بخشی از مقاله
شناسایی موانع اجرای خط مشی عمومی (مورد مطالعه: قانون مدیریت خدمات کشوری)
چکیده
خط مشی می تواند به عنوان مکانیزم سیاسی، مدیریتی، مالی و اداری در نظر گرفته شود که برای رسیدن به اهداف صریح و روشن ترتیب داده شده اند. خط مشی عمومی راهنما و هدایتگر فعالیتهای دولت به سمت و سوی هدف موردنظر است. قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به عنوان یک خط مشی عمومی و به عنوان قانون مادر، نظام اداری کشوری را جهت نیل به اهداف هدایت میکند. این قانون با وجود اینکه حدود هشت سال است به تصویب رسیده است هنوز به طور کامل اجرایی نشده است. به همین جهت؛ پژوهش حاضر موانعی را که در اجرای قانون وجود دارد، بررسی و اولویتبندی نموده و سپس پیشنهاداتی ارائه مینماید.
پژوهش حاضر پژوهشی کیفی است و استراتژی حاکم بر آن روش مطالعه موردی است. برای جمعآوری اطلاعات، از مصاحبه و برای تجزیه و تحلیل اطلاعات از روش تجزیه و تحلیل تم استفاده شده است و موانع به دست آمده شامل 7 تم اصلی است که عبارتند از: .1موانع محیطی .2موانع مدیریتی .3 موانع قانونی .4 موانع انسانی .5 موانع سیستمی .6 موانع مربوط به گروههای هدف .7 موانع ارتباطی.
کلیدواژه: خطمشی عمومی، موانع اجرای خط مشی عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، روش تجزیه و تحلیل تم
.1 مقدمه
قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1386 با هدف حل مسائل و مشکلات نظام اداری، تصویب شده است؛ اما با گذشت چند سال از اجرای این قانون مشکلات زیادی طبق گفته کارشناسان امر در اجرای آن وجود دارد. پیگیری مصوبات و جلسات کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و ابلاغ سیاست های کلی نظام اداری و سیاست های تحول در نظام اداری توسط مقام معظم رهبری که برخی از مواد قانون مدیریت خدمات کشوری را شامل می شود؛ نشان از عدم اجرای این قانون دارد.
خط مشی فرایندی است که دولت با آن ایده های خود را به برنامه ها و فعالیت های اجرایی برای دستیابی به نتایج و ایجاد تغییرات مطلوب در دنیای واقعی عملی می کند(باقری و پورعزت، .(167 : 1392 اداره امور هر کشور براساس خط مشی های اساسی و عمومی آن کشور صورت می گیرد. خط مشی ها برای اجرا نیازمند مشروعیت قانونی هستند و به این لحاظ خط مشی هایی را که به تصویب پارلمان می رسد، قانون می نامند. پس از آن یکی از مراحل اصلی و مهم دیگر در فرآیند خط مشی گذاری، مرحله اجرای خط مشی است. در اجرای خط مشی یا قانون، موانع و عوامل متعددی وجود دارند که بدون درنظرگرفتن آن ها تحقق قانون میسر نمی شود.(مرتضوی و همکاران،:1390 (131
در واقع بعد از اینکه خط مشی به تصویب می رسد باید به مرحله اجرا برسد؛ اما به نظر می رسد در کشور ما به موانعی که ممکن است در اجرای خط مشی وجود داشته باشد توجه زیادی نمی شود. قانون مدیریت خدمات کشوری نیز یک خط مشی عمومی است که مسیر و جهت حرکت را نشان میدهد. نهاد و نظام خدمات کشوریکه معمولاً تبیین اش در قانون مدیریت خدمات کشوری شکل میگیرد امروزه اهمیت زاید الوصفی دارد و اولین دلیل اهمیت اش این است که نظام و نهاد خدمات کشوری بستر و یا عامل اصلی ایجاد نظام تدبیر و کشورداری خوب است. اگر امروز قرار است که ما یکی از جلوههای کشورداری و نظام تدبیر