بخشی از مقاله
بررسی نقش و عملکرد سازمان های غیردولتی در تامین صلح و امنیت بینالملل (حوزه دیپلماسی پیشگیرانه)
چکیده
سازمانهای غیردولتی انجمنهایی خصوصی، داوطلبانه و غیرانتفاعی، هستند که تا اندازه زیادی محصول سیاست سده بیستم بوده و از دهه 1970 بر تعداد و نفوذ آنها به میزان بارزی افزوده شده است. اهداف و فعالیت های گوناگون سازمانهای غیردولتی طیفی از مسائل کلیدی جهان از جمله امنیت انسانی، حقوق بشر، محیط زیست، توسعه پایدار را دربر میگیرد. از دهه 1990 سرشت متحول روابط بینالملل و دیدگاههای نوین نظری محققان را بر آن داشت تا سازمانهای غیردولتی را به چشم دیگری یعنی همچون بازیگران بین المللی مستقل بنگرند. این سازمانها خود را به منزله بازیگران پرنفوذی جا انداختهاند که شایسته است در بررسی روابط بینالملل مورد توجه قرار گیرند. سازمانهای غیردولتی از طریق شبکههای هواداری بینالمللی دگرگونی سیاسی پدید میآورند و به طور کلیتر به پویشها و روندهای جامعه مدنی جهانی کمک میکنند. از جمله مهم ترین فعالیتهای سازمانهای غیردولتی در حوزه صلح و امنیت بینالملل می باشد. در ادبیات سازمان ملل متحد در زمینه تامین صلح و امنیت بینالمللی با مفهومی به نام عملیات صلح مواجه هستیم که در واقع مجموعه ای در هم تنیده از فعالیتهایی است که فاقد مبنای حقوقی روشن در منشور ملل متحد میباشد ولی به لحاظ عملی و تجربی مهمترین ابزار قابل دسترس برای تامین صلح و امنیت بینالمللی است. عملیات صلح شامل دیپلماسی پیشگیرانه، ایجاد صلح، حفظ صلح و تحکیم صلح پس از درگیری میشود. امروزه سازمانهای غیردولتی در کنار سازمان مللمتحد، سازمانهای منطقهای و دولتها، تبدیل به بازیگرانی تاثیرگذار در تامین صلح و امنیت بینالملل شده اند. این پژوهش در راستای بررسی نقش و عملکرد سازمانهای غیردولتی در اولین مرحله یا حوزه عملیات صلح یعنی دیپلماسی پیشگیرانه نوشته شده است. اعتقاد بر این است که علیرغم اینکه سازمانهای غیردولتی با چالشها، موانع و محدودیتهای مختلفی روبرو هستند، دارای عملکردی موثر و مفید در تامین صلح و امنیت بینالملل در حوزه دیپلماسی پیشگیرانه میباشند.
واژگانِ کلیدی:
سازمانهای غیردولتی، صلح و امنیت بین الملل، دیپلماسی پیشگیرانه، پیشگیری از درگیری
مقدمه:
افزایش شتابان سازمانهای غیردولتی که پس از پایان جنگ جهانی دوم به این سو رخ داده است؛ شاید در تاریخ اجتماعی و سیاسی بشریت، حادثه جدیدی باشد. این سازمانها علاوه بر اینکه در حوزههای مختلف فعال هستند، دامنه تلاشهای خود را به طور مرتب گسترش میدهند. برخی به لحاظ حمایت از مصرفکنندگان و دستگیری از مستمندان، سازمان یافتهاند و برخی گروه علوم اجتماعی، نیز، از حقوق بشر گرفته تا حمایت صلح و امنیت انسانی را، برای خود دغدغه ساخته و در جهت تحقق بخشیدن به این نوع اهداف کوشش مینمایند. در ضمن سازمانهای غیردولتی در سه منطقه مختلف چون محلی، ملی و بین المللی عمل میکنند . از این گذشته، از آن جا که بسط روز افزون ارتباطات و اطلاع رسانی فاصله زمان و مکان را از بین برده و مرزهای فرهنگی دولت-ملت را دستخوش تغییر نموده، لذا جهانیان به سهولت از پیدایش، تکوین و عملکرد آن ها در گوشه و کنار کره خاکی مطلع میشوند و به تبع آن تشویق میگردند که در کشورشان نیز به این چنین سازمان دهیها اقدام نمایند. از مهم ترین عوامل در ایجاد دگرگونی در روابط بین دولت ها، وحشت از جنگ می باشد که به صورت انگیزه ای برای همکاری بین المللی به منظور رسیدن به صلح جهانی درآمده است. از اصلی ترین دلایل به وجود آمدن سازمانهای غیردولتی پس از جنگ جهانی دوم نیز، برقراری صلح و امنیت بوده است. در این راستا اقدامات سازمانهای غیردولتی (اعم از بینالمللی و غیربین المللی) برای حلوفصل مناقشات دارای اهمیتی حیاتی است؛ چرا که بیشتر این سازمانها، به عنوان نهادهای فراملی، توانایی و مشروعیت ایفای نقشی تاثیرگذار و مورد پذیرش همگان را در جامعه جهانی دارا می باشند.
