بخشی از مقاله
چکیده
مشارکت بخش عمومی و خصوصی قراردادی بلندمدت بوده که بین بخش خصوصی و یک نهاد دولتی، برای ایجاد امکانات یا خدماتی جهت استفاده عموم مردم، منعقد میشود. در این قرارداد، بخش خصوصی ریسکهای قابل توجهی را میپذیرد و مسئولیتهای زیادی را تقبل کرده و مدیریت میکند. این نوع قراردادها با اشکال سادهای تقریباً در بسیاری از نقاط دنیا مرسوم بوده است و مردم به روشهای گوناگونی به یاری دولتها میپرداختهاند ولی از 1980 میلادی به بعد، موضوع شکلی مدرن به خود گرفته است.
در ایران موضوع مشارکت در سال 1366 با تصویب مجلس وارد ادبیات قراردادها شد و تا امروز بخش عمومی علاقه داشته و سعی کرده است با تکمیل قوانین، بستر لازم را برای مشارکت با بخش خصوصی فراهم نماید. البته توفیقات کسب شده در مقایسه با ابعاد و نیازهای جامعه امروز بسیار اندک بوده و یکی از سازوکارهای رشد کشور و رسیدن به چشمانداز 1404 بی شک در گرو این موضوع دانسته شده است. این تحقیق با نگاهی آسیب شناسانه موضوع مشارکت بخش دولتی با بخش خصوصی را با تمرکز روی پروژههای زیربنایی خصوصاً حوزه حملونقل، مورد بررسی و تجزیه تحلیل قرار داده و به دور از مسائل حاشیهای سعی در شناخت چالشها و راهبردهای توسعه مشارکت بخش غیردولتی در طرحهای زیربنایی داشته است.
به این منظور نظرات چهار دسته از کارشناسان خبره، دلسوز و آگاه از طریق مصاحبه جمعآوری و سپس جمعبندی گردیده است. نتایج این تحقیق نشان میدهد که باید دیدگاههای هر دو بخش عمومی و خصوصی بر مبنای اصول صحیح مشارکت به صورت زیر، اصلاح و ارتقاء یابد. بخش عمومی بر تعهداتی که با بخش خصوصی میبندد پایبند مانده و در جهت کاهش تصدیگری و واگذاری امور اجرایی و اقتصادی به بخش خصوصی حرکت کند.
بخش خصوصی با رعایت اخلاق حرفهای و قبول ریسکهای مشارکت در این مسیر گام بردارد و قبول نماید مشارکت سبب خلق ثروت بصورت پایدار و به نفع شهروندان و در قالب خصوصیسازی در بستری عدالتگرا به وقوع خواهد پیوست. سازوکارهایی برای جذابیت و ترغیب ورود نهادهای مالی به کمک بخش خصوصی در مشارکت ایجاد گردد. دولت در نرخگذاری محصولات پروژهها ورود پیدا نکرده و این مهم را به اقتصاد واگذارد. خصوصیسازی باید گام به گام و مبتنی بر پیشنهاداتی معتبر مثل بانک جهانی باشد. پروژهها برای جذاب شدن باید تجاری سازی شده و با تدوین قراردادهای روشن و شفاف، مسئولیتها، ریسکها و منافع طرفین مشخص گردد.
مقدمه
مشارکت بین بخش عمومی و بخش خصوصی، موافقتنامهای بین یک نهاد دولتی یا وابسته به دولت و شهرداریها با یک بخش غیردولتی است. این مشارکت منجر به خلق مهارتها و مدیریت بهرهوری در یک کسبوکار واقعی همراه با کم کردن ریسک و مسئولیت دولت در ارائه خدمات عمومی خواهد شد. بخش خصوصی در قالب یک شرکت خصوصی با روشی موثر امکان افزایش بهرهوری از پروژه را میسر میسازد. مشارکت بخش عمومی و بخش خصوصی در دنیا با عنوان Public Private Partnership و در بریتانیا با عنوان Private Finance Initiative شناخته میشود. بر اساس تعریف بانک جهانی، این مشارکت، قراردادی بلندمدت بوده که بین بخش خصوصی و یک نهاد دولتی، برای ایجاد امکانات یا خدمات جهت استفاده عموم مردم، منعقد میشود.
در این قرارداد، بخش خصوصی ریسکهای قابل توجهی را میپذیرد و مسئولیتهای زیادی را تقبل کرده و مدیریت میکند. در این مقاله چون عبارت »مشارکت بخش عمومی و خصوصی« به دفعات تکرارمیگردد، برای پرهیز از تطویل کلام، در بسیاری از موارد از واژه »مشارکت« استفاده میشود هر جا منظور از مشارکت مفهوم دیگری داشته باشد، حتماً از عبارت کامل آن مفهوم استفاده خواهد شد. نتیجه یک مشارکت، ارائه یک خدمت یا ساخت یک پروژه زیربنایی خواهد بود که هزینه آن بطور موثری مدیریت شده است.
