بخشی از مقاله
امکان سنجي حفاظت از ارزش هاي محيطي باغات سنتي شهر قزوين با استفاده از رويکرد انتقال حق توسعه (TDR)
چکيده :
رشد و توسعه و افزايش جمعيت و تراکم در شهرها باعث تمايل توسعه گران براي استفاده بيش از پيش از اراضي شهري و در نتيجه فشار روز افزون به فضاهاي باز و اراضي کشاورزي شده است ، در نتيجه دستيابي به روشي کارآمد براي حفظ منابع طبيعي ضروري به نظر مي رسد. تجربيات در طي دهه هاي گذشته نشان مي دهد که طرح هاي توسعه شهري و ضوابط و مقررات موجود در آنها براي حفاظت از باغات و اراضي کشاورزي چندان موثر نبوده است . به دنبال راهکارهاي عملياتي و اجرايي براي حفاظت ، ديدگاه هاي نوين در شهرسازي ارائه شده است که رويکردهاي بازار محور(By Market Theories) از جمله اين ديدگاه ها در دهه ۹۰ جهان است که منجر به توليد و ارائه ابزارهاي کارامدي براي استفاده از ظرفيت هاي بازار در سياست گذاري هاي شهري و موارد مختلف شهرسازي شده است . يکي از موفق ترين رويکرد هاي بازار محور در راستاي حفاظت از فضاهاي باز، انتقال حق توسعه است . انتقال حق توسعه (TDR:Transfer of Development Rights) در واقع به معناي حفاظت از زمين بوسيله انتقال حقوق توسعه از يک منطقه به منطقه اي ديگر است . در واقع برنامه هاي TDR به مالکين اجازه مي دهد که حق توسعه را از قطعه مشخصي از ملکشان جدا کرده و به فروش برسانند و خريداران معمولا ديگر مالکان هستند که مي خواهند تراکم زمين هايشان را افزايش دهند.
شهر قزوين از جمله شهرهايي است که باغات وسيع ميوه همچون حلقه اي سبز در پيوند با گذشته ، بافت قديمي شهر را در برگرفته و اين باغات سنتي در حال حاضر در معرض تخريب هستند. اين پژوهش نشان داد که مي توان از ارزش افزوده باغات سنتي در راستاي حفاظت از آنها استفاده نمود و هرچه ميزان ارزش مازاد حق توسعه بيشتر، امکان موفقيت TDR بيشتر مي شود.
واژگان کليدي : حق توسعه - انتقال حق توسعه مناطق دريافت و ارسال - باغات سنتي شهر قزوين .
مقدمه
تحولات شهرنشيني و گسترش شهرها در اغلب جوامع منجر به تخريب تدريجي مناطق طبيعي و کشاورزي شده و جاي خود را به ساخت و سازهاي بي رويه داده است و يا در برخي از موارد مزارع و سکونتگاه هاي طبيعي خالي از سکنه شده و کم کم رو به ويراني مي رود. استفاده مناسب از از زمين يا حفظ آن ، بهترين وسيله براي نگهداري از مناطق طبيعي حساس ، مزارع ، مناطق مهم تاريخي ، مناطق باز و ساير املاکي که براي جامعه مهم است مي باشد. اما اين امر نيازمند حمايت مالي از سوي دولت است در حالي که اولويت دولت ها و مسئولان شهري در اغلب جوامع براي ايجاد زيرساخت ها و خدمات اصلي از قبيل کاربري هاي حمل ونقل ، آموزشي ، فرهنگي و ... است و توجه بسيار کمتري نسبت به اين مسئله شده است . فعاليت بخش خصوصي هم در اين زمينه ناچيز بوده و غالبا به گروه هاي کوچکي محدود مي شود؛ در نتيجه براي حفاظت از مناطق ، بايد از طريق کمکهاي دولتي ، مالکين را به حفظ ملک يا دارايي خود تشويق کرد و يا دولت از طريق بخش خصوصي و سازمان هاي عام المنفعه از مالکان حمايت به عمل آورد. تلاش اين پژوهش در بررسي امکان استفاده از اين روش براي حفاظت از ارزش هاي محيطي باغات سنتي و اراضي کشاورزي است که در حال حاضر رو به تخريب هستند و ساخت ساز در اين محدوده ها، به معضلي در اکثر شهرهاي ايران تبديل شده است . رويکرد انتقال حق توسعه با هدايت توسعه به مناطق با تقاضا و پتانسيل بالاتر براي توسعه باعث حفاظت از مناطق با ارزش طبيعي مي شود. براي نمونه باغات سنتي شهر قزوين که با قدمتي بيش از هزار سال همچون کمربندي عريض و سبز شهر را احاطه کرده اند. که اين باغات در طي زمان بر اثر فشار رشد و توسعه در معرض تخريب تدريجي قرار گرفته اند . اما متاسفانه علي رغم کليه پتانسيل هاي موجود در منطقه ، اکثر قطعات اين باغات در حال حاضر باير و يا در معرض ساخت وساز مي باشند. عوامل متعددي چون عدم برنامه ريزي صحيح طرح هاي توسعه شهري ، فقدان مديريت يکپارچه و با ثبات شهري ، نبود ضوابط شهرسازي صحيح و مدون متناسب با شرايط محدوده مشکلات مربوط به نحوه مالکيت دليل بوجود آمدن زمينه ساز تخريب شده است و دلايل اقتصادي که از تاثيرگذارترين عوامل بر روند تخريب بوده است . اين عوامل نظير عدم صرفه اقتصادي در فعاليت هاي باغداري ، افزايش هزينه هاي باغداري ، انتقال مالکيت از باغداران به زمين خواران است . در طرح جامع شارمند در سال ۱۳۶۵ مساحت باغات داخل محدوده قانوني شهر ۹۴.۱۲ محاسبه شده است ،که در سال ۱۳۷۰ اين مساحت به ۵۸.۸ کاهش يافته است . از اين رو مقاله حاضر به امکان سنجي استفاده از رويکرد TDR در باغستان هاي سنتي قزوين با توجه به نمونه هاي موردي مشابه استفاده شده در خارج از کشور مي پردازد.
اهداف تحقيق
اين تحقيق به تبيين راهبردها و ارائه توصيه ها در زمينه استفاده از رويکرد انتقال حق توسعه در حوزه کلان و در سطح خرد به ارائه سازوکاري در باغستان هاي سنتي قزوين جهت حفاظت از ارزش هاي محيطي مي پردازد.
۱. امکان سنجي استفاده از رويکرد نظري TDR در حفاظت از ارزش هاي محيطي باغات سنتي .
۲. ارائه راهکارهاي موثر براي بومي سازي رويکرد TDR با فرايند هاي موجود شهري در کشور با استفاده از نتايج حاصله از نمونه موردي .
سوالات و فرضيات تحقيق
با توجه به مطالب بالا، در نسبت با مسئله حفاظت از باغات سنتي شهر قزوين پرسش هاي زير مطرح مي شود:
سوال ۱: آيا مي توان با استفاده از رويکرد انتقال حق توسعه زمينه لازم براي حفاظت از ارزش هاي محيطي (کشاورزي - باغي ) را در شهر قزوين فراهم آورد؟
سوال ۲: در صورت بکارگيري از رويکرد انتقال حق توسعه کدام مولفه ها نقش موثرتري بر عهده خواهند داشت ؟ الزامات و شرايط استفاده از اين رويکرد چيست ؟
با توجه به کاربردي بودن پژوهش و نتايج حاصل از تجربيات جهاني پيش فرض اساسي بر آن است که از چارچوب نظري TDR مي توان براي حفاظت محيطي در فرايند توسعه شهري استفاده نمود و مي توان محتواي نظري TDR را با شرايط محلي نظير نظام مالکيت و ارزش هاي اقتصادي بازار و ... منطبق نمود.
پيشينه پژوهش
ايده انتقال حق توسعه از سال ۱۹۶۸ بر اساس قانون حفاظت نشانه هاي شهري نيويورک ، عمدتاً براي حفاظت بناهاي تاريخي در برابر توسعه فيزيکي و سرمايه گذاري ها در بافت هاي مرکزي مورد استفاده برنامه ريزان قرار گرفت . اين فکر تا سال ۱۹۷۸ که دادگاه عالي آمريکا مهر تاييد بر آن گذاشت ، ايده چندان شناخته شده اي در سطح ايالات متحده نبود. از دهه ۸۰ تا سال ۲۰۰۳ ، در ۲۵ ايالت آمريکا، تعداد ۱۲۵ برنامه محلي حق توسعه ، شامل ۴۷ برنامه شهري ، ۳۰ برنامه ناحيه اي و ۴۸ برنامه مختلط شهري و ناحيه اي براي حفاظت ميراث فرهنگي ، فضاي باز و سبز و نيز تحقق سياست هاي برنامه ريزي کاربري اراضي ، مورد طراحي و استفاده قرار گرفته است (٢٠٠٨,pruetz).
