بخشی از مقاله
مدل یکپارچه برنامه ریزی استراتژیک شهرها و شهرداری های ایران (با تاکید بر شهر و شهرداری تهران)
چکيده
اداره مطلوب شهرها و مخصوصا کلان شهرها بدون مديريت يکپارچه شهري امکان طذير نمي باشد و مديريت يکپارچه شهري همان نگاه سيستمي است که مولود نگاه استراتژيک است .
بر اساس نتايج حاصل از مطالعاتي که ما در ادبيات مديريت استراتژيک داشته ايم , هيچ يک از مدل هاي برنامه ريزي استراتژيک موجود به صورت خاص و جامع به تمامي نيازها و مولفه هاي لازم براي تدوين برنامة استراتژيک شهرها و شهرداري هاي ايران نپرداخته اند. در اين مقاله که حاصل تحقيق انجام شده توسط نويسندگان است , با استفاده از ادبيات و تجربيات موجود در سازمان هاي خصوصي و عمومي و متناسب با شرايط و ويژگي هاي شهرها و شهرداري هاي ايران ”بويژه کلان شهر تهران “, مدل يکپارچه برنامه ريزي استراتژيک ارائه شده است . اين مدل کمک مي کند تا بتوان مولفه هاي مطرح در تدوين برنامة استراتژيک و ترتيب انجام انها را در شهر و شهرداري شناخت و بر اساس ان اقدام نمود. مدل طيشنهادي از هفت گام اصلي تشکيل شده است :١؛ بررسي و تدوين سرفصل هاي ماموريت شهر و شهرداري ,٢؛ شناخت و ارزيابي محيط داخلي و خارجي شهر و شهرداري ,٣؛ بررسي و تعيين خط مشي ”چارچوب انتخاب“ شهر و شهرداري ,٤؛ تعيين مسائل استراتژيک شهر و حوزه هاي استراتژيک شهرداري , ٥؛ تبيين چشم انداز شهر و شهرداري ,٦؛ بررسي تفاوت ميان ساختار مطلوب و ساختار کنوني شهر و شهرداري ,٧؛ بررسي و تدوين استراتژي هاي مورد نياز شهر و شهرداري . بهره گيري از مدل طيشنهادي مي تواند علاوه بر شهر و شهرداري , در سازمان هاي مشابه نيز مورد استفاده قرار گيرد. مدل مذکور با توجه به محدوديت ها و شرايط حاکم بر شهر و شهرداري تهران تدوين شده است . اين مقاله بر ارائه متدولوژي مدل متمرکز شده است و ضروري است فرصت کاربست ان در يکي از کلان شهرهاي ايران ”بخصوص تهران “ بوجود ايد.
کليدواژگان : مدل ، حکومت هاي محلي ، برنامه ريزي استراتژيک، شهر، شهرداري ، تهران ، ايران .
مقدمه
برنامه ريزي استراتژيک مي تواند ابزاري کليدي در رويارويي با معضلات شهري و دستيابي به اينده بهتر ”از جنبه هاي اجتماعي , اقتصادي , فرهنگي , زيست محيطي و...“ محسوب گردد. امروزه کلان شهرهاي کشورهاي طيشرفته همچون طاريس , لندن , سانفرانسيسکو, تورنتو و ليسبون به نوعي از رويکرد نوين برنامه ريزي و يا برنامه ريزي استراتژيک بهره مي گيرند. علي رغم توجه جدي مجامع علمي و سازمان هاي کشور به مبحث ارائه راه حلهاي يکپارچه و ايجاد نگرش سيستمي در برنامه ريزي ها و خصوصا برنامه ريزي استراتژيک, متاسفانه در شهرها و شهرداري هاي ايران و بخصوص کلان شهر تهران , اقدام عملي قابل توجهي در اين خصوص صورت نگرفته است . تدوين فرايند انجام کار يکي از اقدامات مقدماتي و اصلي در فرايند طرح ريزي و طياده سازي يک برنامه است . به همين دليل است که در تدوين برنامة استراتژيک نيز مي بايد در ابتداي امر در طي کسب يا تدوين فرايندي مناسب براي برنامه ريزي استراتژيک بود.
