مقاله حل اختلافات در طرح های مشترک بین المللی برای استفاده از منابع آبی مشترک ؛ قضیه مجارستان / اسلواکی

بخشی از مقاله

چکیده

اقدامات دولتها در بهرهبرداری از منابع طبیعی به ایراد آسیبهای مهم، طولانیمدت و در برخی موارد جبرانناپذیر به محیط زیست منجر شده است. بررسی اختلافات دولتها در خصوص نحوه اجرای توافقات بینالمللی مرتبط با رودخانههای مرزی و پروژههایی که جنبههای محیطزیستی مهم دارند، کمک موثری به تصمیمگیران و صاحبنظران در چگونگی بهرهبرداری از منابع آبی مشترک از طریق انعقاد و اجرای معاهدات بینالمللی مینماید.

در پژوهش حاضر بر اساس اسناد منتشره از سوی دیوان بینالمللی دادگستری، پس از توضیح پروژه مشترک مجارستان و اسلواکی - بهعنوان جانشین جمهوری چک و اسلواکی - در بخشی از رود بینالمللی دانوب، به اختلاف این دو کشور بر سر اجرای معاهده فیمابین در 1977 و توافقات بعدی پرداخته شده است. این اختلاف در 1993 به داوری دیوان بینالمللی دادگستری سپرده شد. رأی صادره در 25 سپتامبر 1997، مجموعهای از حقوق محیطزیست بینالمللی و حقوق آبراههای بینالمللی را در بردارد.

در این رأی بر » منع ایراد خسارت به محیطزیست« مندرج در قسمت دوم اصل 21 اعلامیه استکهلم - 1972 - تاکید میشود و دیوان آن را جزئی از حقوق عرفی اعلام میکند. همچنین به حق بنیادین مشارکت منصفانه و معقول از منابع آبراه بینالمللی اشاره شده است، امتناع مجارستان از شرکت در عملیات مشترک مورد توافق، موجب نگشت که از این حق محروم گردد. از نظر دیوان، اصل استفاده منصفانه در حقوق بینالملل عرفی وجود دارد و با به کار بردن ویژگی »بنیادین« برای این حق به آسانی نمیتوان گفت کشور واجد آن از حق خود صرفنظر کرده است.

مقدمه

دانوب همواره در توسعه تجاری و اقتصادی دولتهای ساحلی نقشی حیاتی بازی کرده است؛ این رود وابستگی این کشورها را افزایش داده و همکاری بینالمللی را ضروری ساخته است. بهبود وضعیت کانال کشتیرانی دانوب که امروز بهوسیله یک کانال به ماین و از آنجا به راین متصل میشود به این رود اجازه داده که تبدیل به شاهراه کشتیرانی مهمی شود که دریای شمال را به دریای سیاه متصل میکند. در بخشی از رود که به پرونده حاضر مربوط میشود در طول قرون بر ضدطغیان رود اقدامات حمایتی صورت گرفته و اقداماتی در عرصه کشاورزی و جنگلبانی انجام شده و منطقه شاهد افزایش جمعیت و مراکز صنعتی بوده است.

تأثیر اقدامات مختلف انسانی انجام گرفته در طول سالها بر رود و محیطزیست همه مثبت نبوده است بهویژه در حیطهای که به رژیم این آبها مربوط میشود. اقدامات لازم برای کاهش این مشکلات تنها در چارچوب یک همکاری بینالمللی میتواند انجام پذیرد. پروژههای راجع به مدیریت آبهای دانوب اغلب در پی بهبود همزمان شرایط کشتیرانی، مبارزه با طغیان و تولید برق بهوسیله مراکز هیدروالکتریک بودهاند برخی دولتهای ساحلی از منابع رود دانوب در زمینه تولید انرژی هیدروالکتریک بسیار بهره میبرند.

پژوهش حاضر با بررسی پروژه گابچیکوفو ناجیماروس1 - مجارستان/اسلواکی - [1] بر بخشی از دانوب که بهعنوان آبراهی بینالمللی قسمتی از مرز میان دو کشور را تشکیل میدهد، درصدد بررسی قواعدی از حقوق بینالملل محیطزیست است که در رأی صادره از سوی دیوان بینالمللی دادگستری مورد تاکید قرار گرفته است تا از این طری ق دقائق لازم در طراحی و اجرای پروژه های مشترک بینالمللی مطمح نظر تصمیمگیران و صاحبنظران قرار گیرد. این امر ازآنرو اهمیت بسیار مییابد که ج.ا.ایران، منابع آبی متعددی را در شمال، غرب و شرق کشور با همسایگان سهیم است و در شرایط بحران و تنش آبی در مناطق بسیاری بسر میبرد.

توافق ساخت و بهرهبرداری از نظام آبی گابچیکوفو ناجیماروس مجارستان و اسلواکی در 2 ژوئیه 1993، توافقنامهای را تسلیم دیوان بینالمللی دادگستری کردند که منجر به تشکیل پروندهای نزد دیوان بهعنوان رکن قضایی سازمان ملل متحد گردید. [2] اساس پرونده به امضای معاهده 16 سپتامبر 1977 بین مجارستان و چکسلواکی در ارتباط با »ساخت و بهرهبرداری از نظام آبی گابچیکوفو ناجیماروس« بر بخشی از رود دانوب بازمیگشت. - از این پس معاهده - 1977 نام دو دولت متعاهد با توجه به جدایی چک از اسلواکی و جانشینی اسلواکی در خصوص این معاهده در خلال این سالها تغییر پیدا کرد و اختلاف از سوی مجارستان و اسلواکی به دیوان ارجاع شد.

معاهده 1977 ، ساخت و بهرهبرداری از این سیستم آبی را توسط طرفین بهعنوان یک سرمایهگذاری مشترک پیشبینی میکرد. مطابق مقدمه معاهده، هدف نظام سد، »بهطور کلی، بهرهبرداری از منابع طبیعی بخش براستیلاوا بوداپست رود دانوب برای اغراض توسعه منابع هیدرولیک، انرژی، حملونقل، کشاورزی و دیگر بخشهای اقتصاد ملی دولتهای متعاهد بود.« این سرمایهگذاری مشترک در پی تولید انرژی آبی برقی، بهبود وضعیت کشتیرانی در این قسمت دانوب و حمایت از مناطق ساحلی در برابر طغیان آب رود بود. در همان زمان، طرفین متعاهد، مطابق شروط معاهده، متعهد شدند که اجرای پروژه به کیفیت آبهای دانوب لطمه نزند و تعهدات حمایت از طبیعت را در کنار تعهدات ناشی از ساخت و بهرهبرداری از سیستم آبی رعایت کنند.

کارهای اساسی ساختوساز در اجرای پروژه در بند یک ماده نخست معاهده 1977 توصیف شده است: دو سری آب بند یکی در گابچیکوفو - در اسلواکی - و دیگری در ناجیماروس - در مجارستان - با هدف ایجاد »نظام عملیاتی واحد و غیر قابل تجزیه«؛ یک مخزن آبی در پائین دست دوناکیلیتی در سرزمین چک و اسلواکی؛ یک سد در دوناکیلیتی در خاک مجارستان؛ یک کانال انحرافی در اراضی چک و اسلواکی با ابنیه سیستم آب بند گابچیکوفو - بهعلاوه یک مرکز هیدروالکتریک با قدرت 720 مگاوات - ؛ تعمیق بستر دانوب پس از تقاطع کانال انحرافی و بستر سابق رود؛ تقویت اقدامات حمایتی ضد طغیان در سراسر دانوب در پائین دست ناجیماروس؛ سیستم آب بند ناجیماروس در اراضی مجارستان - با یک مرکز هیدروالکتریک با قدرت 158 مگاوات - ؛ و تعمیق بستر دانوب در بالا دست.

