بخشی از مقاله
شناسایی ابعاد و راهکارهای تحقق مدیریت یکپارچه شهری با روش فرا تلفیق
چکیده
فراتلفیق روشی برای ایجاد تفسیری خلاقانه و یکپارچه از یافته های کیفی است که نتایجی فراتر از آن چه که در تحقیقات و مطالعات فردی آشکار شده است به دنبال دارد. مدیریت یکپارچه شهری نیز مفهومی سهل و ممتنع در راستای ایجاد هماهنگی در فرایند و محتوای مدیریت شهر است. در این مقاله مهمترین مطالعاتی که به مدیریت یکپارچه شهری اشاره کرده و یا پرداخته اند معرفی شدهاند و بر اساس متغیرهایی که اهمیت آنان در تحقق مدیریت یکپارچه شهری در تهران با روش پیمایش تائید شده است مورد بازخوانی قرار گرفته اند. مهمترین عوامل موثر بر عدم تحقق مدیریت یکپارچه شهری و پیشنهاداتی برای رفع آنها از دید پژوهشگران در دو دهه گذشته جمع بندی شده است. نتیجه فرا تلفیق موید این امر است که بیشتر پژوهشگران اصلاح ساختار سازمانی و روابط عناصر دیربط در مدیریت شهری و اصلاح بسترها و ابزارهای مرتبط با مدیریت شهری شامل قوانین و مقررات و توانمندی مالی شهرداری ها را در تحقق مدیریت یکپارچه شهری موثر دانسته اند.
واژگان کلیدی: مدیریت شهری، مدیریت یکپارچه شهری، فرا تلفیق، تهران
۱. مقدمه
بیشتر پژوهش های انجام شده در زمینه مدیریت شهری در ایران، خصوصاً در سال های اخیر، معطوف به شناسایی مدیریت شهری، ابعاد، وظایف و کار کردهای آن و همچنین چالش ها و معضلات موجود و پیش روی آن است. گسترش شهرنشینی، هر چه حرفه ایی تر عمل نمودن مدیریت شهری را اجتناب ناپذیر کرده است از این رو حجم وسیعی از مطالعات به بررسی زوایای مختلف نظری و تجربی این موضوع پرداختهاند. از جمله مهمترین و پرکاربردترین مفاهیم در این زمینه مدیریت یکپارچه، واحد و یا هماهنگ شهری است که در این مقاله مروری، سعی داریم با به کارگیری روش فراتلفیق به بازخوانی مجموعه ایی از مطالعاتی بپردازیم که به صورت صریح یا ضمنی به این مفهوم اشاره کردهاند و با دستهبندی و تحلیل هدفمند و معنادار ابعاد و عوامل معرفی شده از سوی پژوهشگران، تصویری شفاف تر از این مفهوم و شرایط تحقق آن بر اساس نظر پژوهشگران ذی ربط ارائه نماییم.