با مروري بر ادبيات مديريت استراتژيک مي توان به وجود فرايندها يا رويکردهاي فراوان جهت تدوين استراتژي در سازمان ها طي برد. نکته قابل توجه اين است که هيچ روش مناسبي به طور مطلق وجود ندارد و انچه براي يک سازمان بخوبي جواب مي دهد, لزوما براي سازمان ديگر مناسب نيست . به خصوص تنوع رويکردهاي برنامه ريزي استراتژيک در بخش دولتي و بخش خصوصي موضوعي قابل انتظار بوده و کاربرد موفق برنامه ريزي استراتژيک در سازمان هاي دولتي و عمومي غير دولتي بسته به ايجاد سازگاري دقيق با ويژگي هاي خاص انها دارد )Eadie,١٩٨٣(
در يک ارزيابي و تحليل ابتدايي مي توان دليل عمدة تنوع و گاهي اختلاف موجود در بيان تعاريف و روش ها را ريشه در تئوري ها و تجربه هايي دانست که نويسندگان حوزة استراتژي در سال هاي مختلف و در شرايط سازماني گوناگون با انها در ارتباط بوده اند. نتيجه اي که از اين واقعيت مي توان گرفت اين است که انتخاب روش انجام برنامة استراتژيک, از طرفي نيازمند تامل و تدبر در ادبيات حوزة مديريت استراتژيک است و از طرف ديگر نياز به شناخت ويژگي هاي سازمان مورد نظر دارد ”اماميان ,١٣٨٧“.
با تبعيت از اصل بالا و در راستاي جستجو يا تدوين مدل مناسب تبيين برنامة استراتژيک شهرها و شهرداري ايران , و بر اساس مرور منابع , ملاحظه گرديد برنامه ريزي استراتژيک در حوزة سازمان هاي دولتي و غيرانتفاعي به مراتب ضعيف تر از حوزة خصوصي و انتفاعي است . همچنين هيچ يک از مدل هاي برنامه ريزي استراتژيک موجود به صورت خاص و جامع به تمامي مولفه هاي لازم براي تدوين برنامة استراتژيک شهرها و شهرداري ها نپرداخته اند. از طرفي برنامه ريزي استراتژيک شهرها و شهرداري ها در دنيا توام و يکپارچه مي باشد و در واقع عدم درک صحيح ما را به اشتباه انداخته است . از انجا که کليه خدمات ارائه شده در شهرهاي کشورهاي توسعه يافته به صورت يکپارچه توسط شهرداري ارائه يا مديريت مي شود و شهردار حاکم بلامنازع شهر است , لذا برنامه ريزي در اين شرايط برنامه ريزي استراتژيک شهر و شهرداري است که به نامهاي مختلف معرفي مي شوند. در کشور ما به علت عدم تحقق مديريت يکپارچه شهري و عدم تمرکز ان در شهرداري ها, متاسفانه بين برنامه ريزي در شهر و شهرداري فاصله افتاده و سبب تزلزل برنامه و عدم موفقيت ان شده است . در اين مقاله مدل يکپارچه تدوين برنامة استراتژيک با استفاده از ادبيات و تجربيات موجود در سازمان هاي خصوصي و عمومي و متناسب با شهر و شهرداري تهران ارائه گرديده است . مدل طيشنهادي به مديران و مشاوران شهرداري هاي ايران , بخصوص شهرداري تهران , کمک مي کند تا مولفه هاي مطرح در تدوين برنامة استراتژيک و ترتيب و منطق انجام انها را در شهر و شهرداري بشناسند.
روش تحقيق و جامعه اماری
نوع تحقيق کاربردي ؛ توسعه اي بوده و روش ان مبتني بر بررسي هاي وسيع اسنادي و روش تحليل بصورت تطبيقي با رويکرد برنامه ريزي استراتژيک در کلانشهرها بوده و براي اولين بار سعي شده با استفاده از ادبيات و تجربيات موجود در سازمان هاي خصوصي و عمومي و متناسب با شرايط و ويژگي هاي شهرها و شهرداري هاي کلانشهرهاي ايران ”در اينجا کلانشهر تهران “, مدل يکپارچه برنامه ريزي استراتژيک ارائه شود.