معاهده پیشبینی میکرد که ترتیبات فنی راجع این به سیستم در »طرح قراردادی مشترک« معین خواهد شد؛ عملیات متصل به انجام سرمایهگذاری مشترک و اجرای وظایف مرتبط با بهرهبرداری با سیستم آببند از طریق »هیئتهای حکومتی« بهوسیله حکومتهای طرفین متعاهد رهبری و سرپرستی خواهد شد. در آخرین نسخه طرح مقرر شده بود کانال انحرافی گابچیکوفو دارای دبی 4000 متر مکعب بر ثانیه خواهد بود. این شیوه بهرهبرداری اجازه میداد که در سال 2650 گیگاوات در ساعت تولید شود؛ و در صورت نیاز در خلال فصل رویش گیاهی، علاوه بر حجم لازم برای آبکشی بستر، سد دوناکیلیتا 200 متر مکعب به بستر سابق دانوب بفرستد.

بدین ترتیب، پروژه باید بهصورتکاملاً مشترک به اجرا در میآمد که در آن دو طرف قرارداد از حیث تأمین مالی، ساخت و بهرهبرداری از تأسیسات در وضعی مساوی قرار داشتند. خصیصه واحد و غیر قابل تجزیه پروژه میبایست به کمک طرح قراردادی مشترکی که معاهده را تکمیل میکرد، به عینیت میپیوست. فعالیتهای پروژه در سال 1978 آغاز شد. به ابتکار مجارستان دو طرف ابتدا توافق کردند که با دو پروتکل ام ضا شده به تاریخ 10 اکتبر 1983 - که یکی بند 4 ماده 4 معاهده 1977 را تعدیل و اصلاح میکرد و دیگری توافقنامه معاضدت متقابل را تغییر میداد - روند
  کارها را آهسته نموده و بهرهبرداری از مراکز را به تأخیر اندازند، سپس، با پروتکلی که در 6 فوریه 1898 امضا شد - که توافقنامه معاضدتی متقابل را تعدیل میکرد - تصمیم به تسریع در انجام امور پروژه گرفتند.

به دنبال انتقادات شدیدی که پروژه در مجارستان برانگیخت، دولت مجارستان در 13 مه 1989، در انتظار تکمیل مطالعات مختلفی که مقامات صالح باید پیش از 31 ژوئیه 1989 انجام میدادند، تصمیم گرفت عملیات ناجیماروس را به حال تعلیق درآورد. این تعلیق تا 31 اکتبر 1989 تمدید شد. بهعلاوه تا همان تاریخ کارها در دوناکیلیتی نیز معوق گشت. بالاخره در 27 اکتبر 1989، مجارستان از ادامه کارها در ناجیماروس صرفنظر نمود و تصمیم گرفت وضعیت موجود در دوناکیلیتی را حفظ نماید.

در خلال این مدت مذاکراتی بین طرفین به عمل آمد. چک و اسلواکی راهحلهای تغییر طرح را مطالعه کرد. یکی از این راهحلها که از این پس نسخه C نامیده میشود متضمن تغییر مسیر یکجانبه دانوب بهوسیله چک و اسلواکی در سرزمینش در حدود ده کیلومتری پائین دست دوناکیلیتی بود. در آخرین وضعیت نسخه C مشتمل بود بر یک سد بیرون ریز و یک موجشکن که این سد را به کناره جنوبی کانال متصل میکرد.

مخزن مربوط دارای قدرت ذخیرهای 30 درصد کمتر از مخزن اصلی بود. تأسیساتی فرعی نیز پیشبینی شده بود : یعنی انحراف آب برای تغذیه شاخه موزون دانوب، یک دریچه آب بیرون ریز که اجازه میداد آبها به سمت بستر سابق دانوب هدایت شوند؛ یک آببند کشتیرانی کمکی؛ و دو مرکز هیدروالکتریک. در 23 ژوئیه 1991، حکومت اسلواکی تصمیم گرفت ساخت تأسیساتی را شروع کند که به کمک راهحل موقت به این کشور اجازه میداد از پروژه گابچیکوفو بهرهبرداری کند. کارهای راجع به نسخه C در نوامبر 1991 آغاز شد. مذاکرات بین طرفین بدون نتیجه تعقیب شد و در 19 مه 1992 حکومت مجارستان یادداشتی را تسلیم حکومت چک و اسلواکی کرد که در آن از 25 مه 1992 به معاهده 1977 پایان میداد. در 15 اکتبر 1992 چکاسلواکی دست به اقداماتی زد که میبایست لاجرم به بستن دانوب منجر شود و از 23 اکتبر اقدام به احداث سد بر رود کرد.

