بخشی از مقاله
بررسي موانع تحقق پذيري مديريت يکپارچه شهري با تاکيد بر تفرق سياسي
چکيده
مديريت يکپارچه شهري پيش شرط ضروري به منظور مواجهه با چالش هاي بسياري که شهرهاي امروزي در سراسر جهان با آن روبرو هستند مي باشد. با اين حال ، يکپارچگي يک عمل چالش برانگيز است که بايد مورد تجربه و آزمايش قرار گيرد.
مديريت يکپارچه شهري ،سازماندهي و بسيج عوامل و منابع شهري با در نظر گرفتن توسعه پايدار در جهت پاسخگويي به نيازهاي ساکنان شهر مي باشد. در واقع بالاترين هدف مديريت يکپارچه شهري توسعه پايدار است . تفرق سياسي به معناي تعدد و تکثر نهادها و قلمروهاي تصميم گيري مستقل از هم در عرصه مناطق کلان شهري ،اساسي ترين چالش فراروي مديريت و حکمروايي اين گونه مناطق قلمداد مي شود..اين نوشتار در تلاش براي شناسايي علل عدم توفيق در دستيابي به مديريت يکپارچه شهري با تاکيد ويژه بر تفرق سياسي مي باشد که با روش تحليلي و مطالعات اسنادي انجام شده است .يافته هاي تحقيق نشان مي دهد که منطقه گرايي به عنوان رويکردي براي فائق آمدن بر تفرق سياسي مطرح شده است که عواملي چون مقاومت دستگاه هاي دولتي در برابر واگذاري وظايف ، ترديد در توانايي شهرداري ها براي به عهده گرفتن وظايف جديد و عدم توجه پيشنهاددهندگان طرح به تفاوت شهرداري ها در درجات مختلف جمعيتي از جمله موانع تحقق مديريت يکپارچه شهري در کشور ما شده است .
کلمات کليدي: مديريت شهري،مديريت يکپارچه شهري،منطقه گرايي،تفرق سياسي
١- مقدمه
شهر به عنوان يک مجتمع زيستي و جايگاه زندگي و مراودات انسان همواره نيازمند برنامه ريزي دقيق ،قانوني،هماهنگ و بلندمدت است . رشد سريع شهرنشيني در جهان ، به ويژه در کشورهاي در حال توسعه و عدم توانايي شهرها در پاسخگويي به نياز شهروندان ، ضرورت توجه به پتانسيل هاي مديريت يکپارچه شهري در رفع مسائل شهري را دو چندان کرده است .
يکپارچگي مديريت شهري ايران به ويژه بعد از مشروطه آرزويي بوده است که تا به حال تحقق نيافته است . يکپارچگي که در آن نهادهاي مدني،نهادهاي دولتي و خصوصي بتوانند در ساختار مديريت شهري ايفاي نقش نموده و با هم افزايي چندجهته آرمانشهر پايدار را رقم بزنند.بررسي مديريت يکپارچه شهري در ايران را بايد در نبود آن جستجو نمود تا بود آن .در ايران اين نوع مديريت را صرفا مي توان در دست نوشته ها، مقالات ، کتب و اسناد علمي پيدا کرد که ابعاد مختلف آن را تشريح نموده اند.
با اين حال اسنادي که در نظام مديريت کشور بتوان آن را به عنوان محمل و بسترساز اين مديريت قلمداد نمود قوانين برنامه توسعه جمهوري اسلامي ايران مي باشد.
ارزشيابي کاربرد الگوي طرح هاي جامع - تفصيلي در طول سه دهه در ايران نشان ميدهد که در زمينه برآورد جمعيت ، حدود
٧٠ درصد از پيش بينيها با اشتباه فاحش همراه بوده است ؛ در زمينه برآورد اشتغال ، عملا هيچ يک از پيش بيني ها در سه بخش کشاورزي، صنعت و خدمات تحقق پيدا نکرده است ؛ در زمينه پيش بيني جهات گسترش شهر، تقريبا ٤٠ درصد موارد، توسعه شهر خلاف جهت پيش بيني طرح ، انجام گرفته است ؛ درخصوص شبکه ارتباطي نه تنها شبکه پيشنهادي شکل نگرفته است بلکه اغلب شبکه هاي احداثي در مسيرهاي خلاف طرح ايجاد شده است (احمديان ، ١٣٨٥). از اين رو ناکارآمدي تهيه و اجراي اين گونه طرح ها در ايران به اثبات رسيده و با فرض اصرار بر تهيه دوباره اين گونه طرح ها، همانطور که در قانون برنامه پنجم توسعه نيز بر آن اشاره شده است ، بايد سازوکارهاي تهيه و اجراي آنها متحول شده و چندپارچگي در تصميم گيري و اجرا که مهمترين نقطه ضعف و ناموفق بودن اين گونه طرح ها در ايران است با حضور و تثبيت مديريت واحد شهري، برطرف گردد.