جنبه های کلیدی و موثر بر برنامه ریزی استراتژیگ شهر ها و شهرداری ها
سازمان ها, نهادها و دواير دولتي و عمومي غير دولتي مانند شهرداري ها مسوول تدوين , اجرا و ارزيابي استراتژي هايي هستند که با استفاده از طول مردم بتوانند برنامه ها و خدماتي را که مبتني بر هزينه و منفعت باشد به بهترين شکل ممکن ارائه نمايند. معمولا سازمان هاي عمومي نمي - توانند بر تنوع فعاليت هاي خود بيفزايند ”يا از ماموريت هاي خود بکاهند“ و به فعاليت هاي غير مرتبط بپردازند يا در يکديگر ادغام شوند. گذشته از اين , سازمان ها و نهادهاي عمومي جهت دريافت اعتبار مازاد ناگزيرند حسب محدوديت هاي اعمال شده , از روش مبتني بر مديريت استراتژيک استفاده کنند. اين در حالي است که استراتژيست ها در سازمان هاي عمومي ايران در مقايسه با همرديفان خود از استقلال و ازادي عمل کمتري برخوردارند. استراتژيست ها, براي تغيير در ماموريت سازمان يا تجديد نظر در اهداف بلند مدت ان محدوديت دارند. اغلب , قانون گذاران و سياست مداران هستند که به امر تصميم گيري و تخصيص منابع در سطح کلان مي طردازند و به صورت مستقيم يا غيرمستقيم , اعمال کنترل مي نمايند. مساله ها رنگ سياسي به خود مي گيرد و سليقه حاکم مي شود. در نتيجه , راه ها يا گزينه ها محدود و محدودتر مي شود. براي فائق امدن بر مشکلات مطرح شده و تضمين موفقيت برنامه , ناگزير از توجه به طاره اي از مسائل و ارائه ملاحظاتي جهت برنامه ريزي استراتژيک در اينگونه از سازمان ها مي باشيم . اينها مسائلي هستند که خواسته يا ناخواسته تاثير چشمگيري بر مديريت استراتژيک داشته و مي توانند موجبات انحراف از اهداف تعيين شده يا شکست ان را بوجود اورند. اين امر مي تواند منابع با ارزش سازمان را هدر داده و موجب بدبيني و انصراف ذي نفعان شود. با مرور بر ادبيات موضوع , ملاحظه مي شود اگرچه در برنامه ريزي استراتژيک شهرها و شهرداري ها بطور خاص به اين موارد کمتر طرداخته شده است ولي در ساير حوزه هاي کاري اين مسائل بطور جدي مورد توجه قرار گرفته و بر ضرورت طرداختن به انها به عنوان نکات کليدي تاکيد شده است . اکثر صاحب نظران علم مديريت استراتژيک, در اثار خود به طور مستقيم و غيرمستقيم به جنبه ها و ملاحظات موثر در برنامه ريزي استراتژيک , متناسب با سازمان مورد بررسي , توجه نموده اند.
برخي از اين ملاحظات که تحت عنوان جنبه هاي کليدي برنامه ريزي استراتژيک در سطح شهر و شهرداري از ان ياد مي شود, در حقيقت همان عوامل تاثيرگذاري است که اکثر صاحب نظران اين علم توجه به ان را مورد تاکيد قرار داده اند و برخي نيز مختص به ساختار سازمان مورد نظر در اين تحقيق مي باشد. انچه مهم و ضروري مي نمايد, انجام فرايند ارزيابي عوامل داخلي و خارجي محيط طيراموني شهر و شهرداري در جهت تحکيم مباني جنبه هاي کليدي است . اين امر موجب افزايش عيار و اعتبار موضوع مي شود. بر اين اساس ده جنبه کليدي برنامه ريزي استراتژيک شهرها و شهرداري هاي ايران پيشنهاد شده است .
شايان ذکر است که در برنامه ريزي بايد علاوه بر ايجاد رابطه در سطح شهر, شهرداري و واحدهاي عملياتي , در سطح ملي , منطقه اي و جهاني نيز رابطه و همبستگي ايجاد نمود. بنحويکه در شکل زير ملاحظه مي شود چشم انداز, استراتژي و اهداف خروجي از مراحل مدل طيشنهادي بايد در راستاي سطوح و سلسله مراتب و با اثر دوطرفه تبيين و تدوين شود. به عبارت ديگر در دنياي امروز هرگونه برنامه ريزي بدون در نظر گرفتن جايگاه سازمان در سلسله مراتب تعريف شده منجر به شکست مي شود. عدم يکپارچگي باعث اتلاف منابع و ايجاد محدود در جذب کمک ملي و بين المللي نيز خواهد شد
یافته های تحقیق
مدل پیشنهادی برنامه ریزی استراتژیک جهت شهر ها و شهرداری های ایران
در اين بخش به ارائه مدل جامع برنامه ريزي استراتژيک در قالب هفت گام اصلي طرداخته مي شود. بعد از شرح مراحل مدل به تطبيق ان با شرايط , محدوديت ها و جنبه هاي عنوان شده طرداخته مي شود و در نهايت مدل مناسب برنامه ريزي استراتژيک شهر و شهرداري استخراج و ارائه مي شود. چنانچه که شکل زير نشان مي دهد, خميره اصلي مدل طيشنهادي با استفاده از چهار منبع معتبر در ادبيات مديريت استراتژيک تهيه شده است .