۲. بیان موضوع
مدیریت شهری فراتر از ساختار و سازمان، به مجموعه نهادهای ذیربط و ذی نفوذ در اداره شهر و چگونگی تعاملات این عناصر با یکدیگر اشاره دارد. در چند سال گذشته در محافل علمی و اجرایی کشور ما، در مقابل مسائل و مشکلات پیش روی مدیریت شهری، مفهوم مدیریت یکپارچه، هماهنگ و یا واحد شهری مطرح شده است. همچنین تصریح برنامه سوم توسعه به تحقق مدیریت واحد شهری نیز، منجر به فراگیرتر شدن این مفهوم شده است. 3. اما بر اردبیل مطالعات و پژوهشی های داخلی و خارجی موجود در این زمینه نشان میدهد که علیرغم گستردگی استفاده این مفهوم در داخلی، تعریف روشن و متقنی از مفهوم یکپارچگی ارائه نشده است. به بیانی دیگر برای غلبه بر انبوهی از نابسامانی های سیاسی، برنامه ایی و عملیاتی، مدیریت یکپارچه شهری به عنوان راه حل مطرح می شود اما سؤال اصلی اینجاست که مدیریت یکپارچه شهری به چه معناست؟ چه ابعادی دارد و چگونه محقق می شود؟
هدف این مقاله، تبیین مفهوم مدیریت یکپارچه شهری .3 منظر مطالعات و پژوهشی های داخلی انجام شده در این زمینه است. روش انجام این مطالعه، روش کیفی فراتلفیق است و جامعه آماری آن، مجموعه مطالعاتی است که واجد دو شرط زیر باشند:
۱ ارتباط تحقیق با مفهوم مدیریت یکپارچه شهری و ۲ محدوده جغرافیایی تحقیق مربوط به کلانشهر تهران باشد. زیرا به دلیل استقرار دولت و کلیه دستگاههای ذیربط و ذی نفوذ در تهران، و تأثیرگذاری فعالیت این نهادها بر عملکرد مدیریت شهری، شرایط شهر تهران تفاوت قابل توجهی با سایر کلانشهرهای کشور دارد. همچنین برای شناسایی و معرفی متغیرهای معتبر مورد استفاده جهت انجام فراتلفیق، روش پیمایش و در جامعه آماری مدیران و کارشناسان مدیریت شهری (شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران و برخی دستگاههای ذیربط مدیریت شهری در تهران نظیر سازمان شهرداری های وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی سابق و مجلس شورای اسلامی) در محدوده شهر تهران به کار گرفته شده است؛ و نتایج پرسشنامه با استفاده از آزمون های آماری مرتبط مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت.
۶. مدیریت یکپارچه شهری
مفهوم مدیریت شهر پس از دهه ۱۹۷۰ از سوی سازمان بینالمللی برنامه مدیریت شهری بانک جهانی و مرکز سازمان مللی، جهت بهبود مدیریت رشد شهرها در کشورهای در حال توسعه به طور جدی مطرح شد. بر اساس اسناد منتشر شده از سوی کمیسیون سکونت گاه های انسانی سازمان ملل (UNCHS) در سال ۱۹۹۳، اهداف مدیرتی شهری شامل الف: ارتقاء شرایط کار و زندگی همه ساکنان شهر با توجه ویژه به کسانی که موقعیت پایین تری در برآوردن نیازها و حفاظت از حقوق و شئونات خود دارند؛ ب: تشویق توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار؛ ج: حفاظت از محیط کالبدی می شود. (طاهر خانی، ۴:۱۳۷۹ و ۵) شالوده مدیریت شهری عبارت است از بر عهده گرفتن نقشی فعالی در توسعه، مدیریت و هماهنگ سازی منابع برای دستیابی به اهداف توسعه شهری (سعیدی، ۱۳۸۸: ۱۳۱ - ۱۳۳) به بیانی دیگر مدیریت شهری عبارت از سازماندهی عوامل و منابع برای پاسخگویی به نیازهای ساکنان شهر است. هدف کلان مدیریت شهری ایجاد محیطی قابل زندگی برای همه همراه با عدالت اجتماعی، کارایی اقتصادی و پایداری زیست محیطی است. در ادامه فعالیتهای سازمانهای بینالمللی در زمینه بهبود مدیریت شهری در کشورهای در حال توسعه، مفهوم حکمروایی شایسته شهری مطرح شد که در ایران به مدیریت (حکمرانی) مطلوب، خوب یا کارآمد شهری نیز ترجمه شده است. این