بخشی از مقاله
چکیده:
خط مشی گذاری عمومی که می توان آن را تلاش دولت برای حاکمیت اثر بخش دانست از حوزه های مهم علوم سیاسی و مدیریت دولتی است. محیط جدید خط مشی گذاری عمومی شرایط جدیدی را پدید آورده است. این شرایط که متغیرهای متعددی مانند تغییر نقش دولتها، تعریف مسئولیت های جدید حاکمان، رویکردهای جدید اداره امور عمومی، انتظارات جدید شهروندان، مسائل و موضوعات پیش آمده در در عرصه ملی و جهانی را در خود جای داده است، منجر به پیچیده تر شدن محیط و ایجاد تغییرات عمده گردیده و قابلیت خط مشی گذاری عمومی را به چالش کشانده است. موقعیت خط مشی گذاری، بستگی به توانایی خط مشی گذاران در اداره چالش ها و استفاده از فرصت های پیش آمده دارد. بنابراین شناسایی چالش ها ضرورت می یابد. در مقاله زیر چالش های خط مش گذاری در چهار بخش موانع مربوط به ماهیت خط مشی، موانع مربوط به عوامل محیطی، موانع مربوط به مجریان، ذینفعان و استفاده کنندگان خط مشی، موانع مربوط به سازمانهای مجری، تفکیک و بررسی شده است.
کلمات کلیدی: خطمشی گذاری، خط مشی عمومی، چالش های خط مشی گذاری
مقدمه:
علم خط مشی، رشته علمی نسبتاً جدیدی است که پس از جنگ جهانی دوم در پی تلاش اندیشمندان علوم سیاسی به منظور کسب شناخت نوینی از روابط بین دولتها و شهروندان در آمریکای شمالی و اروپا شکل گرفته است. خطمشی عمومی را به شکلهای مختلف و در قالب الفاظ متفاوت تعریف کردهاند، اما به طور ساده میتوان گفت، خطمشی عمومی تصمیمی است که در قبال یک مشکل عمومی اتخاذ میشود. اما باید در نظر داشت که خطمشی صرفاً اتخاذ تصمیم نیست بلکه فرایندی است شامل تمام اقداماتی که از زمان احساس مشکل شروع و به ارزیابی نتایج حاصل از اجرای خطمشی ختم میشود. خطمشی عمومی در برگیرنده اجزایی است که اصطلاحاً هدف, محتوا و اثر نامیده میشوند. هدف به مقصدی گفته میشود که خطمشی عمومی برای نیل به آن شکل میگیرد. محتوا به بخشی از خطمشی اطلاق میشود که از انتخاب گزینه مطلوب به دست میآید.
اثر یا نتیجه خطمشی نیز بر تغییراتی که به سبب اجرای خطمشی حادث میشود دلالت دارد. از دیدگاه دیگری, خطمشی عمومی عبارتست از تصمیمات و سیاستهایی که به وسیله مراجع مختلف بخش عمومی, مانند: مجلس و قوه قضاییه که نماینده حفظ منافع عمومی جامعه هستند, اتخاذ میشود. خطمشی عمومی بازده مستقیم سیاستگذاری است، از دیدگاه اعمال حاکمیت عمومی, خطمشی عمومی را تخصیص قدرتمندانه منابع و ارزشها برای تمامی شهروندان و آحاد جامعه نیز ذکر کردهاند که چالشهای پیش روی آن بطور مستقیم در اعمال این خط مشی ها موثر خواهد بود.
تعریف خط مشی عمومی:
از میان تعاریف متعدد خط مشی عمومی، برخی بسیار پیچیده و برخی بسیار ساده اند. با وجود تنوع و تفاوتهای موجود در این تعارف، همه آنها در مورد جنبه های کلیدی خاصی توافق دارند. آنها بر این نکته اتفاق نظر دارند که خط مشی ها عمومی از تصمیمات گرفته شده توسط حکومت ها ناشی می شوند. همچنین، تصمیمات دولتها در مورد اینکه هیچ کاری انجام ندهند نیز به اندازه تصمیم برای انجام کاری مشخص، خطی مشی هستند. با این همه در رابطه با دیگر جنبه ها نیز، تفاوت تعاریف قابل توجه است. بررسی سه نمونه که به دفعات در نوشته های مختلف استفاده شده اند، برای انتقال معنای پیچیده این اصطلاح کفایت می کند.