گام مقدماتي : توافقات اوليه و کسب آمادگي
بر اساس نظر برايسن طيش از اغاز فرايند برنامه ريزي استراتژيک , سازمان هاي عمومي و بويژه شهرداري ها بايد اقدامات اوليه اي را انجام دهند که با عناوين متفاوت زير از انها ياد مي شود: "اغاز و توافق بر يک فرايند برنامه ريزي استراتژيک ", "برنامه ريزي براي برنامه " و "شروع کردن ". هدف اول اين گام نيازسنجي برنامه ريزي استراتژيک و نيز تمايل سازمان به سرمايه گذاري در برنامه به عنوان يک تغيير اساسي است . اين موارد مي تواند شامل احساس نياز و ضرورت , شناخت کافي شهروندان و مديران , حمايت هاي مديريت ارشد, مشارکت و فراهم سازي اطلاعات ضروري و يا تامين منابع مالي مورد نياز باشد. در صورت وجود موانع ويژه اي که موجب محدود شدن فرايند شود, اغاز برنامه ريزي استراتژيک چندان قابل دفاع نخواهد بود. هدف دوم فراهم کردن برخي اقدامات اوليه براي زمينه سازي برنامه ريزي استراتژيک, از قبيل شناخت ذينفعان کليدي است . توافق در موضوعات زير ايده ال اين گام محسوب مي شود ”Bryson.J,٢٠٠٤“
. مطالعه تاريخچه برنامه هاي سازمان , شناخت انواع ان , تعيين درصد تحقق برنامه , بررسي مشکلات و محدوديت ها
. توافق بر ادبيات موضوع ”فلسفه و مباني “ و جنبه هاي کليدي در برنامه ريزي استراتژيک
. سازمان ها, واحدها, گروه ها يا افرادي که بايد مورد توجه قرار بگيرد و نحوه مشارکت انها
. برگزاري همايش ها و سمينارهاي اشنايي ذي نفعان و دست اندرکاران برنامه با مدل طيشنهادي
. توافق در خصوص تدوين گام هاي اساسي و ترتيب انجام ان و مديريت اجراي برنامه ”کنترل طروژه “
. توافق در خصوص شکل و زمانبندي ارائه گزارشات
. توافق در خصوص وظايف و ترکيب اعضاي تيم برنامه ريزي و نحوه تامين مالي
گام اول : بررسي و تدوين سرفصل هاي مأموريت شهر و شهرداري
اولين گام , بررسي و تدوين ماموريت در سطح کلان مي باشد. در اين بخش بر تدوين نيازهاي شهروندي از قبيل شهرسازي , حمل و نقل , خدمات شهري و يا فرهنگ شهري که وجود شهر و شهرداري در جهت دستيابي به انها توجيه مي شود تکيه مي گردد. با معلوم نمودن سرفصل هاي ماموريت ، حوزه هاي فعاليت واحدها و سازمان هاي زيرمجموعه مشخص مي گردد و همانطوريکه در گام هاي بعدي مشاهده خواهد شد, سازمان ها و واحدهاي زير مجموعه به تدوين ماموريت خاص خود منطبق با سرفصل هاي تعيين شده در سطوح بالا مي طردازند. اگر چه در سازمان هاي دولتي وعمومي قانون گذار بصورت کلي ماموريت ها را دستوري تعيين نموده است اما مجموعة نيازها با گذشت زمان در اثر تغييرات محيطي و سطح توانمندي سازمان تغيير مي کند. بنابراين , اين تغييرات بايد در مميزي و تدوين سرفصل هاي ماموريت مورد توجه قرار گيرد تا انجا که نتايج اين مرحله به منظور تصويب و سير مراحل قانوني به مرجع تصويب کننده سازمان ارجاع شود.
براي تدوين سرفصل هاي ماموريتي مي توان از منابع مختلفي همچون الزامات قانوني و اسناد مصوب , برنامة استراتژيک شهرها و شهرداري هاي موفق جهان , تحليل ذي نفعان خارجي , بهره گيري از رهنمودهاي علوم تخصصي مرتبط با مديريت شهري و تحليل نظرات خبرگان و... استفاده نمود. در اين گام در دو سطح اساسي شهر و شهرداري سرفصل ماموريت ها مشخص و با ايجاد رابطه منطقي بين ان مميزي مي شود.
همانطور که در شکل زير ملاحظه مي شود ماموريت واحدهاي تابعه شهرداري زير مجموعه اي از ماموريت شهرداري و ماموريت شهرداري نيز زير مجموعه اي از ماموريت شهر مي باشد. بديهي است ماموريتي از شهرداري که نيازي از شهر را مستقيم يا غير