از مهمترين اين پروژه ها که با هدف حفاظت محيطي صورت گرفته مي توان به برنامه اي براي مناطق حساس محيطي مثل شهر ايورت در واشنگتن (۱۹۹۱)، مونت گمري کانتي در مريلند(۱۹۸۱) براي فضاهاي باز داگلاس کانتي از ايالت کلورادو در جنوب دنور(۱۹۹۴)، براي مزارع برنامه پين لند در نيوجرسي (۱۹۸۰) که از موفق ترين برنامه هاي TDR مي باشد، اين برنامه باعث حفاظت از مناطق کشاورزي با ارزش شده است . مخصوصا در مناطق با درختان ميوه و گياهان دارويي و اکوسيستمي منحصر به فرد از جنگل ها و ۸۵۰ نوع گياه و ۳۵۰ نوع پرنده و انواع حيوانات پستاندار و غير پستاندار (همان منبع ).
از منظر تحقيقاتي اين رويکرد تا به حال در سطح ادبيات دانشگاهي به صورت رساله در ايران چندان به کار گرفته نشده است به جز پايان نامه کارشناسي ارشد زهرا اردستاني در دانشگاه تربيت مدرس ، که به بررسي فرايند هاي بهسازي و نوسازي بافت فرسوده با رويکرد TDR پرداخته است .
روش تحقيق
رويکرد انتقال حق توسعه هر چند در ادبيات برنامه ريزي محيطي سابقه اي نسبتاً طولاني دارد ليکن در تئوري هاي مرسوم مورد استفاده در کشور ما هنوز وارد نشده است . لذا تبيين و تشريح ساختار فکري و چارچوب محتوايي و عملياتي آن مي تواند گام نخست در جهت ارزيابي تطبيقي اين رويکرد در حفاظت از اراضي شهري باشد. از اين رو با توجه به ماهيت تحقيق ، روش تحقيق توصيفي - تحليلي بر پايه رجوع به اسناد علمي و بين المللي مي باشد و تلاش مي شود تا در روي اي توصيفي مکانيسم و سازو کارهاي حفاظتي در رويکرد انتقال حق توسعه مورد شناخت قرار گيرد و سپس با بهره گيري از روش تحقيق تطبيقي منابع و مواد تحقيق و تطبيق آنها با مباني برنامه ريزي شهري ايران ارائه گردد تا نوع و چگونگي به کارگيري معيارها، مولفه ها و شاخص هاي مورد توجه ، مورد شناخت و کاربست قرار گيرد.
براي جمع آوري داده هاي مورد نياز علاوه بر استفاده از کتابخانه و داده هاي اسنادي ، از داد هاي ميداني (پيمايش
ميداني ) و اخذ داده هاي مرتبط با مشخصات باغات از بنگاه هاي مربوطه و کارشناسان شهرداري نيز استفاده شد.
مفاهيم و چارچوب نظري رويکرد انتقال حق توسعه (TDR)
ارزش توسعه
هنگامي که گفته مي شود ملکي داراي ارزش توسعه است بدين معني است که ساختار تجاري و ساخت و ساز يا ساختار يا اهداف غير توسعه اي مثل کشاورزي ، جنگلداري داشته باشد. به اصطلاح ساده تر، اين دو ارزش با يکديگر، کل ارزش بازار ملک را مي سازند (٢٠٠٨,Kaplowitz).
حق ارتفاقي
وقتي مالک زمين ارسالي حالت TDR را انتخاب مي کند ، مزيتي در مورد حق توسعه همان جايگاه براي ملک صادر مي شود. اين ابزار ممکن است حفظ مزيت يا حق ارتفاق ناميده شود مثل حق ارتفاق کشاورزي و يا هر نام ديگري ( .(pruetz,1997
حق توسعه
هر قطعه زمين به طور معمول داراي حقوقي چون آب ،حق هوا، حق واگذاري و حق استفاده از ملک ، حق اجاره آن ، حق فروش و ... مي باشد. به همين صورت داراي حقوقي است که مي تواند ملک خود را گسترش دهد که به عنوان " حق توسعه " خوانده مي شود ( ٢٠٠٨ ,others &kaplowitz ).
مناطق ارسال
زمين هاي منطقه ارسال بايستي ويژگي هاي زير را داشته باشند:
۱. زمين هاي کشاورزي ،کشتزارها، تالاب ها، دشت هاي سيلابي ، محل زندگي گونه هاي کمياب در معرض خطر، زمين هاي داراي سفره اي آب زيرزميني ، پارکها و تفرجگاه ها، اسکله ها و زمين هاي ديگري که فعاليتهاي توسعه درآنها محدود شده و حفاظت شده هستند.
