بخشی از مقاله
امروزه مالیات به عنوان یکی از ابزارهای مهم سیاست اقتصادی محسوب گردیده و نقش آن در اقتصاد ملی و کلان به عنوان عامل بسیار تعیین کننده از جایگاه ویژه ای برخوردار است. جایگاه مالیات در اقتصاد ایران از نظر قانون برنامه پنج ساله چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی از اهمیت بالایی برخوردار گردیده به طوری که پیش بینی گردیده تا پایان برنامه مذکور بودجه جاری کشور بدون اتکا به درآمدهای نفتی و از محل درآمدهای مالیاتی تأمین شود.
در ابتدای بحث لازم است چارت سازمانی اداره کل امور مالیاتی ( شکل 1) جهت روشن شدن بحث های آتی ارائه گردد. حیطه بررسی مدیریت در این تحقیق ادارات امور مالیاتی هستند که تشکیل شده از : رئیس اداره امور مالیاتی (ممیز کل ) ـ رئیس گروه مالیاتی ( سرممیز ) ـ کارشناسان ارشد مالیاتی ( ممیز ) و کارشناسان مالیاتی ( کمک ممیز ) می باشد. در واقع نحوه عملکرد رئیسان ادارت امور مالیاتی مورد بررسی قرار گرفته است .
شاخص های نظارت: اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصی سازی
1ـ بررسي تجارب كشورها در اصلاح ساختار اقتصاد
دخالت دولت‌ها در اقتصاد از دهه 1950 بطور گسترده‌اي ساختار اقتصاد اكثر كشورها را دچار تغيير ماهوي كرد. اين روند رو به گسترش با وجود دوره اوليه موفقيت، در اواخر دهه 70 و طي دهه 1980، عدم كارايي خود را در اداره اقتصاد نشان داد و دولت‌ها را نه تنها در اجرا و بهره‌برداري از امور زيربنايي، بلكه در اداره صنايع كارخانه‌اي نيـز با مشكل مواجه كرد. مهمترين عوامل اين عدم كارايي عبارت بودند از:
1) وجود انحصار دولتي در انجام امور زيربنايي
2) وابستگي مالي ـ مديريتي امور زيربنايي به دليل حساسيت‌هاي سياسي ـ اجتماعي
3) تعدد در اهداف
4) جبران عدم كارايي آنها از طريق بودجه دولت
با توجه به كارايي ضعيف اقتصاد دولتي، كشورها به تدريج يا با شدت (كم يا زياد) خصوصي‌سازي را مبنايي براي اصلاح ساختار اقتصاد قرار دادند. برنامه خصوصي‌سازي در اين كشورها داراي طيف گسترده‌اي است و علاوه بر صنايع كوچك و خدمات غيرضرور، صنايع بزرگ و عام‌المنفعه و بسياري از امور زيربنايي را نيز در برمي‌گيرد. در اينجا لازم است توجه شود كه بر اساس بحث‌هاي نظري،
«انتقال مالكيت» و «افزايش رقابت» دو شرط لازم و كافي جهت دستيابي به اساسي‌ترين هدف خصوصي سازي يعني افزايش كارايي است. در واقع، انتقال مالكيت به بخش خصوصي باعث افزايش ميزان رقابت در اقتصاد نيز مي‌شود و برنامه‌ريزان اقتصادي جامعه را به هدف مورد نظر نزديك مي‌كند.مهمترين محورهايي را كه بر اساس بررسي تجارب كشورهاي مختلف در زمينه اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصي‌سازي، مي‌توان براي طراحي شاخص تركيبي اصلاح ساختار اقتصاد
استخراج كرد، به شرح زير است:
• سرعت خصوصي‌سازي و اصلاح ساختار
• بسترسازي مالي، حقوقي و نهادي براي اصلاح ساختار
• برنامه‌هاي حمايتي و نظارتي دولت
• كارآفريني شركت‌هاي خريدار واحدهاي دولتي
• شيوه‌هاي فروش
• ميزان هزينه‌هاي دولت براي حمايت از اصلاح ساختار و خصوصي‌سازي
• ويژگي شركت‌هاي واگذار شده
• تركيب شركت‌كنندگان و خريداران فرايند خصوصي‌سازي
• شيوه‌هاي واگذاري
• كسري بودجه دولت
• ترازپرداخت‌ها
• رشد نقدينگي
• سهم بخش دولتي در GDP
2ـ شاخص‌هاي اصلاح ساختار در نهادها و سازمان‌هاي بين‌المللي
يكي از مهمترين شاخص هاي مرتبط با اصلاح ساختار، شاخص آزادي اقتصادي است كه توسط موسسه هريتيج آمريكا، هر سال براي كشورهاي مختلف محاسبه و ارائه مي‌شود. منظور از آزادي اقتصادي، عدم وجود اجبار و الزام‌هاي دولتي و يا عدم وجود محدوديت سخت دولتي بيش از حد نياز بر توليد، توزيع و يا مصرف كالا و خدمات است. در محاسبه اين شاخص، از متغيرهاي زير استفاده مي‌شود:
ـ سياست‌هاي تجاري،
ـ بار مالي دولت،
ـ دخالت دولت در اقتصاد،
ـ سياست‌هاي پولي،
ـ جريان سرمايه و سرمايه‌گذاري خارجي،
ـ بانكداري و بازارهاي مالي،
ـ دستمزدها و قيمت‌ها،
ـ حق مالكيت،
ـ مقررات،
ـ فعاليت‌هاي بازار غيررسمي
علاوه بر متغيرهاي قابل سنجش ياد شده، متغيرهاي نهادي نيز مورد استفاده قرار مي‌گيرند:
ـ فساد در سيستم قضايي، گمركات و ديوان سالاري دولتي،
ـ محدوديت‌هاي غيرتعرفه‌اي،
ـ قانون‌گرايي و قانونمندي،
ـ مقررات محدودكننده دولتي بر تجارت،
ـ محدوديت‌هاي اعمال‌شده بر بانك‌ها،
ـ مقررات مربوط به بازار كار،
ـ فعاليت‌هاي بازار غيررسمي
شاخص رقابت‌پذيري اقتصادي توسط مجمع جهاني اقتصاد (WEF) كه يك سازمان بين‌المللي غيردولتي است، ارائه مي‌شود. اين مجمع، دو شاخص رقابت‌پذيري رشد (GCI) و شاخص رقابت‌پذيري تجاري (BCI) را به كمك متغيرهاي كمي و كيفي محاسبه مي‌كند. در شاخص «رقابت‌پذيري رشد» از متغيرهاي محيطي اقتصاد كلان، نهادهاي عمومي و تكنولوژي استفاده مي‌شود. رشد اقتصادي به همراه برخي مولفه‌هاي ديگر اقتصاد، مي‌تواند بيانگر رفاه اقتصادي و سعادت يك كشور باشد. اطلاعات مورد استفاده به كمك داده‌هاي آماري و داده‌هاي پرسشنامه‌اي جمع‌آوري مي‌شود.
شاخص نهادهاي عمومي‌موثر از طريق بررسي شاخص «قوانين و قراردادها» و «فساد مالي» سنجيده مي‌شود كه عمدتا بر مبناي اطلاعات پرسشنامه‌اي وزن‌دهي مي‌شوند. به همين ترتيب شاخص تكنولوژي به كمك دو شاخص فرعي «نوآوري و ابداعات» و «تكنولوژي و اطلاعات و ارتباطات» به كمك اطلاعات پرسشنامه‌اي وزن‌دهي و محاسبه مي‌شود.
مركز تجارت جهاني (ITC) با بهره‌گيري از داده‌هاي آماري سازمان ملل، از متغيرهايي نظير «تنوع محصولات صادراتي» و «تنوع بازارها» براي شاخص‌سازي استفاده كرده است. براي سنجش اين شاخص‌ها، از شاخص هرفيندال و يا عكس شاخص هرفيندال استفاده مي‌شود كه بيانگر ميزان تمركز و شدت انحصار است.بررسي تجربه شاخص‌سازي در مؤسسات بين‌المللي نشان مي‌دهد سنجش اصلاح ساختار اقتصاد امري دشوار است و ناكافي بودن داده‌هاي مطمئن، نياز به پرسشنامه را تقويت مي‌كند. اين موضوع نيز دقت و پذيرش عمومي در مورد شاخص محاسبه شده را زير سوال مي‌برد. البته بايد گفت اگر چه ممكن است مقادير عددي شاخص‌ها در روش‌هاي مختلف تورم داشته و كمتر و يا بيشتر از حد محاسبه شوند، اما در اين
ميان سطوح مطلق شاخص‌ها اهميت ندارند، بلكه روند شاخص كل مهم است.
3ـ طراحي شاخص نظارت بر سياست‌هاي كلي اصلاح ساختار اقتصاد برنامة سوم توسعه
براي تدوين شاخص‌هاي ارزيابي اصلاح ساختار اقتصاد لازم است ابتدا رويكرد اصلي سياست‌هاي كلي در اين زمينه تعيين شود. بررسي سياست‌هاي كلي برنامه سوم توسعه نشان مي‌دهد رويكرد اصلي و مهم در بخش اقتصاد برنامه سوم عبارت است از:
«تعامل با اقتصاد جهاني، نفع‌بري از جهاني‌سازي اقتصاد همگام با توزيع بهتر درآمد»
به منظور دستيابي به اين رويكرد محورهاي كلي برنامه كه بطور مستقيم و غيرمستقيم با اصلاح ساختار اقتصاد و خصوصي‌سازي مرتبط است، به شرح زير دسته‌بندي مي‌شوند:
• رشد و توسعه در جهت «عدالت اجتماعي»،
• نظام جامع تامين اجتماعي،
• مهار تورم و حفظ قدرت خريد، ايجاد اشتغال، اصلاح سياست‌هاي پولي،
• اصلاح نظام و ساختار مالياتي و برقراري عدالت مالياتي،
• توسعه و عمران روستاها،
• اصلاح مقرراتي در جهت رفع انحصارها و عدم ترجيح بخش‌هاي دولتي در برخورداري از امتيازات و دسترسي به اطلاعات،
• واگذاري موسسات اقتصادي به بخش‌هاي تعاوني و خصوصي، حفظ امنيت سرمايه‌گذاري و ارج نهادن به سازندگي و كارآفريني، و حفظ حرمت مالكيت خصوصي مشروع و قانوني،
• توسعه صادرات غيرنفتي، و كاهش اتكا به درآمدهاي نفتي، استفاده‌هاي مطلوب از موقعيت و مزيت جغرافيايي كشور، بويژه در امر بازرگاني،
• جذب منابع خارجي بر اساس منافع ملي و اصول قانون اساسي،
• گسترش و عمق بخشيدن به روحيه تعاون و جلب مشاركت‌هاي عمومي و بهره‌مند ساختن دولت از همدلي و توانائي‌هاي عظيم مردم،
• اهتمام به نظم، قانون‌گرايي، روحيه كار و تلاش، خوداتكايي، قناعت و پرهيز از اسراف و تبذير در سطح جامعه، بويژه در كارگزاران و مسئولان نظام و مبارزه با فساد،
• اصلاح نظام اداري،
• تقويت و كارآمد كردن نظام بازرسي و نظارت بر اصلاح قوانين و مقررات در جهت رفع تداخل ميان وظايف نهادهاي نظارتي و بازرسي،
• حمايت از ايجاد ارزش افزوده و سرمايه،گذاري و كارآفريني از راه‌هاي قانوني و مشروع،
• برقراري امنيت سرمايه‌گذاري، ايجاد رفاه عمومي و رونق اقتصادي، نظارت، رسيدگي و قضاوت دقيق در مورد جرايم و مسائل اقتصادي،
• ايجاد شرايط لازم براي فعاليت‌هاي اقتصادي و دسترسي به اطلاعات، مشاركت آزادانه اشخاص در فعاليت‌هاي اقتصادي و برخورداري از امتيازات قانوني براي بخش‌هاي دولتي، تعاوني و خصوصي، به صورت يكسان و عادلانه
با توجه به محورهاي اقتصادي سياست‌هاي كلي برنامه سوم، مي‌توان گفت يكي خواست‌هاي اصلي اين برنامه، نهادينه‌كردن ساختارهاي مورد نياز، به‌كارگيري الزامات سياستي و سازوكارهاي ضروري براي تحقق يك رشد پايدار است و در اين راستا، بازبيني مديريت اقتصادكلان را اتخاذ كرده است. در چارچوب اين بازبيني، اصلاح ساختار نظام اداري و مديريتي كشور، ساماندهي شركت‌هاي دولتي، واگذاري سهام و مديريت شركت‌هاي دولتي، تنظيم انحصارات و رقابتي‌كردن فعاليت‌هاي اقتصادي، گسترش نظام تأمين اجتماعي و هدف‌مندي يارانه، اصلاح نظام مالياتي و بودجه، اتخاذ سياست‌هاي پولي و ارزي مناسب و ساماندهي بازارهاي مالي را مد نظر قرار داده است.
براي طراحي شاخص تركيبي، ابتدا با توجه به تأثيرگذاري هر يك از متغيرهاي شناسايي شده در تحقق سياست‌هاي كلي اصلاح ساختار اقتصاد، 12 متغير به عنوان محرك اصلي (Driving Force) شناخته شد. سپس با اولويت‌بندي متغيرها و تعريف فيلترهاي رياضي براي ايجاد عدد شاخص
در يك دامنه مشخص و استفاده از روش متوسط وزني، شاخص تركيبي محاسبه شده است. سازگاري اولويت متغيرها نيز با كمك روش انتخاب سلسله مراتبي (AHP) تأييد شده است. اين متغيرها عبارتند از:
1) نرخ تورم
2) سهم مخارج عمومي‌دولت به توليد ناخالص داخلي
3) سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي
4) تغييرات نرخ متوسط تعرفه وارداتي
5) ميزان سرمايه‌گذاري يا فروش سه
ام شركت‌هاي دولتي
6) تسهيلات تكليفي بانك‌ها
7) ارزش بازار غيررسمي (كشفيات) به توليد ناخالص داخلي
8) حجم پرداختي يارانه‌ها
9) نسبت سرمايه‌گذاري شركت‌هاي دولتي به حجم خصوصي‌سازي
10) سهم شاغلين بخش دولتي به خصوصي
11) تغييرات سهم بودجه شركت‌هاي دولتي به بودجه كل كشور
12) ضريب جيني به عنوان معيار توزيع درآمد
مقدار عددي شاخص‌هاي دوازده‌گانه يادشده با استفاده از فيلترهاي رياضي در دامنه صفر و صد قرار مي‌گيرند. اين دامنه به‌صورت انتخابي قابل تعيين است. هر چه مقدار شاخص به سمت 100 نزديكتر شود، بيانگر حركت به سمت اصلاح ساختار اقتصادي است. اعداد و ضرايب مورد استفاده در فيلترهاي رياضي نيز بر مبناي تحليل‌هاي اقتصادي و تجارب جهاني تعيين مي‌شوند. تغيير اين اعداد مي‌تواند مقدار مطلق شاخص در سال پايه را تغيير دهد، اما تاثيري بر محاسبات مربوط به سنجش
اصلاح ساختار اقتصادي در يك دوره زماني ندارد. در واقع، اين اعداد براي كليه سال‌هاي بعد ثابت خواهند بود. در فيلترهاي رياضي كه براي شاخص‌هاي منتخب در نظر گرفته شده است، معمولا دو عدد مبناي حد پايين و حد بالا در نظر گرفته مي‌شود. در مواردي حد پايين، به عنوان عدد مورد انتظار و مطلوب براي اصلاح كامل ساختار اقتصاد بوده و در مواردي نيز حد بالا به عنوان عدد مطلوب تلقي مي‌شود. براي مثال در مورد شاخص نرخ تورم حد بالا 30 درصد و حد پايين 5 درصد در نظر گرفته شده است. نرخ‌هاي بالاي 30 درصد در سال، به معناي موفق نبودن سياست‌هاي اصلاح
ساختار اقتصادي است. در اين حالت مقدار شاخص صفر خواهد بود. همچنين براي نرخ‌هاي پايين‌تر از 5 درصد، شاخص مربوطه عدد 100 را حاصل مي‌كند. اعداد بين اين نرخ‌ها بر اساس فرمول‌هاي ساده رياضي به صورت پيوسته برآورد مي‌شوند.