در اوایل دهه 1990 اهمیت سازمانهای غیردولتی برای همگان روشن شد. این سازمانها در کشورهای در حال توسعه به منظور برقراری پیوندهای نزدیک برای بهره برداری از منابع سطح زمین و مهمتر از آن کمک برای تأمین مخارج توسعه (که بسیار ارزانتر از کمکهای دولتها و یا سازمانهای بینالمللی است) بنیان گذاشته شدند. این سازمانها نقش جدیدی در مسائل بشر دوستانه از طریق مأموریتهای مداوم در حفظ صلح ایفا میکنند. و به طور روز افزون در روابط سازمان ملل مورد توجه قرار میگیرند و برخی دیگر نیز در پی برقراری روابط دوستانه با اعضای شورای امنیت هستند تا در مواقع لازم فعالیتهای خود را هماهنگ نمایند. تعداد سازمانهای غیردولتی و هم مشارکت آنها در تصمیم گیریهای ملی و بینالمللی
1
بخصوص بعد از نیمه دوم قرن 20 به صورت چشمگیری افزایش یافته است. این سازمانها در درگیریهای سازشناپذیر دارای اهمیت می باشند. این سازمانها غالباً در مسائل مختلف جهانی نقش مثبت داشته اند. گرچه سازمانهای غیردولتی بازیگران متقدم این صحنه هانیستند امّا بدون کمک آنها انجام بسیاری از کارهای دولتها و سازمانهای دیگر امکان پذیر نیست.
در دوره پیش از جنگ سرد شاهد شکلگیری دیپلماسی رسمی بودیم. این دیپلماسی معمولا توسط دولتها یا سازمانهای بینالمللی صورت میگرفت. در واقع به هنگام وقوع درگیریهای داخلی و بین المللی این دولتها و سازمانهای بینالمللی بودند که نقش مُسلّم و اساسی را در حل و فصل و دست یابی به صلح و امنیت بر عهده داشتند. در حالیکه در دنیای پس از جنگ سرد، شاهد شکلگیری دیپلماسی مسیر دوم بودهایم. دیپلماسی مسیر دوم به تلاشهای غیررسمی در جهت یافتن صلح بین طرفین درگیر گرفته می شود. به طور ایدهآل، دو مسیر میتوانند و باید تکمیل کننده یکدیگر باشند. در دهههای اخیر دولتها و سازمانهای بینالمللی به طور رو به افزایشی در حال به رسمیت شناختن سازمانهای غیردولتی موثرتر بوده و شروع به یافتن راههای جدیدی برای کارکردن با آنها هستند.
