بخشی از مقاله
نقد و بررسی کسری بودجه در طرح های عمرانی و راهکارهای مقابله با آن
چکیده
دفتر نظارت برنامهِ معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، طی بررسی ها و گزارشات تهیه شده، علت عمده شکست پروژه ها را، مسائل مالی دانسته که یکی از دلایل اصلی این موضوع را می توان، مسئله افزایش چشمگیر کسری بودجه در سالهای اخیر بشمار آورد که مضرات گوناگونی در به اتمام رساندن و در پی آن تاخیر در بهره برداری در پروژه های عمرانی (بخصوص انتفاعی) را به همراه خواهد داشت. طبق گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی عدم النفع پروژه های نیمه تمام فعلی سالانه بیش از 12 هزار میلیارد تومان به اقتصاد ملی آسیب می رساند (یعنی بیش از دو سوم بودجه عمرانی سالانه کشور). نظر به اینکه کسری بودجه تفاوت هزینه ها و درآمدهای دولتی می باشد بنابراین دلیل تغییرات در کسری بودجه را می باید در تحولات درآمدها و هزینه های دولتی جستجو کرد. لذا، با توجه به اهمیت این موضوع، در این مقاله سعی می شود به بررسی دلایل کسری بودجه پرداخته و در پایان پیشنهاداتی برای رفع این مشکل ارائه شود.
کلمات کلیدی: بودجه؛ کسری؛ درآمد؛ هزینه؛ اقتصاد.
1. مقدمه
تمامی صاحب نظران معتقدند که مرحله تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه (که طبق روال، همه ساله در بهمن ماه توسط دولت به مجلس شورای اسلامی جهت بررسی و تأیید ارسال می گردد و شامل پیش بینی های دقیق و تفصیلی درآمدها و هزینه های دولتی برای سال بعد می باشد) از مهمترین و اساسی ترین مراحل فرایند بودجه ریزی می باشد.
از جمله مسائل مهمی که در تهیه بودجه دولت، بایستی لحاظ شود مسئله توازن و برابری درآمدها و هزینه های دولتی می باشد؛ بدین معنی که در تهیه بودجه دولت مانند بودجه هر فرد و یا هر کسی می باید سعی نمود که هزینه ها از درآمدها بیشتر نباشند؛ چون در غیر اینصورت می توان مشکلات فراوان و عدیده ای را برای دولت و به تبع آن برای جامعه انتظار داشت.[1]
در شرایط عادی و سالم می توان انتظار داشت که در برخی از ماهها و حتی در برخی از سالها گاهی اوقات درآمد دولت بر هزینه هایش فزونی گیرد و زمانی بر عکس آن. لیکن آنچه می توان بسیار هشداردهنده باشد آن است که هزینه های دولتی بطور مستمر و برای سالیان متوالی بر درآمدهای آن پیشی گرفته و درصد قابل توجهی از کل بودجه دولت را تشکیل دهد، که این مسئله ای است که در سالهای اخیر دولت با آن مواجه شده است[1] و نشاندهنده ی مشکلات و ایرادهای اساسی درساختار بودجه ریزی ایران می باشد؟ مطابق نظر کارشناسان، یکی از این مشکلات طولانی بودن روند تهیه، تدوین، تصویب و اجرای آن می باشد، فرآیندی که در پس هر کدام از آنها باید شاهد تغییرهایی اساسی در مبانی اولیه آن بود.[2]
لذا با توجه به اهمیت این موضوع، در این مقاله سعی می شود پس از تعریف دقیق کسری بودجه، اصول، اهداف و مراحل آن عنوان و در ادامه راههای تأمین کسری بودجه و پیشنهاداتی جهت کاهش آن ارائه گردد.
2. تاریخچه بودجه
واژه بودجه ) "Bougette"بوژت)، در فارسی از زبان فرانسه و در فرانسه نیز از زبان انگلیسی اقتباس شده و در ابتدا به کیف چرمی که وجوه نقد را در آن نگهداری می کردند اطلاق می شد. در انگلستان کیف چرمی که محتوی صورت مخارج مورد نیاز پادشاه بود توسط خزانه دار وی، برای تصویب وجوه مورد نیاز پادشاه به پارلمان عرضه می شد؟ آن کیف، باجت نامیده می شد که بتدریج اطلاق اصطلاح بودجه از کیف به محتویات آن تغییر یافت؟ به عبارت دیگر صورتحسابهای مزبور بتدریج در یک صورتحساب واحد گنجانده و تحت عنوان باجت در انگلیس و بودجه در فرانسه به کار رفت و در سایر زبانها نیز مورد استفاده قرار گرفت.[3]
در ایران نیز اولین بودجه به وسیله مرتضی قلیخان صنیع الدوله نواده قلی خان هدایت در سال 1328 هجری قمری، به مبلغ 000،618،14 ریال و مجموع عایدات (درآمدها) به مبلغ000،116،14 ریال (کسر بودجه ظاهری 000،502 ریال) به مجلس دوم تقدیم شد.[4]
3. تعریف و اهمیت بودجه بندی
مردم عادی، بودجه را به معنای دخل و خرج، درآمدها و هزینهها و دریافتها و پرداختهای دولت میشناسند؛ در حالیکه بودجه عبارتست از برآورد درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و پیشبینی هزینهها برای انجام برنامهها و عملیات معین در دوره
محدودی از زمان، به منظور دستیابی به هدف های از پیش تعیینشده. در این برآورد، درآمدها و هزینه های قطعی سال قبل و درآمدها و هزینه های مصوب سال جاری نیز ارائه میشود[5]؟
4. تعریف قانونی بودجه
در ماده اول قانون محاسبات عمومی مصوب شهریور ماه 1366، بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها، واگذاری دارائیهای مالی، و برآورد هزینهها، برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و هدفهای قانونی میشود بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل میشود:
.1 بودجه عمومی کشور، که شامل اجزای زیر است:
الف. پیش بینی دریافت ها و واگذاری دارائیهای مالی که به طور مستقیم و غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه و به وسیله دستگاهها و از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب. پیش بینی پرداخت هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات هزینه و اعتبارات تملک دارائی های سرمایه ای و اختصاصی دستگاه های اجرایی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
2. بودجه شرکتهای دولتی و بانکها؛ شامل پیشبینی درآمدها و واگذاری دارائیهای مالی.
3. بودجه مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور میشود[6]؟
5. هدف بودجه
سازمانها برای نشان دادن مفهوم مالی برنامه ها، شناساندن منابع مورد نیاز برای اجرای برنامه ها، بدست آوردن معیارهای سنجش، نظارت و کنترل نتیجه ها در مقایسه با برنامه ها به بودجه بندی نیازمندند. لذا، بطورخلاصه اهداف بودجه ریزی را می توان بشرح زیر بر شمرد:
الف. پیش بینی درآمدها و مخارج.
ب. مقایسه عملکرد واقعی و پیش بینی شده بودجه در آینده؟
6. اصول بودجه
اگر نظام بودجه ریزی کشور را به ساختمانی تشبیه نماییم، اصول بودجه فونداسیون و اسکلت آن محسوب می شود و هر چه بر مبنای اصول علمی و منطق اقتصادی استوارتر باشد قطعاً نتایج مطلوب تری به دنبال خواهد داشت. اصول بودجه در ایران نشأت گرفته
از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و دیدگاههای صاحبنظران و کارشناسان اقتصادی می باشد[7] و هرچه در مراحل تنظیم بودجه، اصول بودجه بهتر رعایت شود، بودجه از جامعیت بیشتری برخوردار خواهد بود.
اصول بودجه عبارتند از: .1اصل سالیانه بودن بودجه. .2اصل وحدت بودجه.
.3اصل جامعیت بودجه؛ بایستی درآمدها و هزینه ها، در بودجه به صورت کامل و ناخالص نوشته شود. .4تفضیل؛ تنظیم عملیات در قالب امور، فصل، برنامه.
.5اصل تخمینی بودن درآمدها.
6. اصل تنظیم بودجه بر مبنای عملیات؛ تهیه و تنظیم بودجه بایستی بر مبنای فعالیت و عملکرد دستگاههای اجرایی صورت گیرد، نه عادات سنواتی.
7. اصل تقدم درآمد بر مخارج؛ منظور آن است که قبل از هرگونه اقدامی در امر بودجه ریزی، ابتدا بایستی منابع درآمدی و سقف هریک از آنها به طور دقیق پیش بینی شود و اثرات آنها بر شاخص های کلان اقتصاد مورد بررسی قرار گیرد و سپس در مرحله بعد، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامهها را معین نمود.
8. اصل تفکیک هزینههای مستمر از غیر مستمر.
.9 اصل تحدیدی بودن بودجه؛ منظور از این اصل آن است که حداکثر پرداختها در حد اعتبار مصوب صورت گیرد. .10 اصل تخصیص و انعطافپذیری.
11. اصل تعادل بودجه.[8]
7. مراحل بودجه
دور یا گردش بودجه، از چهار مرحله جدا از هم تشکیل میشود (جدول (1 که به ترتیب عبارتند از:
1. تهیه و تنظیم بودجه
2. تصویب بودجه
3. اجرای بودجه
4. نظارت بودجه (که به دو صورت است، یکی توسط ذیحساب قوه مجریه و دیگری توسط دیوان محاسبات کشور (قوه مقننه)).
جدول-1 سیکل بودجه ریزی در ایران، مراحل فرعی و نقش آفرینان آن