خوب را که دولتهای شبکهایاند تجربه کنیم،حتماً باید به احکام، ضرورتها و مقبولیتاش در قانون مدیریت خدمات کشوری توجه کنیم. بدون یک نظام خدمات کشوری خوب نمیتوان به یک نظام حکمرانی خوب رسید. دلیل دوم، نقش بسیار مهمی است که نهاد قانون در تولید و تأمین کالاها خدمات عمومی دارد. چیزی که نه دولت میتواند نسبت به آن بیتوجه و بیتفاوت باشد و نه جامعه نسبت به کمیت کیفیت آن بیتفاوت و بیتوجه است. به هرحال همه این کالاها و خدمات عمومی باید در همین مجاری سازمانی که موضوع قانون و نهاد مدیریت خدمات کشوری است تولید و به جامعه ارائه شود؛ چه خود این سازمانها خدمات و کالاها را تولید کنند و چه در مقام کنترل کننده و نظارت سایر سازمانهایی که تولید کننده این خدمات و کالاها هستند، قرار بگیرند. دلیل سوم آن، نقش بسیار مهمی است که این نظام- علیرغم اینکه ظاهرش نشان نمیدهد- در توسعه و بهبود سیاستهای اقتصادی جامعه دارد.(میرحسینی زواره، (1393
با توجه به اهمیت بسیار زیاد قانون مدیریت خدمات کشوری در نظام اداری ایران و با توجه به نظر کارشناسان و متخصصان امر مبنی بر اجرا نشدن برخی از مواد قانون مدیریت خدمات کشوری؛ اهمیت موضوع برای پژوهشگر محرز
شد؛ لذا تحقیق حاضر به این موضوع مهم پرداخته و درنظر دارد به این سوال پاسخ دهد که "موانع اجرای قانون
مدیریت خدمات کشوری کدام اند ؟"
-2مرور ادبیات
.1-2 اجرای خط مشی عمومی
خط مشی عمومی را به عنوان یک انتخاب تعریف می کنیم که دولت در پاسخ به یک مسأله سیاسی یا یک مشکل عمومی ایجاد می کند. " این انتخاب مبنی بر ارزش ها و هنجارها است. خط مشی ها در پل زدن فاصله بین این ارزش ها و هنجارها و یک وضعیت، هدف گذاری شده اند. واژه خط مشی عمومی در این زمینه همیشه مورد استفاده قرار می گیرد و به تصمیمات و اقدامات دولت و نیاتی که این تصمیمات و اقدامات را تعیین می کنند اشاره دارد. خط مشی تصمیمات و اقدامات را به سوی آن تصمیمات و اقداماتی هدایت می کند که به احتمال زیاد به یک نتیجه مطلوب می رسند ). فرایند اصلی خطمشی گذاری متشکل از چهار مرحله: شروع، شکل گیری، اجرا و ارزیابی است. این فرایند با تنظیم یک برنامه و بر اساس یک موضوع یا تصمیمات قبلی شروع می شود و به وسیله توزیع خط مشی مورد اجرا به یک اجرا به پایان می رسد. فرایند شامل شناسایی مشکل، تدوین یک راه حل، شناسایی گزینه های مختلف، انتخاب از آن گزینه ها بر اساس تاثیر شان و هدف گیری شان به سمت قانون است. فرایند خط مشی گذاری عمومی به عنوان فرایند تدوین خط مشی و اجرای خط مشی تعریف می کنیم (گیورتس6 :20141و.(7
اجرای خط مشی طبق گفته گرستون(2004) 2 تبدیل آگاهانه برنامه های خط مشی به واقعیت است. اجرا به عمل کردن و یا انجام یک وظیفه مربوط می شود. این تعریف مشابه تعریفی است که توسط پرسمن و ویلداوسکی3 (1973) ارائه شده که اجرای خط مشی با فرایندها و تعامل بین تنظیم اهداف و اقدامات به سوی دستاورد هایشان مربوط است. عنصر تشکیل دهنده اکثر تعاریف ذکر شده ی اجرا شکافی است که بین اهداف خط مشی و نتایج وجود دارد. بنابراین مطالعات اجرا، تاکید بر درک موفقیت یا عدم موفقیت خط مشی های عمومی توسط تشریح عواملی است که بر آن تاثیر می گذارد. این مفهوم اجرا، در چشم انداز وسیع تر، به جلب توجه سیاستگذاران و مجریان مطالعه فرایند کمک می کند که بر نتیجه خط مشی عمومی تاثیر می گذارد. قبل از دهه 1960، درک رایج اجرا این بود که حکم سیاسی روشن بود و بوروکرات ها خط مشی های عمومی را اجرا می کردند. پرسمن و ویلداوسکی اشاره کردند که اجرا مشکل اساسی در دستیابی به مقاصد سیاسی است. در مطالعه مشابه درثیک(1972)4 اهمیت اجرا را با آوردن اینکه چگونه مخالفان در سطح محلی بر موفقیت خط مشی تاثیر می گذارند تاکید کرده است (اوسواو بیمپا.(22:20125