بر این اساس فرضیه این پژوهش بر این نظر استوار است که سازمانهای غیردولتی تگناهای کمتری نسبت به سازمانهای بینالمللی و دولتها در برقراری ارتباط با طرفین درگیری دارند زیرا با طرفین اختلاف به راحتی و به صورت غیررسمی میتوانند تبادل نظر کنند خصوصیت چندبُعدی و انعطافپذیر سازمانهای غیردولتی به آنها اجازه میدهد مشکلات خاص را برجسته کرده و روی مسائل به روشهایی کار کنند که معمولاَ سازمانهای بینالمللی قادر به انجام آنها نیستند
سازمانهای غیردولتی
شکلگیری نهادهای غیردولتی1 به معنای جدید آن محصول تحولات فکری و اجتماعی مغرب زمین، اروپا، در قرن 17 و 18 بود. اگرچه وقوع انقلاب کبیر فرانسه و وقوع انقلاب صنعتی این فرآیند را تسریع بخشید، اما این دو رویداد نه تنها با ارائه تعریف جدید از ملت، نهضت ایجاد کشورها بر اساس ملیت را بنا نهاد بلکه با اشاعه لیبرالیسم در حوزههای اندیشه و اقتصاد زمینه را برای شکلگیری نهادهای غیردولتی فراهم کرد( پالمر،.(345-350:1349
اشاعه نهضت آزادی خواهی در اروپا سده نوزدهم سبب افزایش تقاضا برای مشارکت در امور سیاسی گردید. نهضت اخیر که در قلب تقاضا برای افزایش حق رای ظاهر شد، زمینه را برای تشکیل نهادهایی جهت سازماندهی این مشارکت، یعنی حزب فراهم ساخت. بدین ترتیب برای نخستین بار در انگلستان اصلاحات انتخاباتی سالهای 1833 و 1876 به ظهور احزاب سیاسی، به عنوان مهم ترین نهادهای غیردولتی، انجامید. در کنار احزاب، انقلاب صنعتی و پیامدهای آن سبب تشدید جنبش کارگری در اروپا پس از انقلابهای 1848 گردید. تا اینکه بالاخره در سال 1864 انجمن بینالمللی کارگران به عنوان یکی از نهادهای غیردولتی فرا منطقهای تشکیل شد(بشیریه،.(93:1380
بدین ترتیب تحولات سیاسی و اجتماعی قرن 19، زمینه را برای شکلگیری سازمانهای غیردولتی فراهم کرد. فرآیندی که در سالهای پس از جنگ جهانی اول به دلیل گسترش نهضت اعطای حق رای همگانی و تعظیم اکثر دول اروپا در قبال این نهضت تشدید و تحکیم شد. اگرچه بحران اقتصادی اوایل دهه 1930 و پیامدهای آن همراه با رویدادهای زمان جنگ جهانی دوم، به دلیل افزایش دخالت دولتها در امور مختلف دولتی، روند نهضت گسترش فعالیت سازمانهای غیردولتی را کند کرد، اما این سازمانها در سالهای پس از جنگ جهانی دوم اهمیت خود را دوباره باز یافتند(پورنجاتی،.(9:1381
با این حال به نظر نمیرسد که تا صدور منشور ملل متحد و تاکید ماده 71 آن به سازمانهای غیردولتی، جهانیان با عبارت ذکر شده آشنا باشند و یا این چنین سازمانهایی برای آحاد جوامع مفهوم باشد. بنابراین مرحله اساسی پیدایش گروههای غیرانتفاعی را بایستی بعد از صدور منشور ملل جست وجو کرد. از سال 1945 به این سو، به گونهای آرام شماری سازمانهای غیردولتی در کشورهای دموکراتیک غربی شروع به فعالیت نمودند و کمکم دامنه خود را به وسیله سه منبع، یعنی از طریق تشویق دولتها، تعامل بین کشورها و پتانسیل گرایشی مردم در اقصی نقاط جهان گسترش دادند.
در فوریه 1946 مجمع عمومی سازمان ملل از شورای اقتصادی اجتماعی خواست تا ترتیبی داده شود که بتوان از اطلاعات و همکاریهای سازمانها و گروههای غیردولتی راجع به موضوعات منطقهای و بینالمللی، استفاده شود. اساس همکاریهای سازمانهای غیردولتی با سازمان ملل طبق ماده 71 منشور ملل متحد می باشد. ماده 71 منشور مقرر میدارد: »شورای اقتصادی و اجتماعی میتواند برای مشاوره با موسسات غیردولتی که به امور داخل در صلاحیت شورا اشتغال دارند، هرگونه مقررات مفیدی را اتخاذ نماید. این مقررات ممکن است شامل موسسات بینالمللی و در صورت لزوم پس از مشورت با عضو ذینفع سازمان شامل موسسات ملی باشد)«منشور ملل متحد،.(82:1391
تاکنون میان پژوهشگران تعاریف مختلفی از سازمانهای غیردولتی صورت گرفته است، به عنوان یک تعریف کامل از سازمانهای غیردولتی، میتوان گفت؛ سازمانهای غیردولتی، سازمانهایی هستند که به وسیله معاهدات بینالمللی ایجاد نمیشوند، دارای اساسنامه، اهداف، تشکیلات و
2
ساختاری مشخص میباشند. توسط مردم و مستقل از دستگاه حکومتی، به صورت داوطلبانه و با انگیزههای غیرانتفاعی و زمینه و فعالیت و اهداف مشخص تشکیل میشوند و کلیه اقدامات و فعالیتهای آنها بصورت علنی و آشکار میباشد و عملکرد شفافی دارند، به هیچ سازمان و یا نهاد دولتی وابسته نمی باشند و فرض بر این است که خود به دنبال کسب قدرت سیاسی نیستند.
این سازمانها با داشتن ویژگیهایی چون غیرانتفاعی بودن، نداشتن وابستگی به دولتها، برخورداری از شخصیت حقوقی، مدیریت دموکراتیک و مشارکتی، خودگردانی، غیر سیاسی بودن، قابلیت در کسب اطلاعات خاص، توانایی استخدام افراد با انگیزه، مشروعیت نزد افکار عمومی و ....
میتوانند تا اهداف و برنامههایشان با دقت بیشتر و سرعت بالاتری عملی سازند و و به نحو محسوسی بر تحولات جامعه بین المللی به خصوص در مقولاتی چون حقوق بشر، صلح و امنیت، توسعه پایدار و ... اثر گذار باشند.
چهارچوب مفهومی: بررسی دیپلماسی پیشگیرانه
اگرچه به نظر میرسد دیپلماسی پیشگیرانه1 واژهای نسبتاَ جدید است، اما مطمئناَ به لحاظ معنی و مفهوم، نو و تازه از راه رسیده نیست. این مفهوم در اوایل قرن بیستم، به هنگام شکل یافتن رشته روابط بینالملل در قالب یک نظام تحصیلی2برای پیشگیری از جنگ و تشکیل تقریباَ همزمان جامعه ملل و نیز حدود سی سال بعد از این در زمان تاسیس سازمان ملل متحد، به طور جدی در جهان غرب مطرح بوده است.
این نکته تاریخی نیز قابل ملاحظه است که حدود یک قرن قبل از کنفرانس ورسای که جامعه ملل از آن جا پدید آمد، یعنی در زمان کنگره وین (1815)، مفهوم دیپلماسی پیشگیرانه یا ایده پیشگیری از جنگ اهمیت چندانی نداشت. در آن زمان توازن قوا3، آن هم در حوزه اروپا، دارای اهمیت به مراتب بیشتری از تلاش برای صلح در سطح جهان بود((.Olson&Groom,1992:23 در مقابل، دیپلماسی پیشگیرانه یکی از کلیدی ترین مفاهیم نهفته در بطن منشور ملل متحد است، به خصوص از آن رو که پیش روی از جنگ و صیانت از صلح و امنیت بینالمللی به عنوان هدف اولیه منشور ملل متحد میباشد. به هر حال، نظر به امکان وجود تعابیر گوناگون که در مورد این واژه قابل طرح است و برای روشن بودن منظور ما از مفهوم دیپلماسی پیشگیرانه، شاید لازم به ذکر باشد که مقصود، طرح و اعمال تدابیر منصفانه و روشهای مسالمت آمیز برای پیشگیری از جنگ یا توسعه آن و ممانعت از وقوع تحولات و پیشرفت روندهایی که صلح و امنیت بین المللی را به خطر می اندازد(شهابی، .(1116:1376
دیپلماسی پیشگیرانه، در دهه 1950، در زمان دبیرکلی داگ هامرشولد4 در سازمان ملل، اهمیت ویژهای یافت و بدین نام مشهور شد و از آن هنگام به عنوان یکی از راههای مفید دیپلماسی بینالمللی مطرح بوده است و در مواقعی برای کنترل و ممانعت از منجر شدن درگیریها به مخاصمه و جنگ، مورد توجه قرار گرفته و در بعضی موارد به صورت بسیار محدود به کار آمده است. با این وجود، نظر به اینکه کاربرد دیپلماسی مزبور با موانع و محدودیتهای جدی روبرو بوده است، با گذشت بیش از نیم قرن از زمان تشکیل ملل متحد، دیپلماسی پیشگیرانه هنوز در اشکالی ابتدایی و محروم از پشتوانه تجربی درخور آن به سر می برد. پیچیدگیها و درگیریهای روز افزون در روابط بینالمللی نیز این نقیصه را بیش از پیش عیان مینماید و لزوم رفع موانع و محدودیتها در مقابل این رویکرد و توسعه آن را آشکار میکرد(گریفیتس،.(532:1388