مفهوم در پی آن است تا نقش دولت را در حد هماهنگ کننده و پاسدار قوانین محدود کند و از دخالت مستقیم آن در تصمیم گیری ها، اداره و اجرای امور مربوط به زندگی روزمره مردم در راستای به هود و ارتقاء مدیریت شهری و پیامدهای آن بر زندگی ذینفعان بکاهد. در این نظام شهرداران نقش رئیس اصلی اجرایی شهر را بر عهده دارند که قدرت آنها متکی بر آراء مستقیم یا غیر مستقیم مردم از طریق شوراهای شهر و منتخب مردم است. مشارکت مردم در اشکال، احزاب سیاسی، اتحادیه ها، انجمن ها و انواع گروههای داوطلب در اداره، ساماندهی شهر و اقدام های اجرایی اساس حکمروایی شایسته شهری است. همچنین با انتخاب نمایندگان شوراهای شهری و محلی در حاکمیت شهری حضور غیر مستقیم مییابند. (جستارهای شهرسازی، ۱۸:۱۳۸۶ -\( حکمروایی شایسته ۸ ویژگی عمده دارد: مشارکتی، اجماع محور، پاسخگو، شفاف، مؤثر و کارآمد، به دنبال حاکمیت قانون، به دنبال کاهش فساد، برابری طلب، متوجه به اقلیتها و آسیبپذیران جامعه در فرایند تصمیم گیری، و مسئول نسبت به نیازهای حال و آینده جامعه و به عبارتی دیگر به دنبال پایداری است. (۲۰۰۵,SteWartit) در جدول شماره ۱ به طور خلاصه برخی از مهترین این نظریات جمع آوری شده است. در بیشتر متون مرتبط، بیش از معرفی ابعاد مدیریت یکپارچه، بر به کارگیری رویکردی فراگیر در برنامهریزی و اداره امور شهر تاکید شده است. به اعتقاد برخی نویسندگان، امروزه مدیریت شهری بیش از آنکه نهادی دولتی -خدماتی باشد، نهادی سیاسی است که لازم است با اتخاذ یک رویکرد کل نگر و فراگیر، کلیه ترتیبات و مناسبات حاکمیتی را تضمین کند. (۱۹۹۸ - ۱۹۹۸ .McGill RakOdi &) از بعدی دیگر، مدیریت شهری باید پاسخی مفهومی و اجرایی با رویکردی فراگیر به چالش های شهری ارائه نماید. به گفته شابیر جیما مهمترین چالش مدیریت شهری، پاسخگویی اثربخش به مشکلات و مباحث شهری منفرد و جداگانه و تقویت ظرفیت سازمان های غیردولتی و سایر بازیگران به منظور توانمند کردن آنها در انجام وظایفشان در فرایند مدیریت شهر است. ۱۹۹۸ McGillچاکرا بارتی معتقد است در عملیات شهری، بازیگران متعددی نماینده سازمانهای شهری متعددی از رشته های مختلفی مانند برنامه ریزی شهری، معماری، مهندسی، جغرافیا، جامعه شناسی، اقتصاد، مالی و ... هستند که مجبورند در کنار هم و در سطوح سیستم کار کنند و برای حل مشکلات شهری به نحوی کارا، لازم است که فعالیتها در هر سطح سیستم یکپارچه شود. (۲۰۰۱,ChakTabarty)
بر اساس تعریفی دیگر مدیریت یکپارچه شهری مدیریتی است که «در یک و یا چند حوزه مجزا یکپارچه شده باشد: حوزه علوم مدیریتی، حوزه علوم برنامهریزی و حوزه علوم سیاسی و جامعه شناختی. حوزه اول به هماهنگی و همکاری بین سازمانی مربوط است، در حوزه علوم برنامه ریزی شاهد ظهور برنامه ریزی استراتژیک فضایی به عنوان ابزار برنامهریزی هستیم و ایده حکمروایی که به عنوان مفهومی فراگیر وارد حوزه علوم برنامه ریزی و مدیریت عمومی گشته و جایگزین مفاهیم پیشین - از جمله اداره و مدیریت - - شده است محصول حوزه علوم سیاسی و جامعهشناسی است.» (برک پور و اسدی، ۱۳۸۸: ۱۴۵) مک گیل علاوه بر تاکید بر به کارگیری رویکردی فراگیر، به معرفی ابعاد مدیریت یکپارچه شهری در سه بعد ۱- برنامه ریزی شهری، ۲- تأمین زیرساختهای شهری و ۳- نهادها و سازمانهای مدیریتی (۲۰۰۱ McGill, ۱۹۹۵&McGill, ۱۹۹۸ &McGill) پرداخته است از این رو یکپارچگی مدیریت شهری به معنای یکپارچه سازی برنامهریزی شهری ، یکپارچه سازی تأمین زیرساختها و یکپارچه سازی نهادی و سازمانی" است.
۵. معرفی روش فرا تلفیق
روش فراتلفیق نوعی روش تحقیق است که برای ترجمههای تفسیری و یا ایجاد تئوری با بهره گیری از یکپارچگی و مقایسه یافته های مختلف استفاده می شود. (ثقفی و همکاران، ۱۳۸۷ به نقل از، ۲۰۰۲ Beck C) به تعبیری دیگر این روش با آنالیز دوم و یا فرا تحلیل که در آن از نتایج تحقیقات به عنوان دیتا استفاده می شود و دادههای اولیه جمع آوری شده توسط محققین برای باز ارزیابی و باز آزمایی موضوع مورد مطالعه قرار می گیرند، متفاوت است. هدف فراتلفیق ایجاد یک تفسیر خلاقانه و یکپارچه از یافتههای کیفی است. فراتلفیق از طریق نوعی «لایه برداری با احتیاط از لایههای بیرونی مطالعات به منظور دستیابی به عمق و روح مطالعات به طریقی که حداقل آسیب را به آن ها بزند» انجام می شود. ۲۰۰۶.MeadoWS
فراتلفیق در زمینه های مختلفی مورد استفاده قرار می گیرد. بیشترین استفاده آن در علوم اجتماعی و انسانی علی رغم پیچیدگی های روش شناسانه و فلسفی مربوط به تحلیل مطالعات کیفی است. ( ۲۰۰۸ Madden& Siml): دو گفتمان بر فراتلفیق حاکم است که البته تفاوتهای جدی با یکدیگر دارند. رویکرد اول که رویکرد گردآوری کننده" یکپارچه کننده نام دارد بر جمع آوری، گردآوری و یکپارچه کردن مطالعات پیشین تأکید دارد به نحوی که نقاط مشابه یافته های مطالعات پیشین را شناسایی و دسته بندی می کند، مخالفان این رویکرد معتقدند که فراتلفیق باید دانش جدید به بار بیاورد در حالی که صرف گردآوری چنین نتیجه ایی نخواهد داشت اما موافقان این رویکرد معتقدند که در این روش خلاصه کردن ها بر اساس متغیرهایی انجام می شود که قبلاً با ارزش بودن آنها تائید شده است در واقع این رویکرد بیش از آنکه خلاصه کند، مطالعات پیشین را بر اساس متغیرهایی با قابلیت اعتماد بالا یکپارچه می کند و نتایجی از نوع روابط علی و معلولی میان پدیدهها و همچنین قابلیت تعمیم پذیری یافته ها را به دنبال دارد. رویکرد دوم تلفیق تفسیری " است که بر تأویل و تفسیر مطالعات قبلی تأکید دارد. در این رویکرد مقایسه و تفسیر با اهمیت است به این دلیلی که با استفاده از نوعی استقرا، پیشبینی می کند که در شرایط مشابه چه اتفاقی ممکن است بیافتد و اینکه چیزها چطور به هم مربوط می شوند و یا با هم تعامل میکنند. (۲۰۰۴:JellSen.۱۹۹۶ & Dolly. ۲۰۰۳ & ThOIIle Finfgeld Y.Y. &(
در واقع مهمترین کار کرد فراتلفیقی درک و شناسایی مفهوم کلیدی و تم اصلی تحقیق در موضوع مورد نظر است. از این رو این روش این امکان را فراهم می کند که علاوه بر شناسایی نقاط مشترک مورد تأکید، دریافتهای متفاوت از یک موضوع را نیز شناسایی کرده و در تحلیل نهایی به حساب آورد.