.2-2 سه نسل تحقیقاتی در زمینه اجرای خط مشی ها
نسل اول
تحقیقات نسل اول درباره فرآیند اجرا شامل کار پرسمن و ویلداوسکی میشود که آنها یک فرآیند خطمشی خطی بالا به پایین را تصور میکردند که به وسیله زبان قانون و اراده ماموران منتخب اجرا میشد. مدلهای بالا به پایین با تصمیمات خطمشیگذاران شروع میشد، همچنین معمولا به وسیله زبان قانون بیان میشد و در انتهای فرآیند خط-مشی یعنی در پایین اجرا میشد. این مدل فرض میکرد که فرآیند اجرا میبایست در جایی که رهنمودها و دستورات خطمشی با کمترین انحراف ممکن به فعالیتهای برنامه تبدیل شدهاند، یک فرآیند خطی باشد. این مدل بر این باور است که خطمشیگذاران تنها بازیگران مهم فرآیند خطمشیگذاری بوده و این بازیگران سطح سازمانی تنها جهت خنثی کردن فرآیند اجرای صحیح خدمترسانی میکنند. در تمام تحقیقات نسل اول، تمرکز واضح بر روی ایدهای بود که فرآیند اجرا اغلب در جهت اراده و نیات خطمشیگذاران به انحراف و آشفتگی پیش میرود. به هرحال، در این یافتههای تحقیقاتی چیزی که مشخص است، این است که تصور بر این است که فرآیند اجرا میبایسیت در جایی که دستورات خطمشی باکمترین انحراف ممکن به فعالیتهای برنامه تبدیل میشوند، یک فرآیند خطی بالا به پایین باشد (نرگسیان، .(137 : 1391
نسل دوم
در تحقیقات نسل دوم فرآیند اجرا، فرض بالا به پایین، در قسمت بالای آن تغییر جهت داد. به عبارت دیگر، نارضایتی نسبت به اندیشمندان دیدگاه بالا به پایین، یک سری مدلهایی را توسعه داد که فرآیند اجرا را از پایین به بالا میدید. مدلهای پایین به بالا وجود و حضور شبکههای بازیگران را طوری تصور میکند که اهداف، استراتژیها و اقدامات آنها باید در درک فرآیند اجرا مورد توجه قرار گیرند. در این مدل، عوامل اجرا یک نقش مثبت، ضروری و مناسبی را در بازتعریف و تمرکز مجدد قانونگذاری به سبک واقعیتهای سازمانی ایفا میکنند. در مدلهای بالا به پایین، موفقیت زمانی رخ میدهد که مجریان از خطمشیهای سیاسی تعیین شده هیچگونه انحرافی نداشته باشند. اما در مدلهای پایین به بالا، پیشفرض این است که مجریان برای اعمال آزادی عمل و بازتعریف برنامهها و خطمشیهای مناسب و مقتضی مورد حمایت واقع میشوند. در دیدگاه جامع و یکپارچه نیز هردو مدل قبلی را به وسیله تأیید اهمیت رهبری از بالا و اعمال سلیقه شخصی در پایین یکی میسازد (نرگسیان، 137 :1391و .(138
نسل سوم
در تحقیقات نسل سوم، موضوعات بهطور فزایندهای بر روی طراحی و شبکههای خطمشی و کاربرد آنها برای اینکه موفقیت اجرا چگونه با بیشترین اثربخشی ارزیابی میشود، تمرکز کردهاند. به عبارت دیگر، یک شناخت فزایندهای وجود دارد مبنی بر اینکه وضعیت برنامهها و خطمشیهای تعیین شده چگونه تدوین و طراحی میشوند و چگونه به طور موفقیت آمیزی در یک شبکه خاص خطمشی اجرا خواهند شد.