در دوره پس از جنگ سرد، شاهد گزارش دبیرکل سازمان ملل با عنوان دستورالعملی برای صلح5 بودیم که، دبیرکل در بخش دوم گزارش خود، تعریفی بسیار کلی برای پیشگیری از درگیری پیشنهاد کرد. منظور دبیرکل از دیپلماسی پیشگیرانه، اقدام برای جلوگیری از بروز اختلاف میان طرفین، جلوگیری از تشدید اختلافات موجود و تبدیل شدن آنها به درگیری، و درصورت بروز درگیری محدود ساختن دامنه آن بود. از این گذشته وی مطلوبترین و موثرترین شیوه به کارگیری دیپلماسی را در کاهش تنشها پیش از بروز درگیری - یا در صورت بروز درگیری، اقدام سریع برای مهار آن و بر طرف ساختن علل بنیادی درگیری - میدانست(.(Ghali,1992:para25 وی در گزارش سالانه خود به مجمع عمومی در سال 1995، آن را جلوگیری از تبدیل اختلافات به درگیری های مسلحانه می نامد و از اقداماتی چون تبادل منظم هیئتهای نظامی، تشکیل مراکزی برای کاهش خطر در منطقه یا بخشی از آن، ایجاد ترتیباتی برای جریان آزاد اطلاعات از جمله نظارت بر توافقهای تسلیحاتی منطقه ای به عنوان اقداماتی جهت ایجاد اطمینان نام برده است(.(Ibid: Para 24
3
پس از ارائه گزارش دستورالعملی برای صلح تا کنون حجم گستردهای از تحقیقات و مطالعات چندجانبه در این خصوص صورت گرفته اما هنوز ابعاد دقیق این مفهوم روشن نشده است. بیشتر مطالعات صورتگرفته مبتنی بر تجربه بوده و فاقد یک چارچوب نظری و تعاریف عملیاتی مرتبط میباشند. سیاستگذاریهای دیپلماتیک سنتی تمایل دارند که بدونه تغییر واقعی در ماهیت و محتوا، مفهومی جدید از آن ارائه دهند.
کوفی عنان1 دبیرکل اسبق سازمان ملل، گزارشی را در سال 2001 ارائه داد که در آن به پیشگیری از درگیری2 اشاره کرده است. دبیرکل پیشگیری از درگیری را به عنوان یکی از تعهدات اصلی کشورهای عضو معرفی کرده است. مطابق یادداشت دبیرکل در زمان ارائه این گزارش مسئولیت اصلی پیشگیری از درگیری به عهده دولتها است و البته جامعه مدنی نقش مهمی را در این امر به عهده دارد. پیشگیری از درگیری باید در ابتدائی ترین مرحله ممکن یک چرخه درگیری شروع شود تا بیشترین تاثیر را داشته باشد. یکی از هدفهای اصلی اقدام پیشگیرانه باید رسیدگی به دلایل ریشه دار اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، محیطی و دیگر دلایل ساختاری باشد. از این رو نیازمند نگرشی فراگیر است که اقدامات کوتاه مدت و بلندمدت سیاسی، دیپلماتیک، انساندوستانه، حقوق بشر و توسعهای را شامل شود. پیشگیری از درگیری اساس ماموریت سازمان ملل متحد را در حفظ صلح و امنیت بین المللی تشکیل میدهد. مطابق این گزارش علت مستقیم درگیری ممکن است بیعدالتیها و نابرابریهای اجتماعی، اقتصادی، محرومیت از حقوق بشر و یا اختلاف بر سر مشارکت سیاسی باشد(.(Annan,2001:Para7 بنابراین دیپلماسی پیشگیرانه هدفدار و کوتاهمدت است و اقدام پیشگیرانه اتخاذ شده ارتباط مستقیمی با تغییراتی دارد که باید روند تشدید درگیری و پویشهای درگیری به وجود آید. از این جهت، بازیگران خارجی میتوانند درصدد تاثیرگذاری بر سیر رویدادها برآیند.