در اول ژانویه 1993، اسلواکی استقلال یافت. در 7 آوریل 1993 »توافقنامه ارجاع اختلافات بین جمهوری مجارستان و جمهوری اسلواکی در خصوص پروژه گابچیکوفو ناجیماروس« که متن آن در بند دوم بالا ذکر گردید در بروکسل امضا و توافقنامه به دیوان اعلام شد. مطابق عبارت ماده 4 توافقنامه، طرفین پذیرفتند که تا صدور رأی نهایی دیوان رژیم موقتی را برای اداره آبهای دانوب تعیین نمایند. با این حال، تعیین چنین رژیمی آسان نبود. احداث سد کونوفو کاهش قابل ملاحظه دبی و سطح آب را در بالادست در بستر سابق دانوب و شاخههای فرعی رود پدید آورده بود. در 26 اوت 1993 مجارستان و اسلواکی برای ایجاد یک گروه 3 جانبه از کارشناسان به توافق رسیدند.

طرفین درنتیجه مذاکرات طولانی بالاخره در 19 آوریل 1995 توافقنامهای »در خصوص برخی اقدامات تکنیکی موقت و دبی آب در دانوب و شاخه فرعی موزون دانوب« منعقد نمودند. این توافقنامه دبی آب را در شاخه فرعی موزون به 43 مترمکعب بر ثانیه میرسانید و همچنین معدل سالیانه 400 مترمکعب بر ثانیه را در بستر سابق - بدون احتساب آبهای طغیان و سرریز - پیشبینی میکرد. همچنین ایجاد یک دریچه سرریز را از سوی مجارستان که تقریباً نزدیک دوناکیلیتی غرق شده بود، با هدف بهبود تغذیه آب شاخههای فرعی دانوب در طرف مجار ممنوع میکرد. این توافق خاطر نشان میکرد که 14 روز پس از اعلام حکم دیوان پایان مییابد.

مواضع مجارستان و اسلواکی نزد دیوان بینالمللی دادگستری

در جریان رسیدگی کتبی، استنتاجات نهایی زیر از سوی طرفین تقدیم دیوان گردید. مجارستان از دیوان میخواهد حکم نماید: اولاً جمهوری مجارستان در تعلیق و کنار کشیدن از فعالیتهای مرتبط با ناجیماروس و پروژه گابچیکوفو که دولت مجارستان بهحکم معاهده مسئول آن بوده محق بوده است؛ ثانیاً جمهوری فدراتیو چک و اسلواکی در توسل به »راهحل موقت« محق نبوده است - راهحل موقت عبارت بوده است از ساختن سد بر روی دانوب در کیلومتر 1851/7 رود، در اراضی چک و اسلواکی و نتایجی که این امر بر جریان آب و کشتیرانی داشته است - .

ثالثاً دیوان رای دهد که:

- 1 معاهده 16 سپتامبر 1977 هرگز بین جمهوری مجارستان و جمهوری اسلواکی لازم الاجرا نبوده است.

- 2 جمهوری اسلواکی برای ادامه دادن به بهرهبرداری از »راهحل موقت« در برابر مجارستان مسئول است.

- 3 جمهوری اسلواکی از لحاظ بینالمللی مسئول خسارتها و زیانهایی است که درنتیجه »راهحل موقت« به مجارستان و اتباعش وارد شده است.

- 4 جمهوری اسلواکی متعهد است این خسارتها و زیانها را جبران نماید. مبلغ غرامت یادشده در صورت عدم توافق طرفین در ظرف مدت شش ماه از تاریخ صدور حکم از سوی دیوان تعیین خواهد شد.

- 5 جمهوری اسلواکی متعهد به انجام تعهدات زیر است:

الف - برگرداندن آبهای دانوب در سراسر مرز بینالمللی بین جمهوری مجارستان و جمهوری اسلواکی به وضعیت قبل، یعنی کانال اصلی کشتیرانی آن چنانکه توسط تعهدات قابل اعمال تعریف شده است.