به طور خلاصه، حرکت از طریق نسلهای گوناگون تحقیقات درباره فرآیند اجرا، به نظر میرسد که دو روند واضح و روشن باشند. اول اینکه، یک تغییری از نگاه اجرای خطمشی به مثابه یک فرآیند خطی و یک طرفه به سمت اجرای خطمشی به مثابه یک فرآیند تعاملی و چرخهای وجود داشته است. دوم اینکه، متغیرهای متعددی نشان دادهشدهاند که بر فرآیند اجرا تاثیر گذارند که شامل بازیگران فردی، ملاحظات رفتاری بشر، عوامل سازمانی، عوامل نهادی و تدوین خطمشی میشود. همینطور، مطالعات اجرا هیچگونه تمرکز بیشتر و انحصاریتری بر یک عامل خاص به عنوان واحد
تجزیه و تحلیل نداشته است. بلکه، آنها فرآیند اجرا را در بستر شبکههای خطمشی (دولتی، غیرانتفاعی، خصوصی و
مانند آنها را) نگاه میکنند. با این وجود، اکثر تحقیقات اجرا نقش مشارکت مستقیم شهروندان در فرآیند اجرا را
نادیده گرفتهاند (نرگسیان، 138 :1391و (139
.3-2 موانع اجرای خط مشی عمومی
در یک محتوای پویا، حوادث می تواند رخ دهد و شرایط می توانند به سرعت بوجود آیند در نتیجه، احمقانه است که
فرض کنیم که یک برنامه می تواند در جایی بدون اینکه تغییر کند ادامه یابد و هنوز هم نتایج مورد نظرحاصل شود.
هنگامی که خط مشی ها و برنامه ها انعطاف پذیر نیست و زمانی که دولت ها قادر نیستند تا تغییرات خط مشی را
برای انطباق با تغییرات قابل توجه در محتوا به سرعت بپذیرند، در حالی که سازمان ها تلاش برای ماندن را ادامه می
دهند آن روش به ناچار به نتایج پیش بینی نشده و نامطلوب منجر می شود (آلیسک و همکاران6 ،.( 217 :2012
تعدادی از موانع شناسایی شده در تحقیقات قبلی در جدول زیر نشان داده شده است.
نام محقق شرح موانع
گیوریان .1نبود مبنای تئوریک .2 کمبود منابع .3نقش گروه های هدف.4 انتخاب ابزار خط مشی .5 جزئی
(1384) نگری و تک بعدی شدن در خط مشی ها .6عدم تمایل به اجرای آزمایشی خط مشی ها در محدوده
ای کوچک.7 عدم انعطاف در خط مشی ها
الوانی و شریف .1مسائل مدیریت و سازمان .2مسائل کمک ها و وام های خارجی .3مسائل ناشی از تمرکز گرایی
زاده (1386) شدید.4 تحریف مدل بوروکراسی وبر
هاردی و .1مخالفت ذینفعان کلیدی.2 انسان یا منابع مالی ناکافی.3 عدم شفافیت در دستورالعمل های
همکاران عملیاتی و یا نقش ها و مسئولیت هایی برای اجرا .4 درگیری با دیگر خط مشی های موجود.5
(2012) فقدان هماهنگی و همکاری بین احزاب مسئول اجرا .6 کمبود انگیزه و یا اراده سیاسی
واترز و همکاران .1توجه عمده به موانع نهادی .2موانعی که به اجتماع و جنبه های شناختی سازگاری، از جمله
(2014) احساسات، دانش و ادراک مربوط است .3 عدم اطمینان یک مانع برای سازگاری است .4 هزینه های
انطباق به عنوان مانعی برای عمل در تعدادی از مطالعات شناسایی شده است.