بیش از ۷ تئوری در فرا تلفیق شناسایی و به کار گفته شده است (۲۰۰۵ Walsh&DOWIne) که از میان آنها ما از تئوری فرا تلفیق / فرا یکپارچگی استفاده کردهایم. این تئوری که جزو تئوری های رویکرد اول است به دنبال گردآوری مطالعات پیشین است. لازم است که یافته های این مطالعات پیشین ابتدا جمع اوری شوند، سپس دسته بندی شوند و آنگاه بر اساس متغیرهایی که با ارزش بودنشان قبلا تائید شده است، تحلیل شوند. در این تحقیق ما مطالعات پیشین را بر اساسی عوامل مؤثر بر عدم یکپارچگی مدیریت شهری که اهمیت آن ها در تحقق مدیریت یکپارچه شهری به واسطه پیمایش تائید شده اند مورد تجزیه و تحلیل قرار دادهایم. دانشمندان این رشته مراحلی را به صورت قدم به قدم برای انجام فراتلفیق شناسایی کردهاند. برای مثال روش نابلت و هیر (۱۹۸۸) و روش والش و داون (۲۰۰۹,Strobel) از هفت مرحله تقریباً یکسان تشکیل شدهاند: مرحله اولی: مرحله شروع، تعیین هدف و مسئله تحقیقی، در این مرحله، موضوع مورد نظر، هدف از انجام یک پژوهشی و نیز تعریف مسئله و بیان آن تعیین میشود. مرحله دوم: در مورد اینکه کدام مطالعات به موضوع مورد نظر مرتبطاند تصمیم گیری می شود. مرحله سوم: مطالعات شناسایی شده مورد خوانش قرار می گیرند، منابع استخراج شده مطالعه و بررسی شده و جزئیات هر چارچوب شناسایی می شود. مرحله چهارم: چگونگی ارتباط میان مطالعات و چارچوبهای بررسی شده تعیین می شود. آنالیز مطالعات و چارچوبهای انتخابی نشان میدهد که چه موضوعاتی مهم بوده و بهتر است در نظر گرفته شود. مرحله پنجم: ترجمه و تفسیر مطالعات به همدیگر، در این مرحله، مدل های مختلف مقایسه و ارتباط آنها شناسایی میشود. در واقع تم اصلی و مفهوم هر مطالعه با تم اصلی سایر مطالعات مقایسه میشود. همچنین موضوعاتی که در هر چارچوب به آن توجه شده استخراج و در صورت امکان اشتراک بین چارچوبها بدست می آید. غالبا نتایج در ماتریسی جمع آوری می شود. مرحله ششم: ترکیب و تلفیق تفسیر، این مرحله ارتباط بین چارچوبهای مختلف را نشان می دهد. در این مرحله نتایج ماتریس مربوطه تحلیل می شود. مرحله هفتم: نشان دادن یافته ها، در این مرحله نتایج تحقیق که در واقع دستیابی به نوعی جمع بندی است، ارائه می شو
به کارگیری روش فرا تلفیق در موضوع مدیریت یکپارچه شهری و شیوه های تحقق آن از منظر پژوهشهای انجام شده در دهه ۷۰ و ۸۰ در محدوده شهر تهران است. به بیانی دیگر، مدیریت یکپارچه شهری ناظر بر چه ابعاد و ویژگی هایی است و در پی یکپارچه نمودن چه کار کردها و یا سطوحی است.
به کارگیری این روش فراتلفیق از این جهت کارگشا است که مدیریت یکپارچه شهری از آن دسته مفاهیم سهل و ممتنعی است که اگرچه بسیاری آن را درک می کنند اما ترسیم و تشریح و شفاف سازی آن به دلیل پیچیدگی این مفهوم، سخت به نظر میآید. مرحله دوم: جستجو برای یافتن گزارشهای مطالعاتی : یکی از مهمترین مراحل، شناسایی مطالعات مرتبط با موضوع مربوطه است. به کارگیری روشی سیستمی برای مرور کلیه منابع اطلاعاتی مرتبط موجود و پس از ان انتخاب مطالعات مرتبط در قابل اعتماد بودن نتایج موثر است. در این مطالعه ابتدا چند پایگاه اطلاعاتی نظیر پایگاه اطلاعات ثبت پایاننامههای دانشجویی مقاطع کارشناسی ارشد و دکتری (ایران داک)، فهرست پژوهشهای منتشر شده و منتشرنشده وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری ها و پژوهشکده مطالعات شهری و روستایی) و شهرداری تهران و سایر منابع اینترنتی مربوط به مراکز مطالعاتی سراسر کشور با کلید واژهایی چون مدیریت نوین شهری، مدیریت شهری، مدیریت یکپارچه شهری، تمرکززدایی از مدیریت شهری، تصمیم گیری متمرکز شهری، حکمروایی شهری، سیاست گذاری شهری، توزیع قدرت شهری، حکومت محلی، حکمروایی شهری مورد جستجو قرار گرفتند. مطالعاتی که به نوعی به ابعاد مختلف یکپارچگی مرتبط باشند شناسایی شده و مورد بررسی قرار گرفتند. ۱۲ پژوهشی فارغ از نام تحقیق انتخاب شد از این رو برخی از مطالعات علی رغم عنوان مرتبط به دلیل عدم ارتباط یافته و نتیجه با موضوع این تحقیق و یا محدوده شهر تهران حذف شدند و همچنین در انتخاب مطالعات به تجربیات تخصصی محقق یا محققین پروژه نیز توجه شد. مرحله سوم: ارزیابی اصلی و انتخاب مطالعات : جدول شماره ۲ شامل مهمترین مطالعات مرتبط با موضوع مدیریت شهری، تفرقها و ناهماهنگی هایی آن و پیشنهاداتی برای غلبه بر این ناهماهنگی ها است. به طور خلاصه به برخی از این مطالعات در ادامه پرداخته شده است. مطالعه تدوین نظام نوین مدیریت شهری ضمن بررسی شرح وظایف و ساختارهای عناصر دیربط در مدیریت شهری، به معرفی ںشبكه سطح برای تحقق مدیریت شهری مطلوب اقدام نموده است. در این ساله الگو، که از سطح ساده، متوسط و پیچیده تشکیل می شوند نحوه ارتباط و تعامل عناصر مدیریت شهری با شرح وظایف و اختیارات پیشنهاد شده است. در مطالعه بررسی تحلیل سیر تکوین نهادهای محلی ایران در دوران معاصر و ارائه الگوی مناسب، مدیریت شهری در مفهوم حکومت محلی مورد توجه قرار گرفته است و علل تمرکز طلبی در حکومت مرکزی و عدم واگذاری قدرت تصمیم گیری به سطوح محلی مورد بررسی قرار گرفته است. در این مطالعه با کمک پیمایشی که در سطح استانداران کل کشور انجام شده است الگوی برای تحقق حکومت محلی پیشنهاد شده است. در این الگو عناصر متعددی اعم از نیروی انتظامی و ائمه جماعات نیز مورد توجه قرار گرفته اند.
امکان سنجی واگذاری وظایف جدید به شهرداری ها اولین پروژه مطالعاتی است که در راستای تحقق مواد ۱۳۶ و ۱۳۷ برنامه سوم توسعه در خصوصی مدیریت واحد شهری، به دنبال احصاء و شناسایی وظایف و اختیارات شهرداریهای و نهادهای ذی ربط شهری در سراسر کشور و بررسی امکانپذیری قانونی، سیاسی و مالی واگذاری این وظایف به شهرداری ها است.
امکان سنجی تحقق مدیریت یکپارچه شهری در سطح تصمیم گیری: نمونه موردی شهر تهران نیز که توسط نگارنده در سال ۱۳۸۸ به انجام رسیده است در قالب پیمایشی در سطح مدیران و کارشناسان شهر تهران، به شناسایی عوامل موثر بر مدیریت یکپارچه شهر تهران پرداخته است. از نتایج این مطالعه در معرفی شاخص های مورد نظر در انجام فراتلفیق، استفاده شده است.
لازم به ذکر است که مطالعات مرتبط دیگری نیز در این زمینه شناسایی شدهاند که به دلیل تکرار قابل توجه نتایج مطالعات قبلی در مطالعات جدیدتر از انها صرف نظر شد همچنین برخی مطالعات قابل توجه به دلیل عدم ارتباط با شهر تهران و یا در بر گیری