پیشگیری به دو صورت امکان پذیر است: -1 عملیاتی که در مورد بحران آتی کاربرد دارد؛ -2 ساختاری که به منظور تضمین عدم شکلگیری درگیری و یا عدم تکرار می باشد. یک راهکار منسجم برقراری صلح که مبتنی بر برنامههای سیاسی، عمرانی، بشردوستانه و حقوق بشر باشد، نقش حیاتی در پیشگیری از درگیری ایفا میکند. پیشگیری از درگیری از شروط اصلی دستیابی به صلح دائم است که متقابلاَ پیش شرط توسعه پایدار، تلقی میشود. در حقیقت هنگامی که توسعه پایدار به دلایل ریشه ای درگیری می پردازد، نقشی مهم در پیشگیری از درگیری و ترویج و کمک به صلح ایفا میکند((.Ibid : paras 8-10
بان کی مون 3 دبیرکل فعلی سازمان ملل متحد نیز در سال 2011 در گزارشی با عنوان دیپلماسی پیشگیرانه: ارائه نتایج4 عنوان کرد که، ...»
دیپلماسی پیشگیرانه را امروزه مجموعهای گستردهتر از عوامل و با استفاده از طیفی از ابزارهای بیشتر از هر زمان دیگر در گذشته اجرا میکنند . بخشی از علت این امر ظهور چارچوبهای قانونی به نفع تلاشهای بینالمللی برای پیشگیری از مناقشه خشونتآمیز و شرارتها و فجایع جمعی و تضمین گنجاندن صداهای بیشتر در حکومت، صلح و امنیت است. در برخورد باتنشهای سیاسی یا بحرانهای در حال تشدید، دیپلماسی پیشگیرانه غالبا یکی از انتخابهای اندک موجود، بدون توسل به تدابیر قهری، برای حفظ صلح است . دیپلماسی پیشگیرانه سرمایهگذاری بالقوه پرسودی نیز هست، بزرگترین سود آن زندگیهای نجات یافته است. اگرچه پیشگیری منافع اقتصادی فراوانی نیز دارد.(Ban Ki Moon,2011:paras 6-8)«
در تجزیه و تحلیل رویه عملی مرتبط با دیپلماسی پیشگیرانه، نقش و اهمیت سازمانهای غیردولتی به طور خاص قابل توجه است. این سازمانها در بسیاری از حوزههای بینالمللی و اشکال متنوع پیشگیری به ویژه در مخاصمات داخلی و در مقابله با روابط متزلزل دولت - جامعه بازیگران مهمی هستند.
بررسی نقش سازمانهای غیردولتی در دیپلماسی پیشگیرانه
در حوزه دیپلماسی پیشگیرانه، تمرکز سازمانهای غیردولتی در سطح بینالمللی به طور عمده در زمینههایی از قبیل کمکهای بشردوستانه، حقوق بشر،ایجاد کننده قواعد معاهدات، توسعه و ...ستا. اخیراَ خیلی از سازمانهای غیردولتی به فعالیتهای پیشگیرانه و توسعه جامعه جهانی با تلاش برای حل درگیریها علاقه زیادی نشان دادهاند. اغلب درگیریهای معاصر، تضاد روابط دولت با جامعه است که در آن قربانیان جنگ در درجه اول غیرنظامیان هستند. این اولین دلیل اصلی برای افزایش ارتباط سازمانهای غیردولتی در پیشگیری از درگیری به خصوص گروههای حقوق بشری و دیگر گروههای مدافع انسانی نظیر عفو بین الملل5، سازمانهای کمکرسانی بشر دوستانه نظیر کمیته بینالمللی صلیب سرخ6، انجمنهای ارتقاء توسعه اقتصادی و اجتماعی نظیر اُکسفام7 و ... میباشد.