.4-2 قانون مدیریت خدمات کشوری
قوه مجریه در اردیبهشت 1384 به منظور حل مسأله عمومی ناکارآمدی نظام اداری لایحه قانون مدیریت خدمات کشوری را تقدیم مجلس هفتم کرد و این لایحه پس از دو سال کار کارشناسی بر اساس اصل (85) قانون اساسی مورخ
1386/7/8 در کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. با بررسی های به عمل آمده با روش اسنادی و ابزار مصاحبه، این جمع بندی حاصل شد که فرآیند دستورگذاری تا تصویب نهایی این قانون، فرآیندی نسبتا منطقی و مبتنی بر روش های معقول سیاست گذاری است. اگرچه در برخی مراحل نواقصی مشاهده می شود. (قلی پور و غلام پور آهنگر،.(259 : 1389 ساختار اولیه قانون، بر دو الگوی نظری حکمرانی خوب و مدیریت دولتی نوین استوار بود. حکمرانی خوب بر عدالت محوری و الگوی مدیریت نوین دولتی بر کوچک شدن اندازه دولت تأکید دارد، در نهایت کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه و کارگروه تخصصی ضمن بررسی دقیق مواد لایحه و مطرح کردن عواملی مانند ملاحظات ارزشی و انقلابی، بومی، فرهنگی و مبانی قانون اساسی بر این نکته تأکید کرد که برای ایجاد تحول در نظام اداری باید یک مدل بومی طراحی شود که ضمن توجه به تجارب روز دنیا مقتضیات فرهنگی و اجتماعی کشور را نیز مد نظر گرفته باشد. مبانی تنظیم لایحه، تحقق دولتی با اندازه متناسب و توجه به رویکرد مدیریت دولتی بامحوریتِ اصل عدالت، سیاستگذاری، هدایت و نظارت دولت
بود که الگوی انتخاب شده با بهره گیری از الگوهای مختلف مدیریتی و توسعه ای بیشترین تناسب را با جامعه ایران دارد (هداوند و کاظمی، .(68 :1390 با وجود اینکه در تدوین این قانون، سعی شده است که نیازها و مشکلات نظام اداری کشور لحاظ شود، اما هر قانون و یا خط مشیای در مرحله اجرا با مشکلات و موانعی مواجه میشود که باید با شناسایی این موانع، شرایط اجرای کامل قانون را فراهم کرد.
-3 روش شناسی پژوهش
.1-3 بخش کیفی و استراتژی پژوهش
تحقیق کیفی، فرآیند جست و جوی منظم به منظور پی بردن به یک موقعیت نامعین اجتماعی یا انسانی است. در انجام تحقیق کیفی از شیوه های رایج مورد استفاده در برخی رشته ها استفاده می شود (بازرگان،.(29 :1387 پژوهش موردی یکی از متداول ترین استراتژی های کیفی مورد استفاده در مطالعات مدیریت و سازمان است. مطالعه موردی نوعی پژوهش تجربی است که: پدیده های زمان حال را در بستر زندگی واقعی شان بررسی می کند، خصوصا زمانی که مرزهای بین پدیده و بستر آن به طور واضح مشخص نیستند (ین،.(1994
در این استراتژی، تعدادی از روش های کمی، کیفی یا هر دو ممکن است به کار روند. مشاهده مشارکتی، مشاهده مستقیم، قوم شناسی، مصاحبه ( نیمه ساختار یافته تا نسبتا غیر ساختار یافته)، گروه های کانونی، تحلیل اسناد و حتی پرسشنامه یا ترکیبی از همه موارد مذکور ممکن است استفاده شوند (فقیهی و همکاران، .(2 :1392 در مطالعه موردی به جای فرضیه سوال مطرح می شود. سپس با مشاهده تفاوت ها و تشابهات، مجموعه ای از روابط ابتدایی بدست آمده و بر اساس آن ها دسته بندی هایی انجام می شود. مطالعه موردی به جای منطق استقرایی مبتنی بر شمارش اعداد، منطق تحلیلی را به کار می برد. تفاوت مهم روش مطالعه موردی با روش های دیگر پژوهش کیفی مانند نظریه داده بنیاد یا پژوهش میدانی، در آن است که در مطالعه موردی پژوهشگر برای بکارگیری نظریه ها یا چارچوب های مفهومی از آزادی عمل بیشتری برخوردار بوده و چنین نظریه هایی می توانند به عنوان راهنمای پژوهش و تحلیل داده ها در نظر گرفته شوند این در حالی است که در نظریه داده بنیاد یا پژوهش میدانی، دیدگاه های نظری بر اساس داده های
دسته اول شکل میگیرند و از نظر برخی پژوهشگرها بدون چارچوب نظری خطر تبیین بی معنی از پدیده مورد بررسی وجود دارد(همان، .(3 :1392
.2-3 روشهای گردآوری اطلاعات
مهمترین روشهای گردآوری اطلاعات در این تحقیق بدین شرح است :
مطالعات کتابخانهای: جهت گردآوری اطلاعات در زمینه مبانی نظری و ادبیات تحقیق موضوع، از ابزارهایی نظیر: منابع کتابخانهای، مقالات، کتابهای مورد نیاز و نیز از شبکه جهانی اطلاعات7 استفاده شده است.
مصاحبه نیمه ساختار یافته: به منظور جمعآوری اطلاعات و دیدگاههای صاحبنظران در حوزه این خطمشی و پی بردن به کیفیت و عمق مسئله، از روش مصاحبه نیمه ساختار یافته استفاده میگردد.
.3-3 ابزار جمع آوری اطلاعات
در این پژوهش برای جمعآوری دادههای تحقیق از ابزار مصاحبه استفاده شده است.
.4-3 مصاحبه پژوهش کیفی
مصاحبه از نظر لغوی، به نوعی دروننگری8 و مبادله نقطه نظراتی اطلاق میگردد که مابین دو فرد و در رابطه با یک موضوع مشترک صورت میپذیرد. بعلاوه مصاحبه شکل خاصی از گفتگو9 است که درآن تبادل شفاهی احساسات، مشاهدات، ایدهها و عقاید صورت میپذیرد (وال10،.(19 :1996 تعریف مصاحبه پژوهش کیفی بدین شرح است: شیوه ای است که هدف آن جمع آوری توصیف هایی در مورد جهان واقعی زندگی مصاحبه شونده در مورد تفسیر معنای پدیده مورد بررسی. هدف هرنوع مصاحبه پژوهش کیفی نگاه به موضوع پژوهش از منظر مصاحبه شونده و درک چگونگی و چرایی این منظر یا دیدگاه است. برای تحقق این امر، مصاحبه های پژوهش کیفی عموما ویژگی های ذیل را دارا هستند: میزان اندکی از ساختاریافتگی که از جانب مصاحبه گر وضع می شود؛ وجود پرسش های باز؛ تمرکز بر "وضعیت های خاص و توالی عمل در جهان مصاحبه شونده بجای ایده های و افکار کلی و ذهنیات" (اووه، :1956 .(162
در پژوهش حاضر، طراحی سوالات برای دریافت اطلاعات و دادههای لازم مورد استفاده قرار گرفتهاند، این سوالات بر اساس الگوی مرحله ای اجرای خط مشی هوگوود و گان طراحی شده است. سوالات مصاحبه کنونی به گونهای در جلسه مصاحبه مطرح شدهاند که از نظر پویایی به ارتقا یک تعامل مثبت و موثر منجر گردند.
نمونه ای از سوالهایی که در این پژوهش برای مصاحبهها تنظیم شده عبارتند از:
-1 چه موانع بیرونی در اجرای خط مشی وجود دارد؟ به نظر شما کدامیک از این موانع در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری تاثیر گذارند؟
-2 به نظر حضرتعالی آیا وجود نیروی انسانی آموزش دیده و متخصص و توانمند اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری را تسهیل می کند؟ آیا درحال حاضر چنین افرادی در اجرای قانون دخیل هستند؟