نظام مديريت شهري ايران به سبب تمرکز در ساختار سياسي- مديريتي کشور نسبت به سيستم هاي فرادست و نظام هاي ملي و منطقه اي داراي رابطه اي خطي -عمودي و يک سويه اي است که آن را به سوي مديريتي منفعل سوق داده است . به دنبال آن عدم فقدان انسجام کافي در تعاملات سيستمي با سطوح فرودست و داخلي آن را تبديل به مديريتي نامنسجم نموده است و در نهايت از نظر ابعاد محيطي نيز مديريت شهري ايران به دليل عدم برخورداري از بسترهاي مناسب سياسي، اجتماعي، مالي، حقوقي و مشارکت ناکافي کنشگران اجتماعي در محيطي نامساعد درحال فعاليت است .(حسين پور،١٣٩٠)
از اوائل دهه ١٣٧٠که ضرورت خودگرداني شهرداري ها مطرح شد، لزوم وحدت مديريت در اداره شهرها به ميان آمد .اما از همان زمان هم مبهم بودن سهم شهرداري و شوراي شهر در مديريت شهر و همچنين ميزان سهم دولت و سازما نهاي دولتي در شهرها يکي از بحث هاي جدي بوده و هست .يکي از اين حوز ه هاي ابهام ، جايگاه و نقش مديريت محلي در نظام برنام هريزي شهري و توليد برنامه ها و طرح هاي توسعه شهري است .(کاظميان ،١٣٨٨).
٢-مفهوم مديريت شهري
در رابطه با مفهوم و کارکرد مديريت شهري چنين مي توان بيان کرد که مديريت شهري بيشتر وجه فني و اجرايي دارد و نسبت به حکومت شهري، جو حاکميتي آن کمتر است و نهادهاي مديريتي شهر بيشتر مجري تصميمات نهادهاي حکومتي هستند که معمولا در سطح ملي يا محلي مطرح شوند(آخوندي و همکاران ، ١٣٨٧) .شالوده مديريت شهري عبارت است از بر عهده گرفتن نقشي فعال در توسعه ،مديريت و هماهنگ سازي منابع براي دستيابي به اهداف توسعه شهري(سعيدي،١٣٨٨) هدف سيستم مديريت شهري ارائه خدمات مطلوب به شهروندان با استفاده بهينه از منابع مالي ، انساني ، تجهيزات و اداره مطلوب امور شهري است . شهرها به مثابه اعضاي پيکر کشور هماهنگ با هم کار مي کنند و هرچه اين هاهنگي بيشتر و اين اعضاء بهتر کار کنند کشوري کارآمد تر و منسجم تر خواهيم داشت . براي مديريت شهري مي توان تعارف مختلفي ارائه داد : مديريت شهري عبارتست از نظامي از نهادهاي شهري است که در عين کثرت داراي ساختار حقوقي واحد بوده و ارکان اصلي آن شامل رکن مقررات گذار و ناظر(شوراي اسلامي شهر) و مجري(شهرداري) است و اداره ي امور عمومي را در محدوده و حريم شهر و در چهارچوب اين قانون و ساير قوانين و مقررات عمومي کشور، حفظ وحدت ملي، تماميت ارضي و تبعيت از دولت جمهوري اسلامي ايران را به عهده دارد. (پيش نويس قانون جامع مديريت شهري،١٣٩٢)
بسياري از وظايف مديريت شهري تا گذشته نزديک ، بر عهده دولت بوده است و انجام اين وظايف براي دولت به امري عادي تبديل شده است و ترک اين وظايف به سادگي امکان پذير نمي باشد و اين تصور براي مديران دولتي وجود دارد که دادن وظايف به شهرداري باعث خودسر شدن اين نهاد شود که اين دغدغه به دليل تجربه اندک بي اساس نيست .( بررسي موردي وظايف و اختيارات شهرداري ها،١٣٧٩)