ب - بازگرداندن وضعیت بهگونهای که دانوب در وضعیت پیش از بهرهبرداری از »راهحل موقت« قرار گیرد؛ و ج - اعطای تضمینات کافی برای جلوگیری از تکرار خسارتها و

زیانهایی که به جمهوری مجارستان و اتباعش وارد شده است. اسلواکی از دیوان تقاضا دارد حکم نماید:

.1 معاهده 16 سپتامبر 1977 بین مجارستان و چکسلواکی در ارتباط با ساخت و بهرهبرداری از سیستم آبی گابچیکوفو ناجیماروس و اسناد مرتبط با آن که جمهوری اسلواکی دولت جانشین آنها به شمار میرود معاهدهای لازم الاجراست که از زمان انعقاد چنین بوده است؛ و ابلاغ خاتمه معاهده بهوسیله جمهوری مجارستان به تاریخ 19 مه 1992 فاقد اثر حقوقی است.

2.    جمهوری مجارستان محق نبوده است کارهای مرتبط با پروژه ناجیماروس گابچیکوفو را که جمهوری مجارستان به حکم معاهده 1977 مسئول آن بوده است معلق کند و خود را از آن کنار بکشد.

3.    توسل به نسخه C، یعنی »راهحل موقت« و بهرهبرداری از آن عملی مشروع تلقی میشود.

4.    جمهوری مجارستان باید بلافاصله به هر رفتاری که مانع از اجرای کامل و با حسن نیت معاهده 1977 میشود پایان داده و برای انجام تعهداتی که این معاهده بر عهده وی میگذارد بدون فوت وقت اقدامات لازم را اتخاذ نماید؛ بهگونهای که بار دیگر مورد احترام به معاهده رعایت شده باشد.

5.    در نتیجه نقض معاهده 1977، جمهوری مجارستان باید برای زیانها و خسارتهای ناشی از این نقض به جمهوری اسلواکی غرامت کامل پرداخت کند و جمهوری اسلواکی محق به دریافت آن است. این غرامت مشتمل بر منافع و خسارت عدم النفع است که مبلغ آن درمرحلهای لاحق از رسیدگی توسط دیوان تعیین خواهد شد. در خلال رسیدگی مجارستان این امر را مورد حمایت قرار داد که اگرچه برخی کارها را معلق نموده یا از آنها صرفنظر کرده است در مقابل هرگز اجرای خود معاهده 1977 را معلق نکرده است. بهطور اساسی، این کشور برای توجیه رفتار خود به »وضعیت اکولوژیک« استناد جسته است.

مجارستان اظهار میدارد که تأسیسات مختلف سیستم آب بند گابچیکوفو ناجیماروس برای عملکرد مرکز گابچیکوفو طراحی شده بود، آب در خلال تقاضای بالای برق تنها دو بار در روز به گردش در میآمد. بهرهبرداری از این رژیم مستلزم یک مخزن بزرگ 60 - کیلومترمربع - در دوناکیلیتی و سد ناجیماروس بود که میبایست موجهای عمیق را کم کرده و نوسانهای سطح آب در بالا دست گابچیکوفو را کاهش دهد. چنین رژیمی خطرات زیستمحیطی غیر قابل قبول برای وی دارد.

مطابق نظر مجارستان، خطرات اصلی اکولوژیکی که این سیستم ایجاد میکرد به قرار زیرند: برای سیستم دوناکیلیتی/ گابچیکوفو مطابق پروژه اصلی که در طرح قراردادی مشترک تصریح شده است دبی در نظر گرفته شده در بستر سابق رود دانوب محدود به 50 مترمکعب بر ثانیه میشد. این حجم میتوانست در فصل رویش گیاهان به 200 مترمکعب بر ثانیه افزایش یابد. این تغییرات تکمیلی و بهویژه طغیانهای مصنوعی میتوانست با ریتمی نامعین به اجرا درآید. در این شرایط، سطح آبهای زیرزمینی کاهش مییافت. بهعلاوه سفره آبی موجود دیگر از طریق دانوب تغذیه نمیشد که نقش زهکش را بازی میکرد بلکه از طریق حوضه آبگیر آبهای راکد دوناکیلیتی و شاخههای فرعی تغذیه میشد که غرق گل و لای بودند. در دراز مدت کیفیت آبهاشدیداً آسیب میدید.