۲. داراي يک مشخصه زيبايي شناسانه معماري يا تاريخي
نواحي ديگري که با تراکم پايين باقي مانده اند و فقدان زيرساخت هاي عمومي (نظير حمل و نقل ،فاضلاب و ...) زمين هاي واقع در مناطق ارسال داراي محدوديت هاي دائمي هستند و يک حق ارتفاقي حفاظت دارند. تراکم تشويقي (مازاد) باعث سرعت بخشيدن به پروسه حفاظت اين زمين ها مي شود (٢٠٠٧,etgen &dehart ).
مناطق دريافت
زمين ها دريافت بايستي به اندازه کافي بزرگ براي دريافت کردن امکانات توسعه از مناطق ارسال باشند.يک امکان توسعه واقع گرايانه داشته باشند و داراي زيرساخت ،منطقه بندي تراکمي و تقاضاي بازار محلي باشند.آنها بايستي با طرح هاي ناحيه اي و شهرستاني مطابقت داشته باشند.و تعهد به اينکه فقط از TDR براي افزايش تراکم استفاده شود (همان منبع ).
مفهوم انتقال حق توسعه
رويکرد انتقال حق توسعه برآنست که در نقاطي که بايستي حفاظت شوند، توسعه را کاهش يا حذف کند و در عوض ميل به افزايش توسعه براي مناطقي که خواستار رشد هستند، تقويت کند.
انتقال حق توسعه يک تکنيک بازارمحور است که به تشويق داوطلب شدن براي انتقال رشد از نواحي کم توسعه (مناطق ارسال ) به نواحي با پتانسيل بيشتر براي توسعه (مناطق دريافت ) مي پردازد (١٩٩٩,pruetz,AICP).
TDR مکانيزمي ايجاد مي کند تا توسعه از فضاهاي باز و مزارع با مناطق شهري با قابليت بيشتر توسعه هدايت شوند.
بديهي است اقدامات دولتي تاثير اجتناب ناپذيري بر ارزش زمين دارد. اما دولتها و برنامه ريزان شهري غالباً از اقداماتي که باعثد کاهش ارزش زمين و پرداخت هزينه هاي هنگفت مي گردد، دوري مي کنند. TDR مکانيزمي است که مالکان را متقاعد مي کند تا داوطلبانه حقوق ارتفاقي که ارزش مالکيت آنها را کاهش مي دهد بپذيرند. در واقع انتخاب TDR باعث مي شود تا مالکان علاقه مند، داوطلبانه حقوق مربوط به توسعه آتي ملک خود را واگذار نموده و در مقابل توانايي فروش حقوق توسعه قابل انتقال را داشته باشند. بر اساس انتخاب TDR، مالک منطقه ارسالي سند محدوديت را ثبت مي کند تا در آينده مقدار توسعه و نوع فعاليت روي زمين مشخص شود. پس از ثبت سند، مالک زمين ارسالي ميتواند کالاي ايجاد شده TDR را بفروشد. آنها با فروش TDR هزينه ارزش کاهش يافته زمين خود را به دست مي آورند. توسعه دهندگان جايگاه دريافت نيز از طريق روش حوزه بندي دوگانه ، داراي انتخاب مي شوند آنها مي توانند TDR را به کار نبرده و در سطح تراکم کمتري به ساخت و ساز بپردازند. به همين ترتيب آنها مي توانند کالاي اقتصادي به نام حق توسعه قابل انتقال يا TDR را خريداري کرده و در سطح تراکم بالاتري ساخت و ساز نمايند. در شرايطي که توسعه دهدنگان TDR را انتخاب مي نمايند بايد تعداد خاصي از آن را بخرند تا سطح توسعه را بالا برده و سود بيشتري کسب کنند. قيمت ان نيز اساساً به شکل مذاکر اي - ميان خريدار و فروشنده - تعيين مي شود.
توسعه دهندگاني که از TDR استفاده نمي کنند، مي توانند مانند ديگر پروژه ها در حد آستانه تراکم به ساختمان سازي بپردازند. اما هنگامي که آنها TDR را انتخاب مي کنند، اجازه دارند از آستانه تراکم غير TDR تجاوز کرده و بالاتر از آن به ساختمان سازي بپردازند که در واقع لحاظ مادي و نيز از نظر توسعه مفيدتر خواهد بود (٢٠٠٨ ,others &Kaplowitz ).