٣-بستر مفهومي يکپارچگي در نظام برنامه ريزي و مديريت شهري و منطقه اي
مفهوم يکپارچگي را بايد در سه سطح تعريف کرد: سطح اول ، يکپارچگي عملکردي است . يعني تمام عملکردهاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي، کالبدي، زيست محيطي به صورت يکپارچه مديريت شود. سطح دوم ، يکپارچگي قلمرو است . بدين معنا که تمام فضاي شهري به صورت يکپارچه مديريت شود. سطح سوم به لايه هاي مديريتي اختصاص دارد. کليه سياست گذاري ها، برنامه ريزيها و اجراي آنها ميبايست به صورت هماهنگ انجام گيرد. بدين ترتيب مديريت يکپارچه بايد تمام عملکردهاي شهري را در کل قلمرو شهر و در سه لايه سياست گذاري، برنامه ريزي و اجرايي در اختيار داشته باشد (کاظميان ، ١٣٨٨)
چاکرابارتي معتقد است در عمليات شهري، بازيگران متعددي نماينده سازمان هاي شهري متعددي از رشته هاي مختلفي مانند برنامه ريزي شهري،معماري،مهندسي،جغرافيا،جامعه شناسي،اقتصاد، مالي و ... هستند که مجبورند در کنار هم و در سطوح سيستم کار کنند و براي حل مشکلات شهريبه نحوي کارآ،لازم است که فعاليت ها در سطح سيستم يکپارچه شود.( .(Chakrabarty,2001
٤-مديريت يکپارچه شهري
از آنجا که عمليات هاي شهري شامل بسياري از عناصر مرتبط در سطوح مختلف تصميم گيري است ، رويکرد سيستم ها به مديريت شهري براي هماهنگ کردن تلاش هاي سطوح مختلف يک ضرورت غير قابل انکار است . (عزيزي و همکاران ،
١٣٩٠).مديريت يکپارچه شهري،سياست گذاري يکپارچه ، حکومت شهري يکپارچه و تعابيري مانند اينها گوياي اين است که سيستم برنامه ريزي و مديريت قادر نخواهد بود تعدد و تکثري را که در ماهيت پديده هايي چون شهرها و مناطق شهري وجود دارد بدون جامع نگري و يکپارچه سازي تصميم ها و سياست هاي عوامل مختلف هدايت کند. .(برک پور و اسدي،١٣٩٠) سياست گذاري يکپارچه داراي چهار رکن اساسي که شامل مشارکت عمومي،ترتيبات سياسي و سازماني فراتر از مرزهاي شهر،ترتيبات سياسي و سازماني در مرزهاي شهر و ظرفيت سازي مي باشد( Integrated urban ٢٠١١,governance)چارچوب مديريت شهري بايد به گونه اي طراحي شود که تمام مسائل شهري از قبيل نواحي جغرافيايي و عملکردي پوشش داده شود.
در چنين شرايطي اهداف برنامه ريزي و مديريت قابل تحقق نخواهد بود و هماهنگي و روابط بين بخشي و بين سازماني داراي اهميت و جايگاه ويژه اي هستند، بنابراين همه گروه ها و سازمان هاي مسئول امور شهر بايد مسئوليت هاي خود را در قالب يک سيستم هماهنگ و يکپارچه انجام دهند.بنابراين مي توان گفت مفهوم يکپارچگي در مقابل تعدد و تفرق قرار مي گيرد.
به طور کلي مي توان گفت مديريت يکپارچه شهري مديريتي است که "دريک و يا چند حوزه مجزا يکپارچه شده باشد:حوزه علوم مديريتي،حوزه علوم برنامه ريزي و حوزه علوم سياسي و جامعه شناختي. حوزه اول به هماهنگي و همکاري بين سازماني مربوط است ، در حوزه علوم برنامه ريزي شاهد ظهور برنامه ريزي استراتژيک فضايي به عنوان ابزار يکپارچه سازي هستيم و ايده حکمروايي که به عنوان مفهومي فراگير وارد حوزه علوم برنامه ريزي و مديريت عمومي گشته و جايگزين مفاهيم پيشين - از جمله اداره و مديريت - شده است محصول حوزه علوم سياسي و جامعه شناسي است . .(برک پور و اسدي،١٣٩٠)
چارچوب مفهومي مديريت يکپارچه شهري (٢٠٠١,Chakrabarty)
4
٥-تفرق و چند پارچگي سياسي در مديريت شهري
تفرق در برابر يکپارچگي و انسجام قرار مي گيرد.مرور ادبيات مرتبط با تفرق و چند پارچگي نشان از وجود ٥ گونه مشخص از تفرق در زمينه هاي نظري،عملکردي،برنامه ريزي-سياستي،سياسي-حکومتي و منافع مي باشد. وجود تفرق در حوزه مديريت و برنامه ريزي شهري به نوبه خود تفرق و چندپارگي را در نظام شهري بوجود مي آورد. ما در اين تحقيق به بررسي تفرق و جند پارگي سياسي و علل و عوامل آن مي پردازيم .
تفرق حکومتي-سياسي به معناي وجود تعداد زيادي از قلمروهاي حکومتي و مديريتي مستقل و متعدد(مانند شهرداري،فرمانداري،دهياري و ...بدون هر نوع چارچوب هاي هماهنگ کننده ) در درون يک منطقه کلانشهري عملکردي،حاکي از اين است که هر قلمرو حکومتي يا مديريت محلي داراي حق ، اختيار و صلاحيت اظهار نظر در بخشي از قلمرو منطقه است و هيچ مرجع حکومتي واحدي براي تصميم گيري و عمل در گستره کل منطقه کلا نشهري وجود ندارد .(برک پور و اسدي،١٣٩٠)عدم انطباق قلمرو سازماني حکومت محلي با قلمرو عملکردي شهر-منطقه ها(تفرق سياسي)را مي توان عمده ترين چالش در اداره و حکمروايي اين مناطق دانست .
مسائل مرتبط با تفرق سياسي کلان شهري بسيار متعدد هستند .مسائل عمده اين حوزه را مي توان کارايي، اثربخشي و برابري دانست .کارايي(Efficiency) (در طرز تلقي اقتصادي از آن ) زماني کاهش مي يابد يا تهديد مي شود که دوباره کاري هاي مکرر و غيرضروري در عرصه فعالي تهاي خدمات رساني روي مي دهد . يا زماني که اقتصاد مقياس در خدمات عمومي قابل تحقق نباشد و يا زماني که منافع خدمات عمومي در بين قلمروهاي حکومتي ديگر نشت مي يابد .اثربخشي (Effectiveness)هنگامي کاهش مي يابد که مرزهاي شهرداري، قلمرو فعاليت و عمليات خدمات رساني عمومي (مانند آتش نشاني ) را تحت تأثير قرار مي دهد و يا زماني که مکانيسمي براي هماهنگي خدمات رساني و برنامه ريزي بر پايه و گستره يک منطقه يا ناحيه خاص وجود ندارد .برابري(Equity) در صورتي تحقق نمي يابد که شهرداري هاي متعددي وجود داشته باشند بدون اينکه سطح مناسبي از خدمات عمومي ارائه شود و يا زماني که تغيير سطح خدمات عمومي بين شهرداري هاي مختلف با ميزان يا سطح پرداخت ماليات بر املاک يا ظرفيت قلمروهاي حکومتي تعيين مي شود.(آخوندي و برک پور، (1389
مطالعات نظام اداره و حاکميت منطقه کلان شهري تهران در سه بخش اصلي مطالعات قلمرويي، مطالعات نهادي و مطالعات منابع مالي و اقتصادي انجام شده حاکي از وجود تفرق سياسي و عملکردي به صورت توام و و روند روبه افزايش آن در دهه هاي اخير است ، اين درحالي است که هيچ ساز و کاري براي هماهنگي، همکاري و همياري بين اين تعداد قلمروهاي حکومتي و مديريتي و
