوب شرایط ذیربط تعیین خواهد شد. برای این منظور ماده مورد نظر فهرستی غیرحصری از شرایطی را تعیین میکند که می توانند مورد توجه واقع شوند. این فهرست سه نوع عوامل را مدنظر قرار میدهد: [21]
- عوامل طبیعی: جغرافیای حوضه آبگیر، بویژه توزیع آبهای سطحی دولتهای ذیربط، آبشناسی حوضه و روابط آبی هر یک از کشورهای ذی ربط؛ آب و هوا.