توماس دای1 تعریف کوتاهی از خط مشی عمومی ارائه می دهد و آن را با چنین عبارتی تعریف می کند: هر آنچه که حکومتی انتخاب می کند که انجام دهد یا ندهد. مفهوم ارائه شده توسط ویلیام جنکینز 2 در مورد خط مشی تا حدودی دقیق تر است از تعریف دای است. وی خط مشی عمومی را چنین تعریف می کند: "مجموعه تصمیمات متعامل بازیگر یا گروهی از بازیگران سیاسی در مورد انتخاب هدف و ابزار دستیابی به آنها در شرایط مشخص، به شرط آنکه این تصمیمات قانوناً در چارچوب اختیارات بازیگران اتخاذ شده باشند." جیمز آندرسون3، تعریف کلی تر را ارائه می دهد و خط مشی را مجموعه اقداماتی هدف مدار توصیف می کند " که بوسیله یک بازیگر یا مجموعه ای از بازیگران برای برخورد با مشکل یا مسئله مورد توجه " در نظر گرفته می شود. - منوریان و گلشن،1380 به نقل از هاولت و رامش، :1955 - 7-10
فرایند خط مشی گذاری عمومی:
پیچیدگی مسایل عمومی و اجتماعی موجب دشواری فعالیت خط مشی گذار می شود، به گونه ای که لازم است با استفاده از روش های مختلف به ساده سازی مسایل و روش های حل آن پرداخت یک از متداول ترین این شیوه ها تجزیه به مجموعه از مراحل مشخصی و فرعی است. خط مشی گذاری عمومی اغلب به منزله یک تسمه نقاله تلقی می شود که در آن مشکلات، ابتدا به عنوان یک مساله مورد توجه قرار می گیرد، دوره ها مختل عمل بررسی می شود و خط مش ها تعیین می گردد و توسط کارکنان، اجرا، ارزیابی می گردد و تغییر می یابد و سرانجام بر اساس موفقیت یا شکست آن ها پایان می یابد. اگر چه واقعیت فرایند خط مشی گذاری عمومی بسیار پیچیده است اما فکر کردن به آن به عنوان یک سری از مراحل مجزا به شرح زیر، چارچوبی را برای طبقه بندی اکثر فعالیت هایی که در خط مشی گذاری عمومی روی می دهد ارائه می کند. - ضیاءالدینی، - 14 :1393 مسائل عمومی تهیه دستور کار شکل گیری خط مشی اجرا ارزیابی تغییر خط مشی
اجرای خط مشی عمومی:
مدت هاست که "اجرا" به عنوان یک مرحله مشخص در فرایند خط مشی گذاری به رسمیت شناخته شده و مرحلهای منحصر به فرد است که معرّف تبدیل یک ایده یا توقع یا انتظارات برای اقدام با هدف رفع مشکلات اجتماعی می باشد. با این حال بین آنچه برنامه ریزی شده و آنچه در واقع به عنوان نتیجه خط مشی رخ داده، شکاف وجود دارد. تا پایان دهه 1960، فرض می شد که احکام سیاسی شفاف و مشخص بوده و مدیران و مجریان خط مشی ها را مطابق با نیات تصمیم گیرندگان اجرا می کنند.
مطالعات اجرای خط مشی عمومی را می توان در سه نسل کلی طبقه بندی نمود: نسل اول این مطالعات بر روی تجزیه و تحلیل و مطالعات موردی در کشور آمریکا متمرکز بود و اغلب به جمع بندیهایی بدبینانه در خصوص توانایی دولت در اجرای اتربخش برنامه ها منتهی می شد. در نسل دوم مطالعات اجرا بیشتر بهبُعد تحلیلی و تطبیقی در مطالعه برنامه ها پرداخته شد. هدف اصلی در این نسل از مطالعات ، تبیین دلایل اختلاف در میزان موفقیت اجرای برنامه ها در واحدهای مختلف دولت و دستیابی به متغیرهای مشخص و چارچوبی مفهومی در این زمینه بود. در واقع، پیروان این نسل از مطالعات نیز از رویکرد بالا به پایین در مطالعات خود استفاده کرده و بررسیهای خود را از تصمیمات خط مشی آغاز کرده و به چگونگی دستیابی به اهداف قانونی و مستند خط مشی در طول زمان و چرایی آن می پرداختند.
در نسل سوم مطالعات که بیشتر در اواخر دهه 1970 و اوایل 1980 میلادی، در نتیجه ضعف رویکرد بالا به پایین، روش کاملا متفاوتی شکل گرفت. در این نسل، پیروان رویکرد پایین به بالا، تحلیل های خود را از سطح بازیگران متعدد تعامل کننده در سطح عملیاتی برای حل یک مشکل یا مسئله آغاز کردند. در واقع، تمرکز این نگاه بر راهبردهای اتخاذ شده توسط بازیگران مختلف در تعقیب اهداف خود بود. این مطالعات نشان داد که بازیگران در سطح عملیاتی برنامه های تدوین شده در مرکز را به سوی اهداف و مقاصد مورد نظر خود تغییر و انحراف می دادند.
درک اجرای خط مشی به این دلیل مهم است که بسیاری از برنامه های اجتماعی از طریق منابع مالی عمومی تأمین میشود. این برنامه ها از طریق خط مشی عمومی شکل گرفته و تحت تأثیر قرار میگیرد. مردم و جامعه از دولت انتظار دارند که منابع و امکانات عمومی را به درستی مورد بهره برداری قرار دهند؛ آنها انتظار دارند دستگاه دولتی بهترین شیوه را برای رسیدن به اهداف نهایی جامعه برگزینند. اما آنچه در عمل و به طور عملی مشاهده می شود این است که خیلی از خط مشی های عمومی تدوین شده در مرحله اجرا با مشکل مواجه شده اند. - حاجی پور، فروزنده، دانایی فرد و فانی، - 7-8 : 1394
چالشهای خط مشی گذاری :
در واقع مرحله اجرای خطمشی عمومی یکی از بغرنجترین مراحل فرایند خطمشیگذاری عمومی است. در حقیقت اثرات و پیامدهای یک خطمشی به واسطه اجرای آن به وقوع میپیوندد و اجرای نامناسب خطمشی، تمام امیدها را برای رسیدن به اثرات مورد انتظار خطمشی تدوین شده از بین میبرد. عوامل موثر بر عدم اجرای موفق، صحیح و کامل خط مشی گذاری عمومی: -1 موانع مربوط به ماهیت خط مشی: · موانع مربوط به هدف گذاری و تعیین و تدوین خط مشی: از جمله این موانع می توان به عوامل زیر اشاره نمود:
