بخشی از مقاله
چکیده:
مشکلات روزافزون مناطق ساحلی جهان در نیمه دوم قرن گذشته باعث نگرانی کشورها و مجامع جهانی گردید. به همین خاطر در دهههای آخر قرن بیستم تلاش گردید تا راهکارهای متعددی برای حل مسائل مناطق ساحلی ارائه شود که یکی از این راهکارها، ایجاد مدیریت یکپارچه این مناطق بود. این در حالی است که به رغم گذشت حدود چند دهه از طرح مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی در سطح جهانی و وجود تجربیات متعدد در این حوزه، سازوکار مدیریت مناطق ساحلی در ایران به طور عام و در استان هرمزگان به طور خاص نشان میدهد که یکپارچگی در راهبردها و سیاستها و هماهنگی در فعالیتها و اقدامها که اساس مدیریت یکپارچه است، وجود ندارد و در عین حال به رغمعِلم به وجود چنین مسایلی، دلایل آن، آنچنان که لازم است بررسی و تحلیل نشدهاند. بنابراین، مقاله حاضر به دنبال پاسخ به این سوال است که عوامل اصلی تفرق و غیریکپارچه بودن مدیریت در مناطق ساحلی استان هرمزگان به عنوان یکی از استانهای ساحلی ایران کدامند؟
برای پاسخ به سوال فوق با استفاده از روش تحقیق کیفی - تحلیل محتوای اسناد و پرسشنامه مشتمل بر سوالات باز و بسته - ، نظام مدیریت مناطق ساحلی استان هرمزگان مورد مطالعه قرار گرفته است. نتایج نشان میدهد که عوامل اصلی تفرق و عدم یکپارچگی در مدیریت منطقه ساحلی استان هرمزگان شامل مواردی همچون فقدان رویکرد قانونی جامع و مستقل به موضوع مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی، عدم تقسیم کار مشخص بین نهادهای مرتبط با مدیریت منطقه ساحلی، عدم پوشش لازم در تمام ابعاد موضوعی و فضایی مرتبط با مدیریت منطقه ساحلی، و عدم حمایت موثر و عادلانه از کلیه ذینفعان مرتبط با مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی مهمترین عوامل تفرق و غیریکپارچه بودن مدیریت در مناطق ساحلی استان هرمزگان هستند.
واژگان کلیدی: تفرق، یکپارچگی، مناطق ساحلی، هرمزگان
.1 مقدمه
مناطق ساحلی با آنکه بخش کوچکی از سطح زمین را تشکیل میدهند، ولی بخش عمدهای از جمعیت دنیا در این مناطق زندگی میکنند و به همین دلیل سیستمهای ساحلی تحت فشار بسیار شدید و مستمری قرار گرفتهاند. تمایل روزافزون به استفاده از منابع ساحلی، آلودگی رو به افزایش محیط ساحلی و دریایی، از بین رفتن و یا تخریب اکوسیستمهای مولد ساحلی، افزایش خسارت و تلفات ناشی از سوانح و بلایای طبیعی در مناطق ساحلی، فرصتهای اقتصادی ناشی از شیوههای جدید توسعه در مناطق ساحلی و برخورد منافع گروههای مختلف در مناطق ساحلی نمونههایی از فشارهای شدید و مستمری است که در مناطق ساحلی وجود دارد . - PMO, 2005 -
مجموعه این مشکلات موجب گردیده تا حرکتی جهانی در راستای اعمال مدیریت یکپارچه2 در مناطق ساحلی ایجاد شود. این حرکت، که توسط سازمان ملل متحد و سازمانهای وابسته به آن نظیر UNEP و IOC حمایت میشود، از سال 1992 پس از برگزاری کنفرانس بینالمللی محیط زیست و توسعه موسوم به »اجلاس زمین« در شهر ریودوژانیرو برزیل آغاز شد و به سرعت در میان کشورهای مختلف جهان گسترش یافت به طوریکه اینترکُست1 گزارش داده است در ابتدای سال 2002 تعداد کشورهایی که طرحهای مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی در آنها به اجرا گذاشته شد به 145 و تعداد تلاشهای صورت گرفته در زمینه مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی به 622 مورد افزایش پیدا کرده است . - Sorensen, 2006 -
این در حالی است که به رغم این روند روبه رشد در زمینه اعمال مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی در سطح جهانی، مرور اجمالی در زمینه سازوکار مدیریت مناطق ساحلی در ایران به طور عام و استان هرمزگان به طور خاص نشان میدهد یکپارچگی در راهبردها و سیاستها و هماهنگی در فعالیتها و اقدامها که اساس مدیریت یکپارچه است، وجود ندارد و با توجه به اینکه هر کدام از سازمانهای مرتبط با اداره مناطق ساحلی عمدتاً به دنبال پیاده نمودن و به سرانجام رساندن اهداف و برنامههای خود هستند، بنابراین اصول پایهای و مشترک برگرفته از تعاریف مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی در حال حاضر مبنای عمل سیاستگذاری و برنامهریزی در منطقه ساحلی استان قرار نمیگیرد. نمونههای عینی چندپارچگی در سیاستها و برنامههای دستگاههای اجرایی در منطقه ساحلی استان هرمزگان را میتوان در وجود تعداد قابل توجهی از اسناد توسعهای همچون طرح آمایش استان، طرح آمایش نوار ساحلی استان، طرح کالبدی منطقه جنوب و سایر طرحهای مشابه نام برد که بدون کمترین ارتباطی با هم تدوین شده و بعضاً مبنای عمل دستگاههای اجرایی قرار گرفتهاند.
علاوه بر آن، وجود طیف زیادی از ذینفعان و بهرهبرداران در منطقه ساحلی استان همچون سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، شهرداریهای مناطق ساحلی، نهادهای نظامی، بهرهبرداران بخش خصوصی، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان شیلات و سایر سازمانهایی که به صورت مستقیم و غیرمستقیم اراضی منطقه ساحلی را تحت کنترل و بهرهبرداری خود درآوردهاند، گواه بر رعایت نکردن اصول مشترکی است که کلیه تعاریف موجود در زمینه مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی بر آن تاکید دارند. بنابراین مقاله حاضر به دنبال پاسخ به این سوال است که عوامل زمینهساز ناهماهنگی و چندپارچه بودن مدیریت در مناطق ساحلی استان هرمزگان کدامند؟
مقاله تلاش کرده است با استفاده از چارچوب روششناسی کیفی، عوامل زمینهساز ناهماهنگی و چندپارچه بودن مدیریت مناطق ساحلی استان هرمزگان را به عنوان یکی از استانهای ساحلی کشور شناسایی و تحلیلی نماید. باید اشاره نمود که در خصوص دلایل و عوامل زمینهای ناهماهنگی و چندپارچه بودن مدیریت مناطق ساحلی کشور به طور عام و مناطق ساحلی استان هرمزگان با طور خاص تحقیقی جامع وجود ندارد و تنها مطالعه موجود در این زمینه، مطالعات مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی کشور میباشد که به صورت بسیار مختصر و کلی به این موضوع پرداخته است.مبانی پایه مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی: مبانی پایه مقاله حاضر را اصول و مفاهیم مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی شکیل میدهد.
مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی2موضوعی نسبتاً جدید و سابقه آن به صورت مشخص و نظاممند به دهه 1990 بر میگردد که به تدریج در ارتباط با یکپارچهسازی سیاستها، برنامهها و سازمانهای متولی اداره مناطق ساحلی به کار رفته است . - PMO, 2005 - به نظر هیلی که از نظریهپردازان برنامهریزی و مدیریت یکپارچه است، ناهماهنگی و چندپارچگی از ویژگیهای دولت مدرن است؛ ویژگیهایی که جداییگزینی بخشی در حوزههای مختلف را بازگو میکند. بر اساس این ویژگی، بخشهای اجرایی و حرفهای دولت با اهداف متفاوت و به صورت بخشی در حوزههای مختلف گروهبندی می شوند و به تبع چنین جداییگزینی، اقدامات مدیریتی و اجرایی نیز به صورت جداگانه، ناهماهنگ و گاه متضاد صورت میگیرد . - Healey, 1998 -
این مساله در مدیریت و اداره سرزمین - از جمله اداره مناطق ساحلی - ، چندگانگی و چندپارچگی را پدید آورده است. چرا که وجود الگوهای غیریکپارچه و بخشی نظام اداره امور، چندگانگی را هم در ماهیت توسعه و هم در ماهیت سیستم مدیریت به وجود آورده است. مرور ادبیات مرتبط با تفرق در مدیریت و برنامهریزی نشان میدهد که وجود چنین الگویی، 5 گونه مشخص از تفرق و چندپارچگی - و یا ناهماهنگی - را به وجود میآورد. وجود تفرق در حوزه مدیریت و برنامه ریزی به نوبه خود تفرق و چندپارچگی را در نظام توسعه به وجود میآورد . - Barakpoor and Asadi, 2009 - شکل شماره 1 انواع تفرق در حوزه برنامهریزی و مدیریت سرزمین و به تبع آن در پیامدهای توسعه را نشان میدهد.
وجود انواعی از تفرق در نظام مدیریت و برنامهریزی، الگوهای خاصی از عملکردهای مدیریتی را به وجود میآورد که تجربه نشان داده است این الگوها ناتوان از حل مشکلات پیچیده اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی بوده و توانایی پاسخگویی به خواستهها و نیازهای روزافزون ساکنان یک منطقه را ندارد. علاوه بر آن، تجربه نشان داده است که توسعه ناشی از چنین الگوهای مدیریتی و برنامهریزی عموماً ناپایدار بوده است. از ویژگیهای اصلی مدیریت متفرق1، دوبارهکاری، موازیکاری و بعضاً از بین رفتن سرمایههای عمومی، ایجاد تشکیلات عریض و طویل دیوانی، ایجاد اصطکاک و برخورد ادارات و ناهماهنگی در انجام وظایف و عدم مسولیتپذیری است . - Kamyar, 2003 -
تفرق و چندپارچگی در نظام مدیریت و برنامهریزی باعث گردیده است که نظریهپردازان حوزه برنامهریزی و مدیریت به دنبال روشها و الگوهای نوینی بگردند که بتواند بر چنین الگوی متفرقی غلبه یافته و توسعه را در مسیری پایدار قرار دهد. در واقع، روشها و رویکردهای جدید مدیریتی و ابزارها و تکنولوژیهای اطلاعاتی، برنامهریزان و مدیران را به اتخاذ رویکردهای مدیریت یکپارچه قادر ساخته است . - Chakrabarty, 2001 - مکگیل که از پیشگامان حوزه مدیریت و برنامهریزی یکپارچه است اشاره میکند که مفهوم یکپارچهسازی مدیریت را نخستین بار ویلیامز مطرح کرد و در دهه 1970 از دیدگاه ویلیامز مدیریت سرزمین در شکل مدیریت اجزا و عناصر اصلی آن یعنی سکونتگاهها و مناطق کارکردی همچون مناطق ساحلی، واسطه بین دستگاه اداری دولتی و جامعه است چرا که دستگاه اداری منابع را در اختیار دارد و جامعه نیز به این منابع برای تامین خدمات و توسعه زیرساختها نیاز دارد.
مکگیل اشاره میکند که در فرایند توزیع و اختصاص منابع، باید گروهها و ذینفعان مختلفی شرکت داشته باشند با این حال به عقیده وی نهادهای محلی باید به عنوان نیروی اصلی در مدیریت سرزمین عمل کند چرا که نزدیکترین و اجراییترین سطح حکومت به شهروندان هستند. مکگیل به ویژه در ارتباط با تدارک زیرساختها - همچون تامین آب، شبکههای ارتباطی، مسکن، شبکه دفع فاضلاب و سایر خدمات مورد نیاز برای توسعه - اشاره میکند که رویکردهای چندپارچه توان تامین و تدارک کارآمد و پایدار چنین خدمات و زیرساختهایی را ندارند. مکگیل همزمان با پیشنهاد رویکردی یکپارچه برای تدارک و تامین خدمات، یکپارچگی در برنامهریزی و نیز یکپارچه شدن نهادها و سازمانهای مختلف درگیر در امور مختلف - از طریق فرایندهای هماهنگی افقی و عمومی - را به عنوان راههای مقابله با تفرق و دستیابی به الگوی پایدار توسعه پیشنهاد میدهد . - McGill, 2001 -
بدین سان، مدیریت یکپارچه در تلاش برای به حداکثر رساندن اقدامات مدیریتی و به کارگیری منابع از طریق هماهنگی و همکاری مجموعهای از نهادها و ارگانهای درگیر در نظام اداره فضای سرزمین - از جمله اداره مناطق ساحلی - است؛ یکپارچگی در مدیریت مناطق ساحلی را در سه سطح خلاصه کرد - شکل شماره : - 2یکپارچگی عملکردی که اشاره به مدیریت یکپارچه و هماهنگ عملکردهای اقتصادی، کالبدی، اجتماعی و زیست محیطی و همچنین یکپارچگی در سیاستها، برنامهها و اقدامات مرتبط با بهرهبرداری از منابع موجود در منطقه ساحلی - مشتمل بر بخش خشکی و آبی - دارد؛