تجارب جهاني
در رويکرد TDR توسعه و حفاظت مکمل يکديگرند. توسعه مي بايست در تعامل و مشارکت با مردم ، با احترام به حقوق آنها و ارتقاء ظرفيت مشارکت و مداخله جامعه صورت گيرد. عمده تجارب اين رويکرد در امريکا اتفاق افتاده است که در ادامه به بررسي آن خواهيم پرداخت :
مونتگوموري کانتي مريلند
برنامه TDR در بخش مونتگومري در مريلند، به عنوان يکي از موفق ترين برنامه ها به شمار مي رود. از ابتداي شروع برنامه بالغ بر ۵۰۰۰۰ آکر اراضي کشاورزي و فضاهاي باز در اين بخش مورد حفاظت قرار گرفته است . علت اصلي دستاورد بخش مونتگمري موفقيت آن در ايجاد بازار مبادله حق توسعه مي باشد (Montgomery county planning board) در سال ۱۹۸۱ در بخش مونتگمري در نزديکي واشنگتون دي سي برنامه TDR را براي حفاظت از مناطق کشاورزي در مواجهه با شهرنشيني سريع و توسعه تجاري گسترده اطراف واشنگتن اجرا کردند) نيمه جنوبي اين ايالت که کنگره ملي در آن واقع شده است توسعه بيشتري داشت . (٢٠٠٦,pirani &dallesio ) اما نيمه شمالي آن هنوز در شرايط توسعه نيافته شهري (روستايي ) قرار داشت و همواره سعي بر اين بوده که ويژگي آن حفظ شود. علي رغم منطقه بندي اين شهر و اولويت دادن به حفظ مناطق کشاورزي ، ۱۸ درصد از زمين هاي کشاورزي را در دهه ۱۹۷۰ از دست داد . در چنين شرايطي منطقه مذکور براي جلوگيري از هرگونه ضرري ، سعي در خريد حق ارتفاقي کشاورزي از محل درآمد ماليات نمود. همچنين قوانين منطقه بندي غير منصفان اي براي مالکان مزارع وضع گرديد و ساخت با تراکم يک واحد از ۲۵ هکتار به راحتي جلوگيري شد، بدون در نظر گرفتن خسارات وارده به کشاورزان و تلاش در جهت جبران آنها. بنابراين ايالت مذکور تصميم به تغيير سياست منطقه بندي و تغيير شکل ان بر اساس TDR گرفت . بيش از ۹۰ هکتار از مناطق حفاظت شده باز ديگر به شکل منطقه انتقال تراکم شهري منطقه بندي شد.
در واقع تحت برنامه TDR مونتگومري کانتي ، مالکان جايگاه ارسالي (کشاورزان ) مي توانند زمين خود را حفظ نموده و به کشاورزي بپردازند و در عين حال بعضي سودها و عايدات برنامه توسعه ملک خود را نيز از طريق فروش حق توسعه دريافت نمايند. همچنين در مکانهاي دريافتي ، توسع دهندگان دريافتند به علت توانايي ساخت با تراکم بالا، خريد TDR مفيدتر مي باشد. بر اساس اين روش ، اين ايالت توانست تقريباً نيمي از املاک خود را در مدت ۲۰ سال حفظ کند مهمتر اينکه اين ايالت قادر شده تا اهداف کاربري زمين را از طريق مشارکت بخش خصوصي و حتي بيشتر از سرمايه هاي عمومي به کار برد .(Brown, 2001,p 112)
قانون حفاظت پاين لندز نيوجرسي
در دهه ۱۹۷۰ رشد شهر آتلانتيک و حومه آن به تهديدي جدي براي مناطق پاين لندز نيوجرسي تبديل گشت طبق قانون ۲۸ ژوئن ۱۹۷۹ پاين لندز نيوجرسي به عنوان "ايالتي بي نظير و مهم و يک منبع ملي "معرفي گرديد که دولت را موظف به حفاظت از آن نمود (٢٠٠٦,pirani &dallesio ). در چهارچوب اين قانون کميسيون پايلندز با وظيفه تدوين و اجراي طرح جامع کاربري اراضي پايه گذاري گرديد. تهيه اين طرح ۱۸ ماه به طول انجاميد پس از آن شهرستانهاي واقع در محدوده طرح قوانين مربوط به منطقه بندي و مقررات هماهنگ با طرح را تصويب نمودند. براي تطبيق کامل با طرح جامع ، همه طرح هاي توسعه بايد