در بسیاری از کشورها، مشارکت بطور گستردهای مورد پذیرش قرار گرفته و الگوهای متفاوتی از آن در حال اجراست. بر اساس مدارک موجود، در طی سالهای 2004 - 1985 میلادی حدود 1200 پروژه زیربنایی با ارزشی بالغ بر 450 میلیارد دلار با این روش اجرا شده که بیشترین آنها در اروپا، آسیا و شرقدور بودهاند. گزارش شرکت KPMG حاکی است تنها در سال 2010 میلادی معادل 167 میلیارد دلار از این طریق، پروژهها تامینمالی شدهاند و جالب اینکه طبق پیشبینی همین شرکت، در 20 سال آینده حجم تامین مالی پروژهها در دنیا رقمی معادل 40000 میلیارد دلار خواهد داشت.
[1] روشهای مختلفی از مشارکت عمومی خصوصی تعریف شده و مورد استفاده قرار می-گیرند که قالب کلی آنها تحت عنوان قراردادهای ساخت، بهرهبرداری و انتقال - BOT - بوده و دارای خانوادهنسبتاً بزرگ و متنوعی میباشد. مشارکت، ترتیبی است که دولت نیازهای خود را در زمینه پروژههای سرمایهبر و با عمر ساخت طولانی، رفع میکند. موضوع تامینمالی پروژه در خط مقدم مشارکت قرار دارد و یکی از مهمترین گامها در ساختار یک مشارکت، روشن ساختن نحوه تامینمالی آن است. پروژه یا خدمت ایجاد شده در مشارکت،پس از آماده شدن، معمولاً توسط تامینکنندگان مالی مورد بهرهبرداری قرار خواهد گرفت تا اصل و سود سرمایه برگشت نماید.
هزینههای سرمایهگذاری، ساخت، نگهداری و بهرهبرداری بین 25 تا 99 سال، بسته به قرارداد، مستهلک خواهد شد. تسهیلات و خدماتی که در یک مشارکت ایجاد میشود میتواند در زمینههای راه، پل، بندر، فرودگاه، راهآهن، نیروگاه، سد، تامین آب، سیستم فاضلاب، شبکه ارتباطات، خدمات تکنولوژی اطلاعات - IT - ، مدرسه، هتل، بیمارستان، زندان، امکانات ورزشی و حتی امکانات نظامی باشد. مهمترین دلایل انتخاب یک شریک خصوصی از طرف دولت را میتوان به موارد زیر خلاصه کرد؛ توسعه پروژه های زیربنایی، کسب ترکیب بهینه از منافع و هزینه ها - - Value for money، انتقال وظیفه تامین مالی و ریسکها به بخش خصوصی، نوآوری، توزیع ثروت، ایجاد اشتیاق عمومی، کاهش هزینه و زمان پروژهها و بالا رفتن کیفیت کار میباشد و مهمترین دلایل انتخاب یک شریک عمومی از طرف بخش خصوصی، کسب سود و افزایش سرمایه در درجه اول و کمک به زیربناهای اجتماعی و ملی و افزایش مهارتهای خود در مراتب بعدی قرار دارند.
سابقه مشارکت بخش عمومی و خصوصی - پیشینه تحقیق -
ایجاد خدمات عمومی توسط بخش خصوصی موضوع چندان جدیدی نیست. در بسیاری از نقاط دنیا در زمانهاینسبتاً دور، بعضی از خدمات عمومی مثل بنادر، تفرج گاهها، عبادتگاهها و بازارها توسط بخش خصوصی ایجاد میشده است. همچنین در طول تاریخ، آبادسازی مناطق حاصل از کشورگشاییها و ایجاد شهرهای جدیدعموماً با کمک مردم به ثمر میرسیده است. این نوع سرمایهگذاریها در کارهای عمومی در قرون 16 و 17 میلادی در فرانسه معمول بوده بطوریکه کارهایی مثل سنگفرش خیابانها، کفسازی رودخانهها، ساخت کانالهای آب، خدمات پستی و حمل ونقل عمومی توسط بخش خصوصی عرضه میشده است .[2] چنین وضعیتی در سایر کشورهای دنیا کموبیش وجود داشته ولی از 1980 میلادی به بعد، شکلی مدرن به خود گرفته است.
البته در ایالات متحده در دهههای 50 و 60، از مشارکت بعنوان ابزاری برای خصوصیسازی و افزایش سرمایهگذاری در مناطق شهری استفاده شده است. دلیل آن هم ساده بوده زیرا ثابت شده بود بخش خصوصی میتواند ضمن بالا بردن کیفیت، در هزینهها صرفه جویی قابل ملاحظهای هم داشته باشدمظافاً. مسئولیتها و وظایف دولت نیز کاهش مییابد. آمریکا تنها کشوری نیست که در نیمه دوم قرن بیستم به دنبال توسعه مشارکت بخش خصوصی و عمومی رفته است. برای مثال در اسپانیا در دهه 1960 جادههای با عوارض عبور متعددی با این روش به بهرهبرداری رسیده است.
در انگستان در دهه 1980 روش مشارکت، به روشهای دیگر برای بازسازی اقتصادی، ترجیح داده شده است. در دیگر کشورهای اروپایی هم تکاپو برای استفاده از این مفهوم توسعه یافته است. در هلند، دولت اعلام کرده که برای پیشبرد اهداف و خط ومشیهای کلان اقتصادی از توان بخش خصوصی استفاده میکند. جالب آنکه در نروژ هم در دهه اول قرن بیستویکم، مشارکت بخش عمومی خصوصیمورد استقبال قرار گرفت زیرا قبلاً در این کشور به سبب درآمد نفت، صحبتی از مشارکت به میان نمیآمد و دولت نمیخواست مردم را با ریسکهای موجود در مشارکت بین بخش عمومی و خصوصی آشنا کند.
در ایران هم مفهوم استفاده از ظرفیتهای بخش خصوصی، تحت عنوان کارهای عام المنفعه، وقف و خیرات، از دیرباز معمول بوده است. با این روش مردم - بخش خصوصی - در کارهایی مثل ساخت مدرسه، مسجد، درمانگاه، راه و بعضی خدمات عمومی با حکومت همکاری میکرده-اند. ولی این همکاریها قالبی غیرانتفاعی وبُعد معنوی اُخروی داشته است. شکل امروزی و نوین مشارکت بخش عمومی و خصوصی از سه دهه پیش وارد ادبیات قراردادی در ایران شده است.
بر این اساس، موضوع مشارکت ابتدا در سال 1366 تحت عنوان " قانون احداث پروژههای عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانکها و سایر موسسات مالی و پولی کشور " تصویب و سپس آییننامه اجرایی آن نیز در سال بعد - 1367 - ابلاغ گردید. مطابق این قانون، به وزارت راه و ترابری اجازه داده شد که تامین منابع مالی و اجرای طرحها و پروژههای عمرانی بخش راه و ترابری را به شرکت یا شرکتهایی که به همین منظور با مشارکت بانکهای کشور و شرکتها و موسسات و اشخاص حقیقی که طبق اساسنامه و قوانین مربوط مجاز به سرمایهگذاری و مشارکت میباشند و سایر منابع پولی و مالی کشور تاسیس میشوند واگذار نماید.
این قانون دارای پنج تبصره میباشد که کلیات مشارکت در آنها تشریح شده و در آئیننامه اجرایی آن که مشتمل بر 68 ماده است به جزئیات مشارکت - شامل: تعاریف و اصطلاحات، چگونگی انتخاب طرح یا پروژه عمرانی برای استفاده از قانون مشارکت، چگونگی تشکیل شرکت پروژه، نحوه اجرا و نظارت بر اجرا در دوره ساخت، چگونگی بهرهبرداری از تاسیسات ایجاد شده، نرخ اجاره مستحدثات و نرخگذاری خدمات بهرهبرداری و ترتیب وصول و نظارت به نحوه بهرهبرداری - پرداخته است.
این آئیننامه، نوع مشارکت را به دو دسته کلی شامل؛ الف - تامین منابعمالی و ب - تامین منابعمالی و اجرا، تقسیم میکند. تا اینجا در قانون هیچ اشارهای به درصد مشارکت بین دو بخش عمومی و خصوصی نشده است و به نظر میرسد که روح قانون بر مبنای مشارکت کامل و صددرصدی بخش غیردولتی در پروژه نوشته شده است. اما 6 سال بعد - 1372 - سه ماده به آئین نامه اجرایی مذکور اضافه شده که مهمترین ماده آن، به وزارت راه و ترابری اجازه میداد برای تسهیل مشارکت با کسب ردیف در لایحه بودجه سالانه، حداکثر تا میزان %20 احتیاجات سرمایهگذاری پروژه را تقبل کرده و در دوره احداث با توجه به پیشرفت کار، به حساب طرف مشارکت پرداخت نماید. متعاقباً در سال 1380 این ماده اصلاح شده و سهم %20 بخش دولتی - وزارت راه و ترابری - را به » قسمتی« تغییر داد. مجدداً در سال 1381 این ماده برای بار سوم تغییر یافته و سهم بخش دولتی، به %50 افزایش یافت.